國土空間規劃背景下水利風景區規劃思路探析

李靈軍，韓凌杰，宋亞亭

(1.水利部綜合事業局，北京 100053; 2.華北水利水電大學建筑學院，河南 鄭州 450046)

2015年9月中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》對生態文明體制建設做出整體部署，明確要求“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。2019年5月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》強調：“建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”。由此可見，建立國土空間規劃體系是生態文明制度建設的重要組成部分，是實現國土空間治理體系和治理能力現代化的重要舉措。“多規合一”是國土空間規劃的主要舉措，也是水利相關規劃融入國土空間規劃的主要路徑。水利風景區建設是水利行業貫徹生態文明理念，開展水生態文明建設的重要舉措，目的是綜合利用水利設施、水域及其岸線等水利風景資源，構建優美水生態環境，維護河湖健康美麗，滿足人民日益增長的美好生活需要。為實現新時代生態文明背景下水利風景區高質量發展，勢必需要對照國土空間規劃要求，分析水利風景區特點，思考水利風景區規劃定位及編制思路，為水利風景區建設向“多規合一”的國土空間規劃體系靠攏提供思路。

1 國土空間規劃新要求

2019年11月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，明確了國土空間規劃編制和落實三條控制線的要求。國土空間規劃編制需“體現戰略性”“提高科學性”“加強協調性”“注重操作性”[1]，強調規劃對全域全要素的統籌協調，強化“底線約束”，體現“硬性”管控，并重視管控傳導中的彈性機制。

1.1 強調區域統籌和空間資源的系統配置

從1990年的《城市規劃法》到2008年的《城鄉規劃法》，再到“多規合一”的國土空間規劃體系頂層設計和總體框架基本形成，不同階段雖然都關注基于土地的空間資源統籌配置，但先是范圍由關注城區向關注城鄉統籌轉變，再是資源配置由土地資源統籌布局向“山水林田湖草”生命共同體資源系統配置轉變。國土空間規劃要求對城鄉空間中各種要素進行統籌布置，體現了規劃不斷區域化、系統化的趨勢。一方面，國土空間規劃要求基于環境資源承載能力和開發適宜性視角對空間資源進行整體評價，需堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。另一方面，國土空間規劃不僅將規劃的研究視角拓展到宏觀層面、區域維度，整合了原來土地規劃、城市規劃所關注的土地資源，同時將對土地資源配置拓寬到“山水林田湖草”等各種要素資源的統籌配置，充分體現了規劃區域統籌和空間資源的系統配置特征。

1.2 明確規劃職能并重視規劃的剛性約束內容

國土空間規劃體系與以往城鄉規劃主要區別之一在于，規劃之前需要進行資源環境承載能力和國土空間開發適宜性的“雙評價”，這是基于城鄉資源環境、國土空間承載能力及開發潛力的一次系統分析，更是基于資源有限性認識和規劃底線思維的資源統籌配置。一方面，國土空間規劃須基于對資源有限性的認知，優先對城鄉資源環境和空間承載能力進行系統分析評估，從而明確規劃的剛性約束指標；另一方面，在“雙評價”基礎上，規劃統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，以此強化規劃底線約束，為可持續發展預留空間。同時，為實現一張藍圖繪到底的目標，基于剛性約束指標和空間管控紅線劃定，要求國土空間規劃體系中各專項規劃須提出明確的剛性約束內容，并且每一專項規劃的職能作用也須更加明晰，以此保障各專項規劃內容能夠統籌納入“一張圖”中。

1.3 重視上下級規劃及相關規劃的銜接

國土空間規劃體系基于“多規合一”的方法，構建“五級三類”的國土空間規劃體系，各層級規劃逐步落實。同時，《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》明確要求“涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，由相關主管部門組織編制。”這些專項規劃與國土空間規劃做好銜接的同時，也需要與上下級規劃、其他相關專項規劃相互銜接，并在不同層次、不同類型的規劃中編制不同深度的專項規劃內容。

2 水利風景區特點分析

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確“多規合一”的國土空間規劃體系要突出強調資源底線思維。基于資源有限性視角，重新審視水利風景資源特點，并與其他類似國土空間區域的功能定位進行比較研究，為認識和把握水利風景區的時代特征提供了一個全新的視角。

