省域國土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”的實(shí)踐與思考

徐 博，譚 然，田淇元

（陜西省國土資源規(guī)劃研究院，陜西 西安710054）

1 “雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)流程

“雙評(píng)價(jià)”工作主要分為五個(gè)階段，即工作準(zhǔn)備、本底評(píng)價(jià)、結(jié)果效驗(yàn)、綜合分析、成果應(yīng)用。首先是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集處理，根據(jù)規(guī)劃需求和評(píng)價(jià)目標(biāo)，在實(shí)地調(diào)研和專家咨詢的基礎(chǔ)上，確定評(píng)價(jià)內(nèi)容和核心指標(biāo)，需收集整理評(píng)價(jià)基礎(chǔ)要素所涉及的相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)并對(duì)其格式進(jìn)行統(tǒng)一，包括圖片、表格等非矢量數(shù)據(jù)的人工矢量化、統(tǒng)一坐標(biāo)系和數(shù)據(jù)精度；其次是本底評(píng)價(jià)，針對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三個(gè)功能指向的土地、水、氣候等要素，構(gòu)建因地制宜的指標(biāo)體系，選擇科學(xué)合理的方法，進(jìn)行單要素和集成評(píng)價(jià)，識(shí)別資源稟賦現(xiàn)狀和資源利用中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，及未來可開發(fā)為耕地、牧草地和用于城鎮(zhèn)建設(shè)的空間，結(jié)合特定的生產(chǎn)生活方式、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步等不同情景下資源環(huán)境對(duì)生活生產(chǎn)活動(dòng)的承載能力；再次是結(jié)果效驗(yàn)，通過專家效驗(yàn)和現(xiàn)場(chǎng)核查對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際不符的區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整與修正；最后對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行稟賦、現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和潛力等綜合分析并應(yīng)用于規(guī)劃編制。“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 “雙評(píng)價(jià)”技術(shù)流程圖

2 評(píng)價(jià)工作中存在的問題

2.1 評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問題。由于有些部門缺少標(biāo)準(zhǔn)化矢量數(shù)據(jù)，如土壤質(zhì)地、地震災(zāi)害危險(xiǎn)性等只能對(duì)非矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行人工矢量化，因數(shù)據(jù)比例尺較小和人工矢量化過程中存在的誤差，導(dǎo)致精度不能完全達(dá)到指南要求；其次是舒適度和農(nóng)業(yè)氣象等方面數(shù)據(jù)需要空間插值分析，不同差值方法之間存在空間差異，從而對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的精確程度產(chǎn)生影響。

評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)分級(jí)和閾值的本地化問題。因評(píng)級(jí)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)閾值選取相關(guān)，閾值略微的變化可以引起評(píng)價(jià)分級(jí)結(jié)果很大的差異，影響評(píng)價(jià)工作的嚴(yán)肅性。

各層級(jí)評(píng)價(jià)都程序化地沿著“串聯(lián)遞進(jìn)式”評(píng)價(jià)路徑開展，造成程序的重復(fù)和評(píng)價(jià)難度的增加[1]。生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三個(gè)功能指向的集成評(píng)價(jià)均采用最小因子法，忽略了影響因子之間的相互補(bǔ)償和替代作用，導(dǎo)致結(jié)果的偏差。

2.2 應(yīng)用環(huán)節(jié)

由于當(dāng)前“雙評(píng)價(jià)”僅從資源本底角度出發(fā)，不能直接解決在人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響下資源環(huán)境的支撐能力問題，如水土流失脆弱性，沒有考慮人類活動(dòng)的影響，不能準(zhǔn)確地反映區(qū)域生態(tài)脆弱情況；其次對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，只提了方向性的建議，不同等級(jí)區(qū)域的約束條件沒有明確規(guī)定；最后不同層級(jí)開展評(píng)價(jià)工作的技術(shù)單位不一，對(duì)評(píng)價(jià)的理解和數(shù)據(jù)處理能力等存在差異，致使結(jié)果產(chǎn)生沖突。

3 提升“雙評(píng)價(jià)”實(shí)用性和可操作性的策略

3.1 技術(shù)優(yōu)化

“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建。通過構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)替代數(shù)據(jù)的類別進(jìn)行規(guī)定，將單要素和集成評(píng)價(jià)結(jié)果納入數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)多源化、精準(zhǔn)化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取與統(tǒng)一，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的一致性、評(píng)價(jià)結(jié)果的可分解、易維護(hù)和數(shù)據(jù)源的可追溯，也可以為資源環(huán)境承載能力的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管提供支撐。

完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和閾值取值范圍。指標(biāo)選取不宜硬套技術(shù)指南，注重結(jié)合實(shí)際，充分考慮基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的易獲得性、數(shù)據(jù)與評(píng)價(jià)指標(biāo)和模型的匹配程度和不同層級(jí)評(píng)價(jià)空間尺度等方面的影響，不斷嘗試調(diào)整指標(biāo)、參數(shù)和閾值，解決評(píng)價(jià)結(jié)果結(jié)論與主體功能分區(qū)等不匹配的問題[2]。此外，還需要做好橫向部門溝通與上下對(duì)接，征求部門意見。

