省域國土空間規劃“雙評價”的實踐與思考

徐 博，譚 然，田淇元

（陜西省國土資源規劃研究院，陜西 西安710054）

1 “雙評價”的技術流程

“雙評價”工作主要分為五個階段，即工作準備、本底評價、結果效驗、綜合分析、成果應用。首先是基礎數據收集處理，根據規劃需求和評價目標，在實地調研和專家咨詢的基礎上，確定評價內容和核心指標，需收集整理評價基礎要素所涉及的相關行業數據并對其格式進行統一，包括圖片、表格等非矢量數據的人工矢量化、統一坐標系和數據精度；其次是本底評價，針對生態、農業和城鎮三個功能指向的土地、水、氣候等要素，構建因地制宜的指標體系，選擇科學合理的方法，進行單要素和集成評價，識別資源稟賦現狀和資源利用中存在的問題和風險，及未來可開發為耕地、牧草地和用于城鎮建設的空間，結合特定的生產生活方式、科學技術進步等不同情景下資源環境對生活生產活動的承載能力；再次是結果效驗，通過專家效驗和現場核查對評價結果與實際不符的區域進行適當調整與修正；最后對評價結果進行稟賦、現狀和風險識別和潛力等綜合分析并應用于規劃編制。“雙評價”技術流程如圖1所示。

圖1 “雙評價”技術流程圖

2 評價工作中存在的問題

2.1 評價環節

基礎數據問題。由于有些部門缺少標準化矢量數據，如土壤質地、地震災害危險性等只能對非矢量數據進行人工矢量化，因數據比例尺較小和人工矢量化過程中存在的誤差，導致精度不能完全達到指南要求；其次是舒適度和農業氣象等方面數據需要空間插值分析，不同差值方法之間存在空間差異，從而對評價結果的精確程度產生影響。

評價方法、指標分級和閾值的本地化問題。因評級分級標準和指標閾值選取相關，閾值略微的變化可以引起評價分級結果很大的差異，影響評價工作的嚴肅性。

各層級評價都程序化地沿著“串聯遞進式”評價路徑開展，造成程序的重復和評價難度的增加[1]。生態、農業和城鎮三個功能指向的集成評價均采用最小因子法，忽略了影響因子之間的相互補償和替代作用，導致結果的偏差。

2.2 應用環節

由于當前“雙評價”僅從資源本底角度出發，不能直接解決在人口和社會經濟活動影響下資源環境的支撐能力問題，如水土流失脆弱性，沒有考慮人類活動的影響，不能準確地反映區域生態脆弱情況；其次對于評價結果的應用，只提了方向性的建議，不同等級區域的約束條件沒有明確規定；最后不同層級開展評價工作的技術單位不一，對評價的理解和數據處理能力等存在差異，致使結果產生沖突。

3 提升“雙評價”實用性和可操作性的策略

3.1 技術優化

“雙評價”基礎數據庫標準構建。通過構建統一標準化的數據庫標準，并對替代數據的類別進行規定，將單要素和集成評價結果納入數據庫，實現多源化、精準化的基礎數據獲取與統一，確保基礎數據的一致性、評價結果的可分解、易維護和數據源的可追溯，也可以為資源環境承載能力的動態監測、監管提供支撐。

完善評價指標體系和閾值取值范圍。指標選取不宜硬套技術指南，注重結合實際，充分考慮基礎數據的易獲得性、數據與評價指標和模型的匹配程度和不同層級評價空間尺度等方面的影響，不斷嘗試調整指標、參數和閾值，解決評價結果結論與主體功能分區等不匹配的問題[2]。此外，還需要做好橫向部門溝通與上下對接，征求部門意見。

明確不同層級“雙評價”的定位。在省級尺度以上，以測度生態優先導向下農業生產與城鎮建設空間為核心的承載力作為主要內容，在省級尺度以下，依靠上級統籌組織評價工作與協調各層級評價成果交接匯總，從微觀尺度起自下而上開展以形成生態優先導向下農業生產和城鎮建設等地域功能空間布局適宜范圍為核心的適宜性評價[3]。從而，形成自上而下傳遞各空間功能的相應規模指標的體系，支撐宏觀層面的規劃編制。

集成評價方法要綜合考慮多種方法。在集成過程中應以評價的科學邏輯為基礎，根據影響因子或指標之間的相互補償作用或替代關系選用適當的方法[4]。例如，生態保護重要性評價中可根據生態功能區劃，對不同區域主導因子的權重進行調整，采用多因素綜合法進行集成。在城鎮土地資源單項評價中，坡度和起伏度既有一定的獨立性，又相關聯，坡度大的地區往往起伏度也較大，此時起伏度和坡度不存在相互補償，需選用最小因子法對其進行集成。

3.2 政策配套

首先，在評價中不但要考慮區位、跨行政區邊界要素流通和交換等因素的影響，還應體現不同類型資源的整體性價值[5]。優化技術指南內容，在適宜性評價部分，進一步擴展資源內涵，考慮在不同政府資源配置情景下市場需求變化，增強評價結果對于同級規劃編制的支撐能力。在承載能力評價部分結合評價區域的生產生活方式、政策環境等要素，綜合考慮自然資源環境系統對人類社會經濟的最大承載潛力，評價區域人類活動功能空間的最大合理規模。

其次，建立不同層級評價結果的傳遞和沖突協調制度，構建滿足不同層面規劃需要的指標體系和評價方法。例如在評價中堅持生態優先的原則，下位評價不得突破、顛覆上位評價確定的生態保護極重要區，僅允許邊界校核、生態廊道等修正，下位評價生態極重要區面積原則上不小于上位評價。

最后，需要進一步明確評價結果如何應用，從高質量發展的理念出發，在“雙評價”過程中堅持優先控制不宜開發區域的“反規劃”理念，解決在規劃編制或者具體項目實施中哪些是剛性約束，哪些是彈性約束的問題。

4 結論與展望

本文針對國土空間規劃“雙評價”的技術流程進行了梳理，結合實踐經驗，分別對評價和應用環節中存在的技術方法不完善、忽視經濟社會因素及其動態變化和不同層級評價結果矛盾沖突等問題進行了分析，從技術優化和政策配套兩方面提出提升評價工作實用性和可操作性的策略，認為需根據生態文明理念下國土空間規劃的新需求，合理界定評價的范疇，改進和完善技術方法，加強評價結果應用制度建設等。“雙評價”不但肩負著處理“空間”資源多重屬性的重任，而且對于“重構規劃”和自然資源領域治理體系和治理能力現代化的要求響應具有極其重要的意義。“雙評價”是編制各層級國土空間規劃的基本性依據，但并不能代替規劃決策，僅通過不斷完善“雙評價”的技術理性、科學理性和應用理性，并不能完全實現空間治理的決策理性。如何使評價真正成為規劃決策的重要環節，真正實現“無評價不規劃”，提高規劃效率、增強評價結果的決策實用性，能夠更好地融合政策，是能夠更好地發揮其作用的難點所在。