河南水災救援中的組織難題

邱慧

民間救援力量涌向河南，救災中如何打通政社壁壘仍是難題

2021年7月16日開始，強降雨云團堆積在河南上空。隨后，鄭州、鞏義、新鄉等地的強降雨總量突破了中國本土氣象記錄的極值，多地引發內澇。

暴雨之中，鄭州街頭卻能看到不少外地的車輛——車主多是來自湖北、陜西、江西、江蘇等地的志愿者，他們自發前來支援鄭州，有的拖車，有的救人，有的抽排積水……

此后的一周里，河南成為全國各地社會力量聚集之處。

信息壁壘干擾救援

根據官方通報，截至8月2日12時，此次特大洪澇災害導致河南省共有150個縣（市、區）、1663個鄉鎮、1453.16萬人受災。全省組織緊急避險93.38萬人，轉移安置最高峰值147.08萬人;倒塌房屋30106戶、89001間;農作物成災面積872萬畝，絕收面積380萬畝，直接經濟損失1142.69億元。此次特大洪澇災害共造成302人死亡，50人失蹤。其中，鄭州市遇難292人，失蹤47人;新鄉市遇難7人，失蹤3人;平頂山市遇難2人;漯河市遇難1人。

牛振西所在的鄭州市紅十字水上義務救援隊，是較早行動起來的河南本地民間救援力量之一。7月20日14時左右，雨勢迅猛，隊長牛振西接到第一批求助電話：農業路沙口路立交橋涵洞發生內澇，有一輛汽車被積水淹至車頂。

牛振西隨即帶隊前往支援。

此前，河南多條暴雨紅色預警發布后，59歲的牛振西就在救災群里發布了隊員集結指令。在救援隊16年了，牛振西對預警性信息非常敏感。在第一條求助電話打來之前，11名隊員、3艘沖鋒舟就已經完成了備勤工作。

當天18時左右，積水沖垮出入場線擋水墻進入正線區間，導致5號線一列列車被水圍困。牛振西和隊友接到求助電話后前往地鐵5號線海灘寺站支援，和當地消防、部隊一起轉運被困乘客。

當天21時，暴雨已在河南多個地方泛濫成災。這時，一張印有61名河南本土救援隊隊長電話的圖片——“轉需！河南暴雨求助電話”在網絡上大范圍傳播開來。

在這個名單上，牛振西的電話排在首位。據隊員回憶，電話被公布的當晚，牛振西的手機就接到了2000多個求救電話，“有求救的、有捐贈物資的、有尋找親友的……”

對于11名隊員而言，海量的求助信息已經超負荷。最高峰時，每兩秒就有一個來電。于是，手機響起時，他們干脆按掉電話，同時把未接來電截圖發至溝通群，大家分頭回電詢問需求。

大多數的來電是熱心的市民或者網友來電詢問情況，而對于緊張的救援一線而言，這些電話給他們的工作帶來的是干擾。

在一位從事救援工作13年的公益人士看來，救援隊的信息不宜被過度擴散。這位化名“碎叫”的公益人士說，如果救援隊電話被大面積傳播，無效信息會影響有效信息的處理，進而會導致求助功能的喪失。

也是在那個時候，廈門曙光救援隊隊長王剛撥打同行牛振西的號碼，想了解現場情況，但始終占線。互聯網上零散的求助信息及觸目的現場視頻讓他意識到，“河南那邊應該是成災了”。20日22時，王剛在曙光救援隊伍的溝通群里發出號召，邀請群內成員報備可出隊的隊伍，尤其是就近的隊伍和人員。

王剛告訴《中國慈善家》，7月20日當晚，河北、山東、安徽的四支曙光隊伍就各自備勤出發前往鄭州。21日凌晨4點，第一批曙光的救援隊伍就已到達鄭州。

此時，來自全國各地的民間救援隊伍紛紛匯集河南。他們各自攜帶皮筏艇、沖鋒舟等設備，連夜驅車前往一線救援現場開展排查搜尋、搜索營救、物資轉運等工作。

《中國慈善家》了解到，7月21日，在應急管理部的指導下，河南省應急管理廳聯合中國慈善聯合會救災委員會等成立“7·20洪災社會組織和志愿者協調中心”（以下簡稱“協調中心”），并發布《7·20河南洪災社會力量應急響應報備登記表》，以此搭建民間組織救災平臺，便于民間救援力量與政府協同，統一歸口、資源優化、協調指揮、共同救援。

