以治理創(chuàng)新驅(qū)動城市更新

容志 王軒 羅超 竇美霖

編者按

黨的十八大以來，習(xí)近平在多個場合就基層社會治理提出了一系列重要論述。比如，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序”“要改革創(chuàng)新，完善基層治理，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力建設(shè)，更好為群眾提供精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)”。這些重要論述為新時(shí)代創(chuàng)新社會治理提出了明確要求。近幾年來，全國各地都在探索基層社會治理的新思路、新方法、新路徑，涌現(xiàn)出一批體現(xiàn)時(shí)代特征的鮮活案例。本期專欄將聚焦上海市樂山新村、青島市延川路社區(qū)的實(shí)踐，解讀城市社區(qū)的“治理密碼”。

[摘 要]治理驅(qū)動更新是指在“人民城市”理念指導(dǎo)下，通過基層治理結(jié)構(gòu)的重塑與創(chuàng)新，整合多元主體和資源，形成共建共治共享格局，推動城市基本面貌和經(jīng)濟(jì)社會不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程。通過對上海市徐匯區(qū)樂山新村改造的案例研究，發(fā)現(xiàn)治理驅(qū)動更新在價(jià)值、動力和結(jié)構(gòu)上具有鮮明的中國特色，體現(xiàn)時(shí)代特征，其成功也彰顯了社會主義制度優(yōu)勢，是新時(shí)代城市發(fā)展與基層治理創(chuàng)新的重要實(shí)踐案例。

[關(guān)鍵詞]人民城市;治理驅(qū)動更新;基層治理創(chuàng)新

城市是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要空間。改革開放以來，我國的城市建設(shè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城市已經(jīng)成為人口、生產(chǎn)、消費(fèi)和投資的基本載體和重要領(lǐng)域。2020年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89% ①，進(jìn)入到城市化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。但與此同時(shí)，諸如交通擁堵、環(huán)境污染、職住失衡、社區(qū)衰敗等現(xiàn)代城市病也日益凸顯。尤其是部分城市區(qū)域和基礎(chǔ)設(shè)施開始陳舊老化、人居環(huán)境退化，影響到了人民群眾生活質(zhì)量的提升。可以說，在以人為核心的城市時(shí)代，城市建設(shè)由“增量發(fā)展”轉(zhuǎn)向“存量更新”已經(jīng)成為必然趨勢。2019年11月，習(xí)近平考察上海時(shí)提出“人民城市”的重要理念，強(qiáng)調(diào)要貫徹以人民為中心的城市發(fā)展思想，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，努力擴(kuò)大公共空間，讓城市成為老百姓宜業(yè)宜居的樂園，這為新時(shí)代城市建設(shè)提供了根本指引和遵循?！笆奈濉币?guī)劃也提出“實(shí)施城市更新行動”，要求推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，如何貫徹落實(shí)“人民城市”重要理念，不斷推動城市更新以建設(shè)美好家園，就成為擺在我們面前的時(shí)代課題。

一、分析框架：城市更新模式的演化邏輯

在羅伯茨看來，城市更新是“以綜合性、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題，并從經(jīng)濟(jì)、社會和物質(zhì)環(huán)境等方面對處于變化的城市地區(qū)做長遠(yuǎn)、可持續(xù)性改善”的過程 ②。可見，城市更新并非單一維度的空間變化，而是表現(xiàn)為一種綜合性與整體性的系統(tǒng)變遷。這種變遷至少包括物理和社會兩個層面：物理層面體現(xiàn)在客觀實(shí)體與環(huán)境方面，如建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間以及自然環(huán)境和建成環(huán)境等;社會層面則表現(xiàn)在內(nèi)生性要素方面，如歷史風(fēng)貌與習(xí)俗、情感依賴、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)參與等。物理層面更新有利于改善社區(qū)“硬件”、提升社區(qū)居民生活質(zhì)量，而社會層面更新有利于延續(xù)城市的文化記憶與文化脈絡(luò)、保存社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)以及培育社會資本，推動城市更新的深化與社區(qū)治理的創(chuàng)新。這兩個層面既相互區(qū)分也相互關(guān)聯(lián)。