明確不同層級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的定位。在省級(jí)尺度以上，以測(cè)度生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)空間為核心的承載力作為主要內(nèi)容，在省級(jí)尺度以下，依靠上級(jí)統(tǒng)籌組織評(píng)價(jià)工作與協(xié)調(diào)各層級(jí)評(píng)價(jià)成果交接匯總，從微觀尺度起自下而上開展以形成生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)等地域功能空間布局適宜范圍為核心的適宜性評(píng)價(jià)[3]。從而，形成自上而下傳遞各空間功能的相應(yīng)規(guī)模指標(biāo)的體系，支撐宏觀層面的規(guī)劃編制。

集成評(píng)價(jià)方法要綜合考慮多種方法。在集成過程中應(yīng)以評(píng)價(jià)的科學(xué)邏輯為基礎(chǔ)，根據(jù)影響因子或指標(biāo)之間的相互補(bǔ)償作用或替代關(guān)系選用適當(dāng)?shù)姆椒╗4]。例如，生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)中可根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃，對(duì)不同區(qū)域主導(dǎo)因子的權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，采用多因素綜合法進(jìn)行集成。在城鎮(zhèn)土地資源單項(xiàng)評(píng)價(jià)中，坡度和起伏度既有一定的獨(dú)立性，又相關(guān)聯(lián)，坡度大的地區(qū)往往起伏度也較大，此時(shí)起伏度和坡度不存在相互補(bǔ)償，需選用最小因子法對(duì)其進(jìn)行集成。

3.2 政策配套

首先，在評(píng)價(jià)中不但要考慮區(qū)位、跨行政區(qū)邊界要素流通和交換等因素的影響，還應(yīng)體現(xiàn)不同類型資源的整體性價(jià)值[5]。優(yōu)化技術(shù)指南內(nèi)容，在適宜性評(píng)價(jià)部分，進(jìn)一步擴(kuò)展資源內(nèi)涵，考慮在不同政府資源配置情景下市場(chǎng)需求變化，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于同級(jí)規(guī)劃編制的支撐能力。在承載能力評(píng)價(jià)部分結(jié)合評(píng)價(jià)區(qū)域的生產(chǎn)生活方式、政策環(huán)境等要素，綜合考慮自然資源環(huán)境系統(tǒng)對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的最大承載潛力，評(píng)價(jià)區(qū)域人類活動(dòng)功能空間的最大合理規(guī)模。

其次，建立不同層級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果的傳遞和沖突協(xié)調(diào)制度，構(gòu)建滿足不同層面規(guī)劃需要的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。例如在評(píng)價(jià)中堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，下位評(píng)價(jià)不得突破、顛覆上位評(píng)價(jià)確定的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，僅允許邊界校核、生態(tài)廊道等修正，下位評(píng)價(jià)生態(tài)極重要區(qū)面積原則上不小于上位評(píng)價(jià)。

最后，需要進(jìn)一步明確評(píng)價(jià)結(jié)果如何應(yīng)用，從高質(zhì)量發(fā)展的理念出發(fā)，在“雙評(píng)價(jià)”過程中堅(jiān)持優(yōu)先控制不宜開發(fā)區(qū)域的“反規(guī)劃”理念，解決在規(guī)劃編制或者具體項(xiàng)目實(shí)施中哪些是剛性約束，哪些是彈性約束的問題。

4 結(jié)論與展望

本文針對(duì)國土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)流程進(jìn)行了梳理，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別對(duì)評(píng)價(jià)和應(yīng)用環(huán)節(jié)中存在的技術(shù)方法不完善、忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素及其動(dòng)態(tài)變化和不同層級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果矛盾沖突等問題進(jìn)行了分析，從技術(shù)優(yōu)化和政策配套兩方面提出提升評(píng)價(jià)工作實(shí)用性和可操作性的策略，認(rèn)為需根據(jù)生態(tài)文明理念下國土空間規(guī)劃的新需求，合理界定評(píng)價(jià)的范疇，改進(jìn)和完善技術(shù)方法，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度建設(shè)等。“雙評(píng)價(jià)”不但肩負(fù)著處理“空間”資源多重屬性的重任，而且對(duì)于“重構(gòu)規(guī)劃”和自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求響應(yīng)具有極其重要的意義。“雙評(píng)價(jià)”是編制各層級(jí)國土空間規(guī)劃的基本性依據(jù)，但并不能代替規(guī)劃決策，僅通過不斷完善“雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)理性、科學(xué)理性和應(yīng)用理性，并不能完全實(shí)現(xiàn)空間治理的決策理性。如何使評(píng)價(jià)真正成為規(guī)劃決策的重要環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)“無評(píng)價(jià)不規(guī)劃”，提高規(guī)劃效率、增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的決策實(shí)用性，能夠更好地融合政策，是能夠更好地發(fā)揮其作用的難點(diǎn)所在。