2.1 水利風景資源是因水利而形成的文化景觀資源

水利風景資源，顧名思義是因水利而成風景的一種資源，包含水利、風景兩個關鍵詞。水利設施是人類為興利除害，同時控制和調配自然界的水資源而建設的工程設施。人們通常把水利概括為“興利”與“除害”兩類內容。早在2000年劉樹坤[2]就提出在防洪、治河、泥沙、水工建筑物、水力發電等傳統水利的基礎上發展“大水利”的概念。通過流域的綜合整治與管理,使水系的資源功能、環境功能、生態功能都得到完全的發揮,使全流域的安全性、舒適性(包括對生物而言的舒適性)都不斷改善,并支持流域實現可持續發展。風景的本質是空間，涉及人與空間環境的認知問題，也涉及傳統營造中人參與到空間創造的方式與過程問題[3]。風景是人對自然環境感知、認知和實踐的顯現，存在于藝術形式、知識形態和空間形態，強調自然、人工與人的關系[4]。綜合來看，風景存在共識概念，它是自然與人工融合的物質空間，也是人的觀念、思想的產物[5]。故以此視角認知，水利風景資源是因水利建設而形成的自然、景觀資源，更是因水利設施而形成的人對自然環境感知、認知和景觀塑造而形成的文化資源。

2.2 水利風景區是水利文化景觀區域

水利風景區及類似空間區域定義見表1。

表1 水利風景區及類似空間區域定義

水利風景區是以水利設施、水域及其岸線為依托而形成的水生態、水景觀、水文化等風景資源聚集區域。根據旅游度假區、風景名勝區、水利風景區相關規范標準及2019年中共中央、國務院印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》類似空間區域概念界定，對相關定義進行橫向比較研究。旅游度假區的概念是基于觀光、休閑等旅游行為需求及相應的配套設施來定義，風景名勝區則基于資源特點的代表性及功能特點進行界定，而國家公園、自然保護區、自然公園等則強調保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標。由此可見，水利風景區即不同于“水旅游度假區”“水風景名勝區”等突出強調其風景資源代表性、觀賞性以及觀光、休閑活動，也不同于國家公園、自然保護區、自然公園等著重強調自然屬性和生態價值。基于水利設施、水生態、水景觀、水文化等水利風景資源特點，水利風景區不僅應保護和利用具有地域特色的自然、景觀資源，保護水資源、修復水生態、改善水環境，而且要同時將歷史文化資源加以整體保護和傳承利用，發揮水利旅游、傳承弘揚水文化等特定功能。

綜上所述，基于對水利風景資源及水利風景區功能的認知，重新定義水利風景區概念：水利風景區是指以水利設施、水域及其岸線為依托，具有一定規模和質量的水利風景資源，通過生態、文化、服務和安全設施建設，開展科普、文化、教育等活動或者供人們休閑游憩的區域。水利風景區概念的重新定義突出體現4個特點：一是水利風景區是以水利設施、水域及其岸線為核心的水利風景資源聚集區域，對于資源要素的保護與利用也具有特殊要求；二是水利風景區是通過必要的設施建設，達到水利風景資源綜合利用目的，從而滿足人們科普、文化、教育等活動以及休閑游憩需求的空間區域；三是水資源及其空間載體形式的河湖是空間規劃的主要控制性要素和重要規劃對象之一，因此水利風景區建設須首先服從河湖空間的管控要求；四是水利風景區基于水利風景資源要素整體保護要求和綜合利用需求劃定區域空間范圍，與所在地區國土空間規劃“三區三線”中的城鎮、農業、生態空間都有交集，為此水利風景區建設也需要統一服從生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界的空間管控要求。

3 水利風景區規劃定位及與其他規劃的協調關系

2011年，水利部出臺《水利風景區規劃編制導則》，指導各地開展水利風景區規劃編制工作，為推動水利風景區健康發展發揮了重要作用。但是，隨著新時代水利風景區功能定位的調整，相關要求與水利風景區建設發展實際已不相適應，突出體現在對功能定位、規劃對象、規劃任務及規劃銜接等部分內容的規定，已不能滿足新時代水利風景區建設管理要求。因此，有必要重新思考水利風景區規劃的功能定位，厘清與其他相關規劃協調銜接關系，為水利風景區規劃適應“多規合一”的國土空間規劃體系要求提供思路參考。