一般來說，按照更新的規(guī)模和速度差異我們可以將城市更新分為重建式更新與漸進(jìn)式更新兩種模式。重建式更新即傳統(tǒng)的“大拆大建”模式，主要通過對原有規(guī)劃和建筑完全拆除重建的方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)住宅、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的改建和更新。重建式更新通常以政府或市場為主導(dǎo)，具有規(guī)模大、速度快、成效顯著等優(yōu)點(diǎn)，能夠在短期內(nèi)擴(kuò)大居住面積、改善居住環(huán)境并緩解城市交通壓力。但另一方面，這種物質(zhì)層面的顛覆式重建也客觀上改變了社區(qū)原有的歷史文化、治理結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系，破壞了沉淀著各種社會資源的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，再加上高額投入易造成財(cái)政赤字，衍生更多社會問題，因此這種大規(guī)?！巴仆翙C(jī)”式的更新模式逐步式微。

相比較而言，漸進(jìn)式更新傾向于微更新和慢更新，強(qiáng)調(diào)小規(guī)模、漸進(jìn)式和精細(xì)化的持續(xù)改進(jìn)。漸進(jìn)式更新基于“小而活”的特性，有利于適應(yīng)城市錯綜復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，保持并創(chuàng)造城市的多樣性③。根據(jù)參與主體及其功能作用的不同，又可以進(jìn)一步將漸進(jìn)式更新分為被動式更新和參與式更新。被動式更新以政府或市場投入為主，主要關(guān)注物理層面的局部優(yōu)化，如社區(qū)更新中經(jīng)常性采用的外墻粉刷、路面整治、平改坡以及傳統(tǒng)文物保護(hù)區(qū)改造等。20世紀(jì)70年代以后興起的參與式更新則更注重鼓勵居民參與更新方案的討論、征詢甚至投票表決，如社區(qū)電梯加裝項(xiàng)目等。這種公眾參與有利于激發(fā)社區(qū)居民的參與意識與認(rèn)同感，也有助于保證更新后的日常維護(hù)。

整體上說，漸進(jìn)式更新將成為未來城市更新的主流模式，但在實(shí)踐中也存在諸多難題和瓶頸。一是有限的公共財(cái)力制約了政府主導(dǎo)型更新的普及和推廣。雖然相較于重建式更新而言，局部更新所需的財(cái)政投入較少，但在龐大的城市森林中，大部分老舊社區(qū)的更新改造不能僅寄望于政府財(cái)政。如何保障更新與維護(hù)的資金來源并形成可持續(xù)性發(fā)展，成為一個現(xiàn)實(shí)難題。二是企業(yè)式城市更新雖然引入市場活力，但在實(shí)踐中存在政策碎片化、缺乏長期規(guī)劃以及過度依賴房地產(chǎn)驅(qū)動等問題，有些地方甚至進(jìn)一步惡化了社會和空間的不公平狀況，被更新地區(qū)的社區(qū)并未從城市更新中獲益，反而處于被排斥地位 ④。三是公眾參與缺乏制度性保障?，F(xiàn)有的公眾參與往往是臨時(shí)性的、變化性的，形式各異且較為松散，有的純粹變成了被動征詢，其深度和廣度明顯不足，也無法導(dǎo)向良善的基層治理格局。

