蘇州推動環太湖區域環境污染協同治理對策研究

祖國峰

（蘇州市職業大學，江蘇蘇州 215009）

1 引言

繼黨的十八大將生態文明建設融入“五位一體”總體布局，中央相繼提出“綠色發展”等五大新發展理念、“堅持人與自然和諧共生”方略、“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山”理念、國家治理體系和治理能力現代化建設任務，為國家及區域環境治理與生態文明建設指明了方向［1］。太湖治理是區域生態文明建設的重大民生工程，蘇州處在長三角一體化和長江經濟帶國家戰略區域的交叉地帶，其生態建設、環境保護和污染防治工作關系到蘇州及江蘇經濟社會高質量發展，關系到長三角及長江經濟帶區域整體的生態環境質量，也關系到國家戰略實施和區域生態文明建設的進程。

伴隨國家“打贏污染防治攻堅戰”總體意見出臺，政府、行業企業、專家從多角度對攻堅戰、污染防治、生態環境保護及生態文明建設等進行了深入的探討，但總體上缺少區域污染防治協同治理機制的研究，尤其是長三角一體化下環境污染協同治理的創新研究。本研究將為蘇州打贏污染防治攻堅戰提供策略支持，為推動環太湖及長三角區域實施生態保護及污染治理協同創新提供一定的決策參考。

2 環太湖區域環境污染問題分析

2.1 水污染

2.1.1 太湖水質現狀及變化情況

2007—2018 年太湖水質年度變化見表1。根據表1，太湖全湖水質2012 年前（總氮總磷不參評）為Ⅲ類以上，2012 年以后（總氮不參評）為Ⅳ類，面積占比介于60.1%～83.0%之間。總氮總磷參評情況下，太湖全湖水質2014 年、2015 年、2017 年和2018 年為Ⅴ類，其余年份為劣Ⅴ類，面積占比介于58.4%～81.1%之間。

表1 2007—2018 年太湖水質年度變化

2007—2018 年太湖營養狀態年度變化見表2。

表2 2007—2018 年太湖營養狀態年度變化 %

根據表2，2007—2018 年太湖各年營養狀態均為中度富營養。造成水體富營養化的原因主要有工業廢水排放、生活污水排放、化肥農藥使用和固體廢物污染水體等［2］。

據2019 年蘇州市的環境狀況公報顯示：太湖湖體（蘇州轄區）總體水質處于Ⅳ類；湖體高錳酸鹽指數（3.6 mg/L）和氨氮平均濃度（0.07 mg/L）分別處于Ⅱ類和Ⅰ類；總磷（0.064 mg/L）和總氮（1.10 mg/L）平均濃度均處于Ⅳ類，較2018 年分別下降9.1%和20.0%；全湖處于輕度富營養狀態（營養狀態指數55.8）。

經過十幾年的治理，太湖水質有所改善，營養化程度逐步減輕，已實現“兩個確保（飲用水安全、不發生大面積水質黑臭）”的治理目標，同時，太湖已構建比較完善的防洪工程體系。但是，伴隨流域內人口與經濟總量的驟增，湖體納污能力不足，太湖水環境形勢仍然復雜嚴峻，治理工作任重道遠。主要問題表現為磷高、藻多、沉水植物少（分布面積不到湖體水面面積的10%）；流域防洪能力仍然偏低，洪水外排能力不足（外排骨干河道僅有望虞河和太浦河）；水質型缺水問題依然存在；流域水事關系復雜，協同治理難度大。

2.1.2 水污染防治存在的不足

太湖流域涉及三省一市，情況復雜、利益主體較多，協同治理在長三角一體化戰略實施前難度頗大。從長遠及根本出發，經濟刺激手段力度還不夠，手段也比較單一，跨區域間的合作與協調沒有形成一定的機制。在財政轉移支付方面會存在一定的主觀性，各地實際情況不一的客觀性很難用技術手段來評估和測量。