同日，應急管理部官網就掛出這則消息：請擬前往參與應急救援社會力量先與河南省防汛抗旱指揮部聯系。聯絡人為上述協調中心的三位工作人員。

對于這個安排，卓明災害服務中心創始人郝南覺得相當驚喜：“以往應急管理部官網上很少出現民間救援力量的對接方式。”

7月22日，暴雨引發鄭州內澇的第二天，協調中心成員——中國慈善聯合會救災委員會的工作人員告訴《中國慈善家》，兩天里，大約有200支救援隊伍前往河南展開救援工作。“考慮到路程原因，我們正勸返一些還未出發的救援隊伍。”

據協調中心公布的數據，截至7月28日，全國報備前往河南救災的共有392支民間救援隊伍。

除了報備過的攜帶著專業的救援設備的民間救援隊伍，熱心的群眾也自發組織前往受災點。一條標記為“十萬火急”的求助信息顯示：幾名退伍軍人組成了救援團隊欲前往衛輝市附近開展救援工作，但由于沒有設備，于是發帖求助支援4部對講機、2部對講機充電器、2個插排、15個手機防水袋。

這個志愿團隊的組織者告訴《中國慈善家》，自己和同伴都是有救援經驗的退伍軍人，但由于此前聯系的設備沒能及時到位，他們只能只身前往災區。

組織協調的巨大挑戰

面對龐大的民間救援力量的加入，如何組織協調，對于政府而言是一個挑戰。

協調中心負責人王海波稱，他們采取的方式是，應急部門層層對接，從信息系統對社會救援力量統一歸口，經過報備，政府下達救援任務，并在微信群里共享救災信息，救援隊可以就近領取任務。

然而，一個現實的問題是，在經歷罕見的暴雨后，河南多地通訊信號中斷，自上而下的應急救援機制運轉得并不順利。

第一批到達鄭州的曙光救援隊在鄭州等待40分鐘后，鄭州市應急部門仍未有明確的救援任務。隊員著急地給王剛打電話：行動該怎么開展？

“以往的經驗告訴我們，在通訊受阻的情況下，官方第一時間也不知道哪里需要幫助。”王剛建議隊員在安全的前提下，自己外出尋找救援任務。

那時，受災群眾已經開始奮力自救，求助信息分散在網絡的各大平臺。20日晚間，一位河南籍的女大學生Manto創建了《待救援人員信息》;卓明災害服務中心（以下簡稱“卓明”）的救助需求統計表等互聯網求助信息匯總平臺陸續搭建了起來;高德地圖、百度地圖、騰訊地圖等幾款產品，也緊急上線了互助相關功能。求助的信息陸續有了系統性的平臺。

王剛說，前方救援隊伍到達鄭州后，后方支持人員就及時地把互聯網上的求助信息傳達至前方。在當地應急部門救援任務下發前，隊員就已經對兩名孕婦和多位被困市民展開了救援工作。

卓明創始人郝南告訴《中國慈善家》，20日當晚團隊搭建起求助表格時，求助信息還是零條，而過了一晚上，求助信息陡升至三千條。

此后的幾天里，互聯網上形成了信息洪流。微博、朋友圈、微信群里的求助信息以成百的計算速度刷新，救援隊伍可以根據這些信息來制定救援任務。但另一方面，許多信息真假難辨，獲救信息沒法同步，這一系列問題又極大地影響了救援的效率。

公開報道顯示，2008年的汶川大地震是中國民間救援力量興起的節點。在之后的各大災害救援現場，民間救援隊伍成了國家應急救援力量的重要輔助。然而，十余年過去了，靈活度較高的民間救援隊伍與具有統一形式的政府部門更像是兩條分支線，難以有效地擰成一股繩。各地方政府與來自全國各地救援隊伍的聯系，也只是在某一次災害性事件中零散、碎片化的聯絡。

廈門曙光救援隊隊長王剛說，即便有民間的信息平臺在做受災情況的匯總，但這些平臺跟各地市政府的溝通也是脫節的。

飽和的救援力量

漢中市曙光救援隊秘書長趙大榮和他的19名隊員是在7月20日晚上趕去鄭州的。出發前，他們帶上了水上救援的全套裝備：沖鋒舟、水上浮力繩、靜力繩、動力繩、浮力馬甲及頭盔等。但是，由于交通受阻，直到21日中午，趙大榮的隊伍才到達目的地。他們向鄭州市防汛抗旱指揮部電話報備后，就坐等任務的發布。