針對這些問題，所謂的“第三條道路”，即公共部門、私人部門和社區(qū)/志愿者之間的多部門合作成為城市更新的新選項(xiàng)，合作治理在城市治理和公共管理中得到普遍重視。通常，政府設(shè)立一個總體框架，開發(fā)商、建筑公司、慈善機(jī)構(gòu)以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等利益相關(guān)方參與到城市更新中來 ⑤。從系統(tǒng)論來看，可持續(xù)性的城市更新必然是多主體、多要素和多資源的有效整合與重組互配，合作治理正反映了這種復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的時(shí)代特征。但如何合作？如何構(gòu)建合作基礎(chǔ)與框架？如何解決合作中的沖突與紛爭？特別是在中國的具體情境中，政府如何在這一過程中恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮主導(dǎo)性作用，如何有效地協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、調(diào)解和推動？這些問題都需要在理論和實(shí)踐中予以探索與回答。

本文提出治理創(chuàng)新驅(qū)動城市更新這一分析框架。治理驅(qū)動更新是指在“人民城市”理念指導(dǎo)下，通過基層治理結(jié)構(gòu)的重塑與創(chuàng)新，整合多元主體和資源，形成共建共治共享格局，推動城市基本面貌和經(jīng)濟(jì)社會不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程。治理驅(qū)動更新在理念、目標(biāo)與方式上既不同于被動式與參與式更新，也不同于西方的合作治理，其內(nèi)涵表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，以實(shí)現(xiàn)人民美好生活作為更新的主要目標(biāo)。治理式更新不同于重建式更新，后者以土地增值為目標(biāo)，也不同于局部性與參與式更新單純以問題為導(dǎo)向。治理式更新堅(jiān)持以人為本、因地制宜的理念，強(qiáng)調(diào)建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，通過補(bǔ)齊設(shè)施短板、提升環(huán)境品質(zhì)、升級物業(yè)服務(wù)、完善社區(qū)治理機(jī)制等 ⑥，在居住空間中實(shí)現(xiàn)美好生活、打造美麗家園，提升人民的獲得感、幸福感和安全感。

其次，推動多元力量整合，實(shí)現(xiàn)多元共治制度化。治理式更新并非傳統(tǒng)的單一主體推進(jìn)，而更為強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)性主體的協(xié)調(diào)、整合。在我國城市更新的情境下，治理式更新強(qiáng)調(diào)以基層黨組織為中心的“一核多元”模式，以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，將街道、職能部門、物業(yè)、居民以及自治組織等進(jìn)行整合，集中優(yōu)勢資源、多元力量，協(xié)力、高效推進(jìn)城市更新;同時(shí)，治理式更新注重城市更新過程的治理結(jié)構(gòu)制度化，形成可持續(xù)、常態(tài)化的“一核多元”共治機(jī)制，不僅為城市更新與維護(hù)提供了制度保障，更進(jìn)一步推動治理重心下移，實(shí)現(xiàn)基層治理創(chuàng)新。

最后，物理和社會兩個層面要素互為促進(jìn)、相互作用。治理式更新并非對城市物理與社會層面要素的顛覆式破壞，也不是單純強(qiáng)調(diào)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。通過主導(dǎo)性主體整合動員，推動治理結(jié)構(gòu)變遷，形成內(nèi)外合力，共同推進(jìn)物理層面的優(yōu)化改進(jìn)，并為治理形態(tài)的變遷提供未來的可能。物理更新與社會發(fā)展相互作用、相互促進(jìn)，有利于推進(jìn)城市更新的深層次變革，推動實(shí)現(xiàn)“人民城市”理念下的共建共治共享。

二、案例呈現(xiàn)：樂山新村改造的做法與經(jīng)驗(yàn)