3.1 水利風景區規劃的功能定位

基于水利風景資源和水利風景區功能目標研究水利風景區規劃定位，主要從以下三個方面展開。一是水利風景區規劃對象是以水利設施、水域及其岸線為依托，具有一定規模和質量的水利風景資源，規劃前提是保障規劃區域內水資源保護、水生態修復、水環境改善等基本功能發揮，規劃目標是指導水利風景資源的綜合利用，其規劃任務包括資源環境保護和資源綜合利用兩部分內容。因此，水利風景區規劃并非單純的生態環境保護規劃，也不同于文旅項目開發規劃，而是基于保護為前提的資源綜合利用規劃。二是水利風景區規劃與水利工程設施設計方案不同，并非直接指導具體的水利工程設施建設，更不同于河湖岸線保護與利用規劃，不對岸線功能區提出空間管控要求。水利風景區規劃重點在于對自然、景觀和文化等水利風景資源的保護提出要求，對資源綜合利用給出實施意見，并制定具體任務措施。因此，水利風景區規劃不是空間規劃，而是服從所在區域空間管控要求的保護和綜合利用水利風景資源的水利專項規劃。三是水利風景區以發展水利旅游、傳承弘揚水文化為特色，旨在對水利風景資源進行統籌規劃和系統配置，并通過必要的設施建設最大化彰顯水利設施及河湖岸線空間的水利特色，營造良好的水生態環境，弘揚先進水文化。因此，水利風景區規劃是傳統水利規劃的功能拓展，是最大化的彰顯水利社會效益的規劃，并具有建設實施方案的屬性和作用。

3.2 水利風景區規劃與其他規劃協調銜接關系

水利風景區規劃是指導水利風景區建設的總體部署和資源統籌配置方案，屬于水利專項規劃范疇，受到國土空間規劃空間管控約束，須做好與相關水利規劃和區域經濟社會發展規劃的銜接，并主動協調其他行業規劃。

首先，水利風景區依托河湖水域及其岸線空間建設，基于資源統籌配置要求，水利風景區范圍通常超出水利設施管理保護范圍和河湖岸線邊界，涉及所在區域城鎮、農業和生態空間。因此，水利風景區規劃既要服從河湖岸線保護與利用規劃的空間管控要求，也要服從所在區域國土空間規劃管控約束，并將相關管控要求在規劃任務中予以細化落實。其次，水利風景區建設依托水利設施、水域及其岸線，須遵守水旱災害防御、水資源利用和調度、水利工程設施管理、水資源保護、河湖管理等相關規定。因此，水利風景區規劃需要落實水資源綜合規劃、流域綜合規劃、防洪規劃、河湖岸線保護與利用規劃等要求，并與水利工程設施建設等相關水利專項規劃相銜接。最后，水利風景區并非是與外部空間隔離或割裂的封閉區域，相反其與外部空間有著緊密聯系，基于生態系統完整性要求，水利風景區內各資源要素與外部資源要素也須形成一個有機整體，并實現空間資源的系統配置。因此，水利風景區規劃需考慮所在區域經濟、社會、生態、文化、土地等各方面因素的影響，與所在地國民經濟和社會發展規劃主動銜接，并與自然資源、生態環境、文化和旅游、農業等其他行業規劃相協調。

4 水利風景區規劃思路

基于國土空間規劃新要求、水利風景區特點及水利風景區規劃定位分析研究，梳理水利風景區規劃的規劃對象、規劃內容、約束指標等方面主要思路。

4.1 以水利設施、水生態、水景觀、水文化等水利風景資源作為規劃對象

水利風景區是具有一定規模水利風景資源的區域，水利風景區規劃是統籌資源配置，實現其保護水資源、修復水生態、改善水環境、發展水利旅游、傳承弘揚水文化等功能的重要措施。為此，水利風景區規劃需進一步界定水利風景資源的概念，解析其構成要素，以此明確規劃對象。

水利風景資源包含自然、景觀、人文等資源要素，可以從水利設施、水生態、水景觀和水文化等方面進一步細化。其中，水利設施主要包括水利風景區內防洪排澇工程、引調水工程、水庫和水電站、城鄉供水工程、灌排設施，以及水生態治理修復工程、水土保持工程等[8]；水生態除了自然河湖生態環境，還包括基于水利設施而形成的新的河湖生態環境；水景觀則指水利工程設施、水域及其岸線的外在景觀呈現，以及其與周邊自然環境、人工環境所形成的優美景觀；水文化不僅包括水利工程設施和河湖岸線及其遺存體現的物質文化，還包括基于水利工程設施建設管理所形成的制度文化、治水精神等，以及由此所衍生的涉水民俗文化。上述資源要素共同構成了水利風景區的規劃對象。