對于日夜兼程的隊員而言，以最快的速度到達一線開展救援工作、“能救一個是一個”是彼此心照不宣的信條。所以，等待對于他們來說是非常焦灼的一件事。

趙大榮接到應急部門下發的救援任務是21日下午兩點。電話那頭的工作人員告訴他，金水東路積水，有人員被困，需要救援。至于被困人數、積水程度乃至周邊環境，對方沒有明確信息。

在現場，金水東路處的積水已經沒過行人腳踝，居住在附近的居民需要蹚水前行。《中國慈善家》在金水東路救援現場看到，僅在這里，就有漢中市曙光救援隊、上蔡藍天救援隊、火箭軍某部救援隊、漢中民兵應急救援隊等十余支救援隊伍。

現場救援隊的首要任務就是轉移群眾。而關于任務詳情，多支隊伍說法不一。“大約有兩百名群眾需要轉移”“里面被困著上千名群眾，等待轉移”……至于實際情況是什么，沒有誰能給出一個準確的信息。

距離隊伍集結點兩公里處的隧道里，積水已接近洞口頂部，皮筏艇也難穿越過去，沒有抽排水設備的救援隊伍只能坐壁上觀。外出采購飲用水的居民告訴記者，小區一個進口處被水圍堵了，小區內停水停電，大多數人兩天沒有吃過熱飯，年輕人多會選擇繞行一段路，從小區的另一側涉水外出采購干糧，而年邁的老人只能待在家中等待救援。

趙大榮和隊友帶了兩艘沖鋒舟來。他把隊伍分成兩隊，一支隊伍乘著皮筏艇前往被困住的小區附近轉移群眾，另一支隊伍則在路邊集合點待命。

趙大榮帶的皮筏艇擱置在路的一側。提著行李箱的路人上前詢問，能否用皮筏艇載著她和母親渡過200米左右的積水路段。趙大榮看了看，水位還未達到皮筏艇可駛行的高度，他建議路人貼著道路沿邊，緩慢挪步前進。

手機沒有信號，整裝等在集結點的隊員只能通過對講機了解情況，也有的干脆加入交警隊伍，幫忙疏散被困車輛。“一定還有更多需要救援的地方，但我們不知道這些信息。”趙大榮無奈地說。

任務是隨時來電發布的。在金水東路開展救援4個多小時，趙大榮的隊伍轉移群眾60余人，轉移物資60多件。當晚9點，他接到了新的任務，去阜外醫院轉移被困群眾。

7月22日，鄭州市應急部門負責調派民間救援隊伍的工作人員告訴《中國慈善家》，鄭州市的民間救援力量已經趨近飽和。“目前留在鄭州待命的民間救援隊伍約有100多支，去到縣區的隊伍也超過了100支。”

災情時刻在發生變化。廈門曙光救援隊隊長王剛原本也準備帶隊馳援鄭州。在他召集下，全國馳援河南的16支曙光救援隊中，有116人分頭前往目的地鄭州。

從廈門至河南全程1539公里，驅車至少需要16個小時，最快也只能是21日下午才能到達鄭州。王剛不斷在掂量此次救援任務的效率。此時，他看到鞏義市成為重災區的消息，于是決定調整救援方案，把16支隊伍都調派至鞏義市。

有隊員不理解這個決定，但王剛堅持了自己的觀點：“省會鄭州已經集結了大批救援隊伍，而資源力量遠不如鄭州的鞏義才是燈下黑，是需要救援力量的地方。”

救援方案的調整需要依靠信息搜集能力。王剛告訴《中國慈善家》，每次災情發生后，救援隊里會有人員專門搜集相關信息、處理相關數據，以確保能及時調整救援方案。

而這樣的處理能力不是所有民間救援隊伍都能具備的。卓明創始人郝南透露，在河南的災害發生初始階段，卓明微信溝通群里多支隊伍都向他尋求馳援意見。有急切想前往一線的隊長發來消息，“去不去，你來句話。”郝南也不好說什么。現有的災情信息和以往的經驗告訴他，這是一次難度較大的水域救援任務，郝南在群里發出了一長串文字，大致內容是：這是一次極其危險的救援，請務必斟酌清楚再做決定。