樂山新村毗鄰繁華的上海市徐家匯商圈，是20世紀(jì)80年代建成的居民區(qū)。樂山新村由二三村、四五村、六七村、八九村和虹二等5個居委的8個老舊小區(qū)組成，總建筑面積29萬平方米，共有6458戶居民 ⑦。在城市快速發(fā)展的同時(shí)，樂山新村逐漸成為同一地塊的洼地：一是弱勢群體多。人口老齡化嚴(yán)重，65歲以上老人超過30% ⑧;低收入群體和困難群體居多，殘疾人士和困難家庭分別占所在轄區(qū)的29% 和40% ⑨。二是住宅環(huán)境較差。人均住房面積僅4平方米左右，最小的住房面積一家不足10平方米，不僅套內(nèi)房型設(shè)計(jì)老舊、樓內(nèi)設(shè)施嚴(yán)重老化，而且小區(qū)內(nèi)部道路狹窄、亂搭亂建眾多，環(huán)境臟亂差 ⑩。三是治理難度大，“停車難” “空間少” “管理亂”等問題長期困擾著在這里生活的居民們，社區(qū)內(nèi)的信訪量、投訴量和報(bào)警量都居高不下。2018年以來，徐匯區(qū)以片區(qū)一體化治理為主題，在樂山新村開展了綜合整治與片區(qū)改造，徹底改變了“臟亂差”的“舊貌”，解決了困擾居民們多年的歷史難題。

1. 以違章拆除破題環(huán)境治理

環(huán)境治理既是樂山新村改造的“痛點(diǎn)”，也是經(jīng)過改造獲得重生的“起點(diǎn)”，樂山片區(qū)以違章拆除為發(fā)力點(diǎn)，以環(huán)境治理為主線，開創(chuàng)了片區(qū)治理改造的新路徑。一是拆違工作為綜合治理打好基礎(chǔ)。違章搭建在樂山新村有較長歷史，自上世紀(jì)90年代起，樂山新村就出現(xiàn)了各類違法搭建，私搭天井、破墻開門、占用公共綠地等現(xiàn)象司空見慣，安全隱患突出，空間擠占嚴(yán)重，徹底拆除違章建筑是綜合改造的第一步 ！1。街道管理辦牽頭城管中隊(duì)和街道房管所等單位成立了專項(xiàng)工作組，為居民們科普拆違的安全性和重要性，同時(shí)聯(lián)合區(qū)殘聯(lián)，為殘疾有困難的家庭留出“綠色通道”、制定幫扶方案。一系列拆違工作不僅清理了危險(xiǎn)搭建、拓寬了路面，敞亮了環(huán)境，為公共空間營造創(chuàng)造了條件，也提升了居民們對綜合治理工作的理解和信任，拆違工作從空間上和情感上為后續(xù)綜合治理工作的開展打好了基礎(chǔ)。二是在基建硬件上全面提升社區(qū)品質(zhì)。隨著拆違工作的推進(jìn)，樂山新村進(jìn)一步在環(huán)境上為居民打造干凈宜居家園，推進(jìn)社區(qū)內(nèi)外墻粉刷、綠植美化、堆物清理等工作;在生活上為居民解決問題、提供便利，不僅統(tǒng)一新設(shè)晾衣桿、新建排污水管，同時(shí)推動樓道清理、加裝電梯和充電樁等有關(guān)基本生活保障的工作;另外，還充分利用在地性資源，增加公共空間的建設(shè)，聯(lián)合各部門嚴(yán)抓嚴(yán)打群租等違法行為，為居民營造出干凈、安全、和諧的社區(qū)環(huán)境。

