重大項目推進過程中主要要素保障機制研究

周啟琳

摘要：為加快推進省、市、縣各級重大項目建設，各地政府從政策上著手予以傾斜，制定要素保障措施，但重大項目建設過程中要素保障問題依舊存在。本文對主要制約重大項目建設的土地、資金、前期手續辦理等要素進行闡述，同時梳理部分地區采取的相應保障措施，在整理的基礎上，提出合理的建議。

關鍵詞：要素保障;重大項目;項目審批

重大項目本身是一個比較寬泛的概念，就各級政府而言，凡是對本地區域經濟社會發展有重大影響的項目均可稱為重大項目，重大項目名單由各級政府按年印發，并由專門的部門負責日常服務與管理。各級重大項目對穩定投資增長具有關鍵作用、對推動規劃落地落實具有支撐作用、對各項工作具有帶動作用、對穩定市場預期具有引導作用。重大項目保障機制是為更加有效的推動項目實施而制定的，這為落實中央部署，做好“六穩”“六?！惫ぷ?，加快轉型升級，增進民生福祉，提高資源配置效率具有重要意義。

為鼓勵各行各業積極謀劃重大項目建設，各級政府專門印發了針對重大項目推進過程中的綠色政策，開通綠色通道，一方面激勵業主更加積極策劃重大項目，獲得政策紅利，另一方面重大項目專項政策出臺也為解決項目推進中存在卡點、難點問題提供了新的解決思路和方法。本文從目前制約重大項目推進過程中最普遍的要素出發，即土地、資金、前期手續辦理，分析其具體情況，通過梳理部分地區在解決要素保障問題的方法和措施，最終分析給出合理的建議。

一、要素保障存在問題

（一）重大項目建設資金缺口較大

各級重大項目的“重大性”，決定項目總投資一般較大，即“大項目”。在項目建設過程中，往往相關企業自有資金和各級政府自身財力有限，重大項目建設資金匱乏，尤其是一些項目業主為搶抓時間推進項目，在建設資金尚未落實到位的情況下便開工建設，導致資金鏈斷裂，項目建設無法按原定計劃推進，項目建設期不斷延長，更有甚者成為胡子工程，達不到最初制定的經濟效益、社會效益目標。

（二）項目用地協調難度大耗時長

近年來，土地政策更加嚴格、規范，土地問題已經成為眾多項目推進過程中的瓶頸。重大項目用地常涉及征地拆遷、管線遷改、涉軍問題、占用綠地、交通轉換、港口岸線和航道審批、軌道控保區協調、文物保護、涉鐵協調等方方面面，用地協調難度大、耗時長。如征地拆遷，最普遍的是部分拆遷戶訴求與現行政策差距極大，導致在征地拆遷過程中形成滯遷戶，談判、磋商極為耗時;事涉大型國企、央企和部分部隊用地，其內部審批流程長，且不受地方管理，即使與權屬所有者達成共識，到協議正式生效耗時極長;項目前期工作與后期實施銜接不到位，項目規劃與電力規劃、高速公路規劃、鐵路規劃、電信、天然氣等行業規劃銜接不夠，影響項目實施進度;對于涉及項目用地、施工占地等問題論證不充分，未進行繞避方案論證，引發項目實施過程中的用地協調問題等。

（三）項目審批流程復雜

自工程建設項目審批改革試點以來，針對統一審批流程、精簡審批環節、提速審批辦理等出臺了一系列改革措施，但一些地區由于各部門間缺乏統籌管理、下放權力含金量不足、審批流程設置不規范等問題，行政審批改革在具體執行層面難以取得實質性進展，表面上各項審批環節時效性已達標，但實際成功辦結率卻較低。在不同審批階段，審批要求交叉重疊、設置隱性前置條件、審批流程反復等現象仍然存在。

二、部分地區要素保障政策分析

（一）各地多舉措并舉強化用地保障

在重大項目推進實施過程中，各地千方百計運用各種舉措強化用地保障，確保重大項目順利推進。如寧波奉化大力整治灘涂，拓展工業用地，為工業園區用地提供了有力保障;廣州番禺區為確保重大項目落地，整體建設用地指標已經使用到土地利用規劃中2030年的規模;湖北實行差異化要素保障，強調用地指標兜底保障，實行用地先建再補的措施;蘇州市積極爭取使用國家計劃和省預留指標，充分利用存量土地，引導市級重大項目優先使用存量建設用地，切實抓好房屋征收工作，全力保障重大項目用地需求，開辟綠色通道，從用地指標落實、招拍掛供地到頒發國有土地使用權證，實行全程跟蹤服務，確保重大項目用地及時供應。