2018 年江蘇省環境污染治理投資比上年減少12.8%，占本地區GDP 比重為1.11%（全省平均），比重比上一年下降了0.26%。2018 年蘇州市環保投資比上年增長0.55%，占本地區GDP 的比重為3.57%；2019 年蘇州市環保投資比上年增長3%，占本地區GDP 的比重為3.56%。蘇州市在環境保護及污染治理方面的投資遠超出全省平均水平，這反映出蘇州市對這方面工作的重視程度。雖然2019 年比上一年加大了投入，但占GDP 的比重卻是近7 年最低，見表3。

表3 江蘇省、蘇州市環境污染治理投資比較

2.2 空氣污染

2019 年，蘇州市環境空氣中各物質年均濃度：PM2.5為36 μg/m3、PM10為62 μg/m3、SO2為9 μg/m3、NO2為37 μg/m3、CO 為1.2 mg/m3、O3為166 μg/m3。與2018 年相比，PM2.5，PM10和SO2年均濃度分別下降2.7%，1.6%和18.2%，NO2和CO 持平，O3濃度上升5.7%。2019 年，蘇州市區環境空氣中PM2.5，PM10，SO2和NO2年均濃度分別為39，56，6，43 μg/m3；CO和O3濃度分別為1.1 mg/m3和163 μg/m3。與2018年相比，PM2.5，PM10，SO2和NO2濃度分別下降2.5%，9.7%，25.0%和2.3%，CO 持平，O3濃度上升7.5%。

2013—2019 年蘇州市區（吳江區和4 個縣級市除外）及江蘇省PM2.5年均濃度見表4。

表4 2013—2019 年蘇州市區（吳江區和4 個縣級市除外）及江蘇省PM2.5 年均濃度 μg/m3

2013—2019 年蘇州市及江蘇省空氣質量優良天數比例見表5。

表5 2013—2019 年蘇州市及江蘇省空氣質量優良天數比例%

表4、表5 顯示，蘇州市區PM2.5年均濃度和空氣質量優良天數比例均高于全省平均水平，各項指標均達到了國家考核目標要求。但是如果按照空氣質量國標二級來衡量，江蘇省各地市2019 年空氣質量均未達標，超標污染物為PM2.5，PM10，O3和NO2。其中，13 個市PM2.5濃度均超標；6 個市PM10濃度超標（鎮江、揚州、淮安、常州、宿遷、徐州）；11 個市O3濃度超標（南通、鹽城達標）；南京、常州、蘇州3 個市NO2濃度超標。蘇州超標污染物主要為PM2.5，O3和NO2。

2.3 固體廢棄物污染

2020 年以前，蘇州市共有危險廢物集中處置設施11 座（江蘇省83 座），1 座填埋設施（處置能力4 萬t/a），10 座焚燒設施（處置能力24.88 萬t/a），全市處置能力28.88 萬t/a（江蘇省208.2 萬t/a）。蘇州市廢棄電器電子產品拆解處理企業共2 家（江蘇省共8 家，其余位于南京、常州、南通、淮安和揚州），年處理能力為60.9 萬臺（江蘇省1 033.9 萬臺），位于蘇州高新區；全年共拆解處理23.13 萬臺（江蘇省577.2 萬臺），其中廢空調、洗衣機占比較大（68.3%和20.9%）。相對比，蘇州市危險廢物集中處置設施占江蘇省13.25%，處置能力占比13.83%；廢棄電器電子產品拆解處理企業數占比25%，年處理能力占比5.89%，全年拆解處理占比4.01%，處理能力明顯不足或有效利用率較低。

蘇州市政府編制的“2018—2020 年蘇州市突出環境問題清單”顯示，蘇州市區、常熟市、昆山市生活垃圾處理能力不足，張家港市、太倉市、昆山市、吳江區、工業園區危廢處置能力存在缺口，吳中區、相城區、昆山市、太倉市工業污泥處置能力不足，其他臨近水源的固體廢物堆放及處理問題也存在。而伴隨蘇州市《生活垃圾分類管理條例》的深入實施，生活垃圾處理需求將呈爆發式增長，這一需求矛盾短期內很難徹底解決。