2. 以片區(qū)一體化推進(jìn)空間改造

受制于小、散、碎的空間格局，樂山新村中各個小區(qū)都面臨著難以有效施展的困境。改造的一個重要思路就是將各個零碎小區(qū)整合為統(tǒng)一片區(qū)進(jìn)行規(guī)劃改造，即基于在地資源的利用，在空間上統(tǒng)籌布局，在時(shí)間上環(huán)節(jié)相銜，在主體上共建共享，在服務(wù)上一體供給，形成全方位、全維度、全過程的改造模式。一是打破圍墻，破除不必要的阻隔。樂山新村各個小區(qū)之間分隔開的圍墻不僅阻斷了小區(qū)內(nèi)部的交往，還使本來就有限的公共資源難以得到有效的利用。經(jīng)過研究，社區(qū)牽頭組織拆除了各小區(qū)之間不必要的圍墻，將樂山新村整合為一個大社區(qū)，最終達(dá)到內(nèi)部打通、提亮通透的效果。二是一體規(guī)劃，要在老舊小區(qū)有限的空間內(nèi)“物盡其用”。不僅新建基礎(chǔ)設(shè)施，還對原有空間進(jìn)行改建和擴(kuò)充，通過微設(shè)計(jì)和再利用，將分布在各個居民區(qū)辦公房和閑置空間，更新為便民服務(wù)點(diǎn)、為老服務(wù)站、兩網(wǎng)融合示范點(diǎn)等。例如，居委會將原本的辦公地點(diǎn)進(jìn)行了重新裝修，改造為“樂山鄰里匯”，極大擴(kuò)充了樂山新村公共空間的利用率。三是資源統(tǒng)籌，積極探索一站式管理格局。樂山新村不僅建立了片區(qū)一體化工作站，還積極打造紅色物業(yè)聯(lián)盟，確立“黨建引領(lǐng)、市場運(yùn)作、各方協(xié)同”的新型物業(yè)服務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)小區(qū)管理水平的同步提升。另外，還建立了社區(qū)事務(wù)受理中心延伸服務(wù)點(diǎn)，居民們可以“足不出戶”辦理醫(yī)保、社保、工會理賠、計(jì)劃生育等多方面的業(yè)務(wù)。

3. 以全方位協(xié)同重塑治理結(jié)構(gòu)

樂山新村的更新不僅聯(lián)合了社會、市場、政府和居民的力量，還使各方力量充分融匯，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。首先是聯(lián)合黨建，切實(shí)打通組織壁壘。徐匯區(qū)通過徐家匯街道黨工委將樂山新村5個居民區(qū)的黨組織聯(lián)合起來，成立“樂山地區(qū)綜合治理聯(lián)合黨支部”。由街道處級干部擔(dān)任黨支部書記，支部成員涵蓋房管局、高建物業(yè)公司、徐家匯街道職能部門的負(fù)責(zé)人，以及各居民區(qū)黨支部書記、居民代表等，在組織層面上打通各部門、各主體間的條塊阻隔，聚集了來自各方的代表性力量。其次是條塊協(xié)同，強(qiáng)化橫向溝通。在街道主導(dǎo)下，街道黨工委和區(qū)各委辦局積極聯(lián)合，為樂山社區(qū)綜合治理提供保障。最后是多元共建，整合多主體力量。向社區(qū)內(nèi)注入來自市場和社會的力量，實(shí)現(xiàn)社會與社區(qū)的聯(lián)動。例如，多家企業(yè)開展“微心愿”認(rèn)領(lǐng)和幫扶活動;在業(yè)態(tài)改造上，為了解決樂山菜場環(huán)境臟亂和安全隱患問題，樂山新村通過區(qū)國資委牽頭搭建平臺，積極與樂山大樓內(nèi)的6家產(chǎn)權(quán)單位共同協(xié)商，將樂山大樓打造成集綜合餐飲、新型菜場、人才公寓為一體的高品質(zhì)商業(yè)集市。

4. 以技術(shù)賦能打造智慧社區(qū)