4.2 構建以水利風景區五大功能發揮為綱領的規劃內容體系

水利風景區主要功能是保護水資源、修復水生態、改善水環境、發展水利旅游、傳承弘揚水文化，故水利風景區規劃作為水利風景區功能實現的重要途徑，其規劃編制內容應該基于擬解決的問題來構建規劃內容體系。

首先，水利風景區規劃應落實水利風景區內水資源保護、水生態修復、水環境改善的主要舉措，挖掘水文化價值特色，提出保護傳承弘揚水文化的具體工作方案，并明確合理發展水利旅游的策略。其次，為實現水利風景區科普、文化、教育、休閑游憩等功能，水利風景區規劃應明確建設科普教育設施、水利遺產保護及水文化傳承弘揚設施等公共服務設施，配套休閑服務設施，并設計相應活動線路和活動組織方案。同時，為實現水利風景區功能發揮，須配套必要的基礎設施，道路交通、給排水、電力電訊等基礎設施亦應作為水利風景區規劃的主要內容。考慮到水利風景區規劃擬解決主要問題、規劃規模尺度等的不同，應合理界定公共服務設施和基礎設施等建設項目規劃設計內容和深度，并參照相關國家和行業標準編制。

4.3 建構水利特色彰顯的控制體系，明確剛性約束內容

為提升水利風景區規劃實操性，須明確規劃的剛性約束內容。水利風景區以水利設施、水生態、水景觀和水文化形成的水利風景資源為規劃對象故以水利設施、水生態、水景觀、水文化四個方面建構水利風景區控制體系，進而明確水利風景區規劃的剛性約束內容。

首先，水利設施、水域及其岸線水利功能的有效發揮是水利風景區規劃的前置條件和底線控制要求。水利工程設施主要包括防洪排澇工程、引調水工程、水庫和水電站、城鄉供水工程、灌排設施，以及水生態治理修復工程、水土保持工程等，水利風景區規劃應合理劃定保障這些水利工程設施功能正常發揮的管控空間。其次，河湖水域及其岸線綜合利用涉及水資源保護、河湖岸線涵養水源、水土保持等所必需的生態空間，亦是水利風景區生態空間的重要構成要素。再則，文物保護同樣作為國土空間規劃的重要前提條件，那么“水利+文化”形成的水文化亦應梳理其資源價值，作為重要的規劃前提，特別是應重點梳理以水利工程遺產為代表的水文化核心要素空間。水文化核心要素控制的目的在于水利科技價值、歷史價值、文化價值和社會價值有效發揮，解析承載這些價值的具體物質水利工程設施或空間載體，從而明確控制內容和控制要求。最后，水利風景區是基于水利工程設施而營造的人與自然和諧共生的區域，良好的水景觀亦應作為剛性約束內容構建控制性體系。景觀強調視覺傳達，因此水利風景區水景觀資源控制體系構建主要基于觀景點、視廊等視覺控制體系，這些視覺控制體系的構建則有助于水利的社會價值彰顯，有助于水文化的傳播和弘揚。

5 結 語

在國土空間規劃的背景下，水利風景區規劃須具有區域統籌、資源系統配置、職能明確和重視剛性約束的特征。基于資源底線思維，重新審視水利風景區特點，水利風景資源是因水利而形成的文化景觀資源，水利風景區是以水利設施、水域及其岸線為基礎，構建水利設施、水生態、水景觀和水文化等風景資源聚集的文化景觀區域。水利風景區規劃是以水利風景資源的保護為前提的資源綜合利用規劃，重點在于對自然、景觀和文化等水利風景資源的保護提出要求，對資源綜合利用給出具體任務和措施。水利風景區規劃是傳統水利規劃的功能拓展，是最大化地彰顯水利社會效益的規劃，并具有建設實施方案的屬性和作用。以水利設施、水生態、水景觀、水文化等風景資源要素作為規劃對象，以水利風景區五大功能為目標構建規劃內容體系，并從水利設施、水生態、水景觀、水文化四方面建構控制體系，提升水利風景區規劃的實效性，推動水利風景區高質量發展。