2.4 噪聲污染

2019 年，蘇州市晝間噪聲平均54.6 dB，同比上升0.6 dB，各區（市）多為二級水平（僅太倉為三級）。蘇州市社會生活噪聲占比較大（65.3%），交通、工業及施工噪聲占比分別為23.9%，8.6%和2.2%。依據國家標準評價，蘇州市功能區聲環境（1～4a 類）晝/夜達標率分別為81.0%/83.3%，89.6%/93.1%，96.6%/92.7%，100%/98.1%和100%/80.7%，晝 夜 噪 聲 較2018 年分別下降0.8%和4.0%。

江蘇省13 個設區市平均等效聲級為55.2 dB（A）（53.4～58.8 dB），5 個市（南京、蘇州、常州、連云港、泰州）為二級（較好）水平，其余8 個市為三級（一般）水平。社會生活噪聲是主要聲源（占比52.0%），其余為交通（28.1%）、工業（16.9%）和施工（3.0%）噪聲。相比較，蘇州市社會生活噪聲比江蘇省高出13.3%，交通噪聲、工業噪聲和施工噪聲均低于全省平均水平，降低生活噪聲是噪聲污染防治的重點。

2.5 其他污染

根據2019 年土壤環境質量評價，蘇州市土壤污染可控。其他污染均處于較低水平，整體良好。

3 環太湖區域環境污染協同治理對策建議

3.1 強化城市定位，提升區域生態功能

《全國主體功能區規劃》確定優先開發長三角地區，要求調整太湖周邊地區產業布局，打造技術研發和旅游休閑基地；強化蘇州的綜合服務和輻射帶動功能，打造成為高新技術產業基地、現代服務業基地和旅游勝地。環太湖區域正是長三角的腹地，既是先進制造業和高新技術企業集聚區，又是重要的生態功能區。

蘇州產業基礎好，布局密集，具有優越的營商環境（《2019 年中國城市營商環境報告》中，位列全國經濟活躍城市營商環境綜合排名之首）。但同時也應看到，蘇州人口稠密，地區生產總值處于全國最高水平，人均可利用水資源量處于全國較低水平，可利用水資源量與地區產值不相匹配。因此，蘇州要充分利用資源優勢、產業優勢、營商環境優勢、文化及科技創新優勢，強化城市功能定位，改善太湖水質，加大污染防治力度，提升區域生態功能。要利用長三角一體化、長江經濟帶國家戰略這一有利契機，主動謀求發展機會，追求綠色發展，在打贏污染防治攻堅戰中充分利用戰略與政策優勢。

3.2 借力“長三角一體化戰略”，提升區域環境協同治理能力

寧杭生態經濟帶是長三角重要的水源涵養地，要加快打造步伐，利用綠色生態優勢，打破“行政區經濟”，推動跨區域協作，資源與信息共享共用，營造環太湖戰略生態空間。要嚴格執行太湖流域支撐長三角一體化發展協同治水行動方案，水利基礎設施網絡要互聯互通、綜合調度水資源和流域防洪、協同管理水資源等措施，保障長三角地區用水安全；構建太湖流域水環境綜合治理信息共享平臺，實現重點站點水位、流量、水質等10 類信息及太湖流域監測數據實時共享。快速推動長三角生態綠色一體化發展示范區建設，努力打造生態優良、綠色發展、制度創新、人與自然和諧相處的新的標桿與典范。

各級政府要深入領會國家、省、市相關會議和政策精神，推進國家治理體系和治理能力現代化，堅持穩中求進和高質量發展。要始終自覺踐行新發展理念，牢牢守住生態底線，嚴格建設項目環境準入，以主體功能區規劃、生態環境功能區規劃為依據，嚴格控制重點污染行業和建設項目的審批，大力支持清潔生產、循環經濟等技術應用示范試點，保障優先用地空間。要堅持河湖同治、河岸同治，減磷控氮，嚴控源頭。同時堅持綜合施策，統籌推進節水減排、藍藻防控、引江濟太、生態修復、防洪除澇等工作。