樂山新村在改造中不斷加強(qiáng)技術(shù)賦能，通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，利用智庫資源等形式推動基礎(chǔ)設(shè)施更新和管理升級。第一，在社區(qū)安全上，通過引入“智慧社區(qū)”項(xiàng)目，建立出入小區(qū)進(jìn)行人臉識別系統(tǒng)、機(jī)動車出入小區(qū)無人收費(fèi)系統(tǒng)和人車分離等智能化管理模式，不僅提升社區(qū)管理治理水平，還為社區(qū)居民的安全提供可靠保障，平安辦設(shè)立的“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)從技術(shù)上為社區(qū)織出一張“探頭安全網(wǎng)”，提升社區(qū)管理水平和治安聯(lián)動速度。第二，在居民便利上，樂山新村以技術(shù)賦能管理，便捷了居民們的生活。例如，“無人化”停車棚不僅解決了車棚管理者的問題，還便捷了居民的出行。另外，社區(qū)利用信息技術(shù)建立“兩網(wǎng)融合”示范點(diǎn)，通過將可回收資源的日常交投和“綠色積分”賬戶積分等功能整合的方式，使居民們在社區(qū)內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)廢品的收購和循環(huán)。在垃圾分類方面，樂山新村引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，打造集功能與美觀于一體的垃圾箱房，提升社區(qū)整體形象。第三，在社區(qū)規(guī)劃上，充分發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師的專業(yè)力量，邀請高校專家共同獻(xiàn)策，科學(xué)推進(jìn)社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和整體布局，形成具有社區(qū)管理、物業(yè)管理、公共服務(wù)一體化特點(diǎn)的宜居片區(qū)，以技術(shù)創(chuàng)造宜居宜人的智慧化社區(qū)。

5. 以人民主體作用提供更新動力

人民既是城市生活的主體，也是城市建設(shè)的主體，樂山新村充分發(fā)揮人民主體性作用，培養(yǎng)出一批熱心腸、有能力的社區(qū)治理“積極分子”，融洽了社區(qū)氛圍，凝聚了社區(qū)力量。一是黨員帶頭，充分發(fā)揮黨員干部、黨員居民的先進(jìn)性，動員全社區(qū)居民積極配合社區(qū)改造工作。例如，推行“黨員家庭”掛牌工作，駐區(qū)單位“微心愿”認(rèn)領(lǐng)工作等。樂山新村還發(fā)動黨員對小區(qū)居民展開入戶走訪，充分收集居民提出的需求建議。二是居民參與，重視團(tuán)隊(duì)培育，促進(jìn)自治。樂山新村積極推動社區(qū)內(nèi)部團(tuán)體的培養(yǎng)和發(fā)展，發(fā)揮居民的自治力量，例如，通過建“居民自治理事會”，以“四治法”引導(dǎo)居民代表通過民主協(xié)商定期討論社區(qū)治理事務(wù)。另外，還組織平安巡邏隊(duì)、退役軍人志愿者聯(lián)盟等項(xiàng)目，積極培育社區(qū)內(nèi)部的志愿者組織。三是柔性治理，在治理方式上重視軟性服務(wù)、贏得人心。切實(shí)從居民的實(shí)際困難出發(fā)開展群眾工作，解決好對困難家庭的幫扶工作和肢體重殘家庭的現(xiàn)實(shí)需求。例如，在設(shè)施改善中推進(jìn)垃圾分類、圍墻改造、供水改造等實(shí)事項(xiàng)目，同時(shí)推進(jìn)“服務(wù)型居委”的職責(zé)轉(zhuǎn)變，開展醫(yī)療進(jìn)社區(qū)、老年日間照料、多層加裝電梯等“凝心工程”，為居民群眾排憂解難。

三年多時(shí)間里，樂山新村經(jīng)歷了成效顯著的更新。不僅環(huán)境優(yōu)美了，公共空間增加了，志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)數(shù)量翻倍，且社會更為和諧穩(wěn)定。2020年，樂山新村信訪量同比下降七成，12345投訴量下降七成，警情類110報(bào)警量下降近六成 ！2，樂山新村的成功治理經(jīng)驗(yàn)被央視新聞聯(lián)播頭條以及《新民晚報(bào)》《光明日報(bào)》等多家媒體和刊物報(bào) 道。