“我們只能根據現實情況給建議，沒有調配的權力。”郝南認為，從長遠來看，災害現場救災方案的設計應由政府統籌、調度，再配以民間救援力量的靈活機動性開展救援工作，而不是讓救援隊伍分散作戰。

高漲的捐贈熱情

在鞏義，中國扶貧基金會助理主任朱一存的電話響個不停，不斷有人來電詢問災區的物資需求。“水、食物、錢現在這邊（鞏義）都已經飽和了。”朱一存告訴《中國慈善家》，“對于斷水斷電的鄉鎮，衛星電話、手電筒才是急需設備。”

一位不愿具名的志愿者告訴《中國慈善家》，新鄉市存放物資的倉庫里，“礦泉水堆成山”。而對于未攜帶任何保暖、防雨物品，只身逃離家門的村民來說，被褥、雨衣等物資才是眼下急需的東西。

信息的混亂，再次成為救援的壁壘。郝南告訴《中國慈善家》，此次洪災中，大家捐助熱情高漲，但同時出現物資缺乏和飽和的問題，這個問題本質上是因為沒有系統性的需求統計。

資深公益人“碎叫”也指出，在網絡上發布的求助信息中，往往沒有對接部門、對接人的信息，導致“善意”送不到準確地點。各種無效信息頻繁鋪陳，反而會給救援工作帶來負面性干擾。

河南省防汛救災第八場新聞發布會上，省應急管理廳副廳長李長介紹，截至7月28日上午10時，據不完全統計，河南省慈善總會、紅十字會，共接收捐贈56.92億元。

這一捐贈規模已經遠超2020年新冠疫情暴發時期。

在河南省慈善總會會長鄧永儉的印象里，這次針對河南水災的捐贈是省慈善總會關于災情募款最多的一次。2020年疫情期間，河南省慈善總會的募款額為2.5億元。而此次，水災募款項目上線兩天左右，募款金額就超過了7億元。

省慈善總會針對水災的募款項目從7月20日晚上就開始籌劃了，總會內部成立了以會長鄧永儉為組長的抗洪救災工作組。

當晚，鄧永儉光是接電話就接到凌晨4點，有求助的，有想捐贈的，還有來自河南其他地區慈善總會防汛工作請示的，等等。

7月21日凌晨，省慈善總會緊急啟動“防汛抗洪馳援河南”慈善項目。

鄧永儉告訴《中國慈善家》，省慈善總會只負責募集物資和款項，至于怎么撥付款項，需要省防汛抗旱指揮部給出的具體文件。7月21日，在省慈善總會的賬戶里，來自全國的水災捐贈上億慈善款陸續到賬，但始終“沒動過”。

互聯網上，源源不斷的物資求助信息和持續更新的捐贈物資、款項形成強烈沖擊。鄧永儉也很著急，“從21日下午，我們一直在催指揮部出文件，拿出撥付意見，但他們出于謹慎，想更多了解災情的情況，就一直沒出。”

直至7月22日才開始對鄭州、開封、洛陽等地陸續撥付救災款。記者發現，此次捐贈中大額捐贈行為比往常更為明顯。省慈善總會公示的捐贈信息顯示，此次捐贈中，捐贈資金超1000萬元的企業達到97家，單次捐贈金額上億元的有5家。

河南省紅十字會官網的信息顯示，截至2021年7月29日17時，河南省紅十字會（含省紅十字基金會）共接受防汛救災社會捐贈資金39204.98萬元。

清華大學公益慈善研究院副院長賈西津告訴《中國慈善家》，這次救災高漲的捐贈熱情并不令她意外。“新冠疫情發生后，整個經濟社會都處于一種應急狀態，這次河南水災是應急狀態下又出現的危機。”她認為，持續的疫情讓很多社會組織有了反思和經驗積累，所以在河南水災發生時，這些能動性被迅速調動了起來。

賈西津表示，社會力量踴躍參與救助無疑是個好事，但募集來的錢要怎么用，這個問題更具挑戰性，“捐贈行為本身只是一個啟動，并不是說有錢就解決了問題。”賈西津說，相對于災情應對，災后的重建是一個更大的工程，更考驗政府和社會組織的能力和專業性。