3.3 推行綠色生產生活方式，加強生活垃圾分類管理

2019 年，蘇州四大先導產業（新一代信息技術、生物醫藥、納米技術、人工智能）產值占規模以上工業總產值的21.8%。蘇州要全力打造國家服務型制造示范城市（2018 年首批），進一步優化產業結構，充分利用大數據、云計算、人工智能、工業物聯網、區塊鏈等先進技術，推行綠色生產方式，加快智能制造在各生產領域、全產業鏈的布局，提升高新技術產業及現代服務業在生產總值中的比例。

蘇州是第一批生活垃圾分類示范城市，嚴格實施生活垃圾分類管理條例，推行綠色生活，改善人居環境，實現生活垃圾源頭減量和資源化利用。要將生態文明納入教育及培訓體系，融入社區規范、村規民約、景區守則，創建節約型與綠色環保型機關、家庭、學校、社區、商場、建筑等，營造全社會、全員參與的良好氛圍。綠色產品采購要逐步納入政府采購項目。

3.4 完善生態補償機制，構筑綠色發展屏障

以統籌區域協調發展為目標，因地、因時制宜選擇生態補償模式。充分發揮政府調控和市場配置資源相結合的調節機制，利用蘇州經濟、產業、科創、區位、交通等優勢，通過補償資金、轉移產業、培訓人才、對口協作、共建園區、新型飛地經濟等方式建立橫向補償關系。在焚燒垃圾、處理污水、凈化水質、防治災害、整治修復岸線、保護與修復生態系統等工作中，要有機結合生態產業。要采取多種方式（注入資本金、財政獎勵、投資補貼及融資費用補貼），引導社會資金和金融資本投資（采取基金化、PPP 等模式）太湖水環境綜合治理。嘗試創建生態服務價值評估體系，培育自然資源資產核算和生態保護補償基金管理機構，選擇適當時機開展生態系統服務價值核算試點。構建本區域符合綠色企業和項目融資特點的綠色信貸服務體系，培育發行綠色債券，創新綠色保險產品，探索完善排污權交易制度［3］。

3.5 借鑒成功經驗，推動創新發展

國際上對于河湖及其流域綜合治理比較典型的有北美五大湖、日本琵琶湖、德瑞奧博登湖和墨累－達令河流域治理等，其共同特點是將管理范疇從管理流域內的水、土、資源要素擴展到社會、經濟、環境綜合管理，政府間締結協議，橫向協調水資源利用的責與利，建立區域協商機制［4-5］。國內方面，我國首個跨省流域生態補償試點項目——新安江生態補償試點已于2018 年通過國家驗收，探索出了流域性生態補償的“中國模式”，實現了環境、經濟和社會效益的共贏。

太湖及其流域管理體制雖與國內外河湖流域治理機制有不同之處，但如何踐行綠色發展理念，處理好央地、省際及區域關系，構建上下及橫向協調和會商機制，兼顧各種資源要素合理有序配置及利用，實現經濟、社會、環境綜合效益最大化，是管理者要統籌考慮的關鍵問題。要有效借鑒跨區域聯席會議、聯合監測與防控、評價標準互認、數據共享、聯合懲戒等聯動機制，研發應用污染防治先進技術手段，構建跨區域共享創新平臺，發起建立太湖綠色發展基金，推進區域環境保護與污染防治協同創新。

4 結語

蘇州要明確其城市定位，發揮經濟、科技及生態優勢和區域影響力，在長三角一體化發展戰略實施中勇于擔當、主動作為，打贏污染防治、太湖及其流域環境治理攻堅戰，走出一條經濟發達、生活富裕、社會和諧、生態優美的綠色發展新路，實現區域經濟社會可持續發展。