三、理論闡釋：新時(shí)代治理式更新的內(nèi)核與展望

樂山新村改造是治理創(chuàng)新驅(qū)動城市更新的典型案例，也是城市更新與基層社會治理有機(jī)結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展路徑的生動體現(xiàn)，為城市更新和社會治理實(shí)踐提供了一種全新的分析范式。這一重要實(shí)踐成果著眼于滿足人民群眾對美好生活的需要，刻畫了新時(shí)代黨與社會、黨與基層社區(qū)、黨與群眾生活的關(guān)系。樂山新村改造有著重要的實(shí)踐價(jià)值和時(shí)代意義，不僅極大提高了人民群眾的生活質(zhì)量，也實(shí)現(xiàn)了基層社會治理結(jié)構(gòu)的更新，同時(shí)促進(jìn)了大城市內(nèi)部區(qū)域發(fā)展的均衡性和公平性，最終鞏固了黨的群眾基礎(chǔ)，累積了政府合法性資源。那么，治理何以驅(qū)動更新？

第一，在價(jià)值內(nèi)核上，人民性是城市更新的基本價(jià)值立場和根本屬性，是以人為本的質(zhì)量型城市更新和城市治理的重要價(jià)值引領(lǐng)?！叭嗣癯鞘袨槿嗣瘛睆膬r(jià)值追求維度回答了城市更新為了誰的根本問題，遵循了人民的邏輯而非市場或資本邏輯，體現(xiàn)了人民城市的人本價(jià)值。樂山新村改造始終把人民放在最高位置，“急群眾之所急、解群眾之所困”，切實(shí)回應(yīng)人民所需，通過打造更便利、更安全、更舒適、更美麗的宜居環(huán)境，增強(qiáng)了人民群眾的幸福感和獲得感，真正做到城市更新為了人民、依靠人民、成果由人民共享。

第二，在動力結(jié)構(gòu)上，黨組織引領(lǐng)和人民參與是城市更新的核心動力和力量之源。一方面，基層黨組織是城市更新的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮著組織“軸心”和“領(lǐng)頭雁”作用，是城市更新最基本、最直接、最關(guān)鍵的力量所在。隨著城市更新步入新的階段，人民城市的價(jià)值理念凸顯，人民群眾的美好生活需要向著精細(xì)化方向發(fā)展，對黨的城市工作能力建設(shè)提出了新的要求和期盼。另一方面，“人民城市人民建”是從主體性力量維度出發(fā)，深刻回答了人民城市更新的力量問題。在政社共同生產(chǎn)的視角下，成功的、滿意度高的共同生產(chǎn)均有賴于居民和政府提供持續(xù)性動力，以此持續(xù)促進(jìn)城市更新和社會治理成果的鞏固和擴(kuò)展 ！3。治理式更新緊靠人民群眾，充分發(fā)揮人民群眾的主人翁精神，將群眾參與制度化、實(shí)質(zhì)化和長效化，堅(jiān)持“問計(jì)于民”“問效于民”， 以人民的能動性推動城市的發(fā)展和治理的創(chuàng)新。樂山新村改造表明，治理驅(qū)動更新充分發(fā)揮了黨總攬全局、協(xié)調(diào)多方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同時(shí)激發(fā)居民參與熱情，促進(jìn)社區(qū)參與，以再組織化和自組織化機(jī)制實(shí)現(xiàn)了基層社會治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)更新，全面提高社會治理水平。

第三，在基礎(chǔ)保障上，多元整合機(jī)制提供了重要的資源支撐。樂山新村挖掘基層社會內(nèi)部資源，同時(shí)推動各類資源向基層下沉，將“硬件資源”即物質(zhì)資產(chǎn)、運(yùn)行資金、建筑空間等，和“軟件資源”即人力資源、社區(qū)精神、社會關(guān)系等精準(zhǔn)嵌入城市更新之中，充分發(fā)揮各類資源的活力，“人盡其才、物盡其用”，實(shí)現(xiàn)治理資源的充分籌集、科學(xué)配置、自由流動和可持續(xù)更新。樂山新村改造過程中不僅關(guān)注物質(zhì)層面的可視化資源，而且更加關(guān)注社區(qū)內(nèi)部無形資源的培育，通過空間重構(gòu)和社群激活，推動了互惠規(guī)范和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)了城市社群內(nèi)部的信任和凝聚力，降低交易成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)部資源的自我供給和城市社會資本的更新。部門資源、社會資源和社區(qū)資源的全面動員和整合，實(shí)現(xiàn)了有形資源和無形資源的有效鏈接和持續(xù)再生，以治理資源的高效運(yùn)轉(zhuǎn)為治理式更新提供資源保障，有利于城市活力的激發(fā)和維系以及城市的韌性發(fā)展。