（二）各地不斷拓寬資金籌措渠道

構建多元化、可持續的資金投入機制，積極爭取國家資金投入，充分調動各地區各部門爭取國家有關資金的積極性;搶抓國家金融支持重大項目優惠政策的機遇，用好國家專項基金、中央預算內資金和企業債券等對國家戰略和重大項目的扶持政策;鼓勵企業進行資本運作，著力盤活存量資產，合理引導存量資本的流動，鼓勵進行存量資本的再投入和滾動運作，擴大資本效能;利用資本市場擴大直接融資規模，穩步推進資產證券化。如江蘇省積極爭取中央預算內資金，使用專項債券、發行企業債券，引導各類產業基金按市場化原則投資參與省重大項目;南昌市建設資金、各類產業引導資金向市重大、重點項目傾斜，建立市級PPP項目基金，鼓勵引導民間資本參與項目建設，引導金融機構信貸資金優先投向市重大重點項目;四川省鼓勵引導各地各部門增加省重點項目前期經費投入，支持符合條件項目采用PPP模式開發建設，在基礎設施建設領域開展不動產投資信托基金（REITs）試點，強化政府投融資平臺作用，鼓勵國有平臺公司積極參與項目建設;深圳龍華區對政府投資的項目，財政資金予以優先支持，對社會投資項目，有關行業主管部門通過銀企對接會等形式向金融機構推介。

（三）各地區全力做好項目建設服務保障

重大項目審批實行綠色通道辦理，實行重大項目審批代辦制度，安排代辦員全過程跟進代辦項目審批事宜。如中山市重點項目審批實行“綠色通道”辦理，“導辦代辦制”，安排導辦代辦員全程跟進項目審批事宜;東莞市實行重大產業項目預審批和重大項目“綠色通道”審批，要求各審批部門實行“科長服務制度”，實施重大項目“小圍合”機制，針對重大項目相關問題要召開會議協調解決，強化項目批后監管，督促完善綠色通道審批后續手續。南昌市提前介入指導項目報建，在非工作時間開展預約服務、延時服務，實行項目容缺受理、限時辦結、告知承諾、模擬審批等制度;寧波市實行年度重點建設項目代辦經理人制度。

三、意見及建議

重大項目是落實國家重大戰略、對接國家支持的重要載體，是穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的重要工具。鐵路、軌道交通、高速公路、電力通信、能源水利等基礎設施項目和戰略性新興產業、現代服務業等產業項目是國民經濟發展的重要引擎，也是推動區域經濟高質量發展的重要抓手，教育、衛生、文化、體育等民生類重大項目是社會民生改善的重要保障，也是推動實現高品質生活的重要支撐。充分發揮重大項目的帶動示范作用，對實現經濟社會高質量發展具有關鍵支撐作用和重要現實意義。

本文通過分析重大項目推進過程中存在的主要制約要素，整理部分地區為化解制約要素而采取的方法措施，在此基礎上，為更好推進重大項目建設，提出以下幾點建議。

①多渠道籌集項目建設資金。要運用“擠、貸、吸、爭、招、推”等舉措解決資金缺口問題。一是“擠”，即嚴格管控政府資金支出，節約資金并使其投向市級重大項目建設。二是“貸”，即加強與銀行等金融機構之間的溝通協調，增加直接融資力度，爭取貸款總額和長期貸款額度，提升金融機構對市級重大項目建設資金的扶持力度。三是“吸”，即積極吸收各類社會資金投入重大項目建設。通過深化投融資體制改革，鼓勵各類社會資本投入，充分挖掘社會投資的潛力，最大限度放寬民間投資準入領域。四是“爭”，即通過向國家以及相關投資公司等積極爭取國債資金和建設資金。五是“招”，即招商引資，強化市級重大項目包裝和推介工作，充分發揮區位、政策和資源等優勢，努力引進優秀企業投資項目建設。六是“推”，即定期向銀行推薦一批優秀企業和項目，深入組織開展政、銀、企合作對接，加快建設銀企增進了解、強化溝通的服務平臺。

②多舉措破解土地指標瓶頸。一是優先保證市級重大項目用地需求。二是各級政府要通過土地儲備整治等措施，以及地票交易等政策爭取用地指標。三要集約利用土地，要充分挖掘現有的土地潛力，盤活閑置用地，切實加強土地的集約利用，防止浪費和閑置，對于確實無力建設的項目，要堅決予以收回。四是創新機制建立，要加大研究力度、對接力度和實踐力度，針對土地運作中存在的問題，集中力量進行突破，盡快形成順利供給、取得收益、滾動收儲的土地利用良性機制。

③多形式優化項目建設環境。一是簡化、優化服務流程。各部門要在規范行政行為、簡化辦事流程的同時加強溝通協調，對于高度關聯的服務事項，爭取做到一站式、并聯式審批，提高審批效率。二是提高服務效能。各有關單位要切實履行職責，對明文規定能辦的，要積極辦理，提高效率;對需要研究請示的，要積極溝通，體現水平;對需要部門之間并聯協作的，要積極配合，體現境界;對沒有明文規定和明令禁止的，要敢于擔當，體現能力。三是要完善公共基礎設施建設，謀劃項目產業化、規?；?、鏈條化，不斷增強項目的承載力和可持續發展的動力。四是要重點圍繞項目用工需求，結合本地教育發展抓好用工培訓和供需對接服務。

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