治理創(chuàng)新驅(qū)動城市更新強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民城市治理邏輯，具有特定的中國情境和中國語境。治理式更新以黨建引領(lǐng)為紐帶，以人民性為價(jià)值底色，構(gòu)建立體的合作治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了黨、人民、政府和社會的多要素融合，以中國獨(dú)特的話語為城市更新和社會治理提供了實(shí)踐邏輯和路徑探索。

注釋：

①國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國人口普查公報(bào)（第七號）：城鄉(xiāng)人口和流動人口情況》，2021年05月11日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817183.html.

②Roberts，P.（2000）.The evolution，definition and puepose of urban regeneration.in P.Roberts and H.Sykes（eds）Urban Regeneration：A Handbook， London：Sage， 9-36.

③ ！3容志、張?jiān)葡瑁骸渡鐓^(qū)微更新中政社共同生產(chǎn)的類型與生成邏輯——基于上海市Y社區(qū)的實(shí)踐案例分析》，《探索》2020年第3期。

④⑤安德魯·塔?。骸队鞘懈隆?，楊帆譯，同濟(jì)大學(xué)出版社，2017年版，第87，186頁。

⑥楊保軍：《實(shí)施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展》，2021年4月19日，http：//www.planning.org.cn/news/view？id=11543.

⑦中共徐匯區(qū)委黨建：《牢記初心使命 踐行擔(dān)當(dāng)作為 堅(jiān)決打贏樂山地區(qū)綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)》，2019年11月11日， http：//dj.xh.sh.cn/html/xhdj/xjhjd_bmdt/2019-11-11/Detail_184094.htm.

⑧中共徐匯區(qū)委黨建：《人民日報(bào)關(guān)注樂山：先服務(wù)再治理，合力構(gòu)建好社區(qū)！》，2020年11月6 日，http：//dj.xh.sh.cn/HTML/xhdj/xjhjd_bmdt/2020-11-06/Detail_192362.htm.

⑨中共徐匯區(qū)委黨建：《聚焦長三角 | 從圍著“發(fā)難”到人人點(diǎn)贊——由樂山街坊嬗變看上海徐匯區(qū)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)推進(jìn)“鄰里匯”工程建設(shè)》， 2021年1月19 日，http：//dj.xh.sh.cn/HTML/xhdj/jcfc/2021-01-19/Detail_194123.htm.

⑩中共徐匯區(qū)委黨建：《國家民政部〈中國社區(qū)報(bào)〉頭版頭條報(bào)道徐家匯樂山治理——老舊小區(qū)改造讓百姓喜上眉梢》，2020年10月16日，http：//dj.xh.sh.cn/HTML/xhdj/xjhjd_bmdt/2020-10-16/Detail_191607.htm.

！1黃佳琪、袁瑋：《“老破小”煥新 出去的都想回來——徐匯樂山老舊小區(qū)實(shí)現(xiàn)“逆生長” 央視新聞聯(lián)播頭條介紹經(jīng)驗(yàn)》，《新民晚報(bào)》2020年12月10日，第9版。

！2《上海徐家匯：樂山街坊歡樂多》，2020年10月23日， http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202010/23/t20201023_35924052.shtml.

容志系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;王軒、羅超、竇美霖系上海師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生

（責(zé)任編輯 周 巍）