對政府規制網約車的政策性思考

葉麗榮

[摘 要]網約車作為一種新型出行方式，緩和了出租汽車市場供需矛盾，滿足了人民用車多樣化和個性化需求。目前，地方政府對網約車的管理仍處于探索階段，存在政府規制難題，在一定程度上限制了網約車的發展。文章探討我國網約車發展現狀和存在的問題，總結上海、杭州、湖州等城市的政府規制網約車創新模式，在政府角色定位、多元主體協同監管、規制路徑創新等方面提出加強政府規制網約車的優化建議，促進網約車市場的健康運行，保障公眾出行安全。

[關鍵詞]網約車;政府規制;政策創新

網約車是在“互聯網+”出行的背景下誕生的緩和出租汽車市場供需矛盾的一種新興出行服務模式，其利用大數據、云計算等技術盤活了社會閑置資源，在一定程度上改善了交通運行格局，豐富了居民的出行方式，在一定程度上緩解了乘客與傳統巡游車司機信息不對稱的局面。

2016年7月，隨著《關于深化改革推進出租車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下分別簡稱《指導意見》和《暫行辦法》）的出臺，我國網約車的監管進入有法可依的階段，同時地方政府對網約車規制擁有充足的空間，結合地方實際，有效規范網約車運營，才能促進網約車市場的有序運營。

一、網約車政府規制現狀及困境

1. 網約車政府規制現狀

（1）準入規制

《暫行辦法》規定網約車平臺公司申請網約車運營須具備線上、線下服務能力，平臺公司應當在取得相應《網絡預約出租汽車經營許可證》后，向企業注冊地省級通信主管部門申請互聯網信息服務備案后，方可開展相關業務。同時，對于擬從事網約車輛經營的車輛，應符合7座及以下乘用車安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、緊急報警裝置等條件，從事網約車服務的駕駛員應取得準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經歷，無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄、吸毒記錄等。《暫行辦法》通過對網約車平臺、車輛及駕駛員的嚴格規范，有利于實現對網約車的有效監管，更好地保護乘客安全。

中央政府在網約車運價、車輛及駕駛員要求等方面給予地方政府一定的政策空間，地方政府對網約車可以因地施策。部分地方政府根據中央的網約車規制框架，進一步出臺了實施細則，比如對駕駛員和網約車輛的準入條件作了嚴格規定，實行“京人京車”“滬人滬牌”等，對車輛和駕駛員戶籍都作了嚴格要求，進一步限制網約車無序擴張的規模，抑制網約車市場過度膨脹，從而實現更好的監管，提高網約車服務質量。

（2）價格規制

價格規制，即政府為保證資源有效配置和服務公平供給，對價格水平和結構進行監管，限制壟斷企業制定壟斷價格。《暫行辦法》規定網約車運價實行市場調節價，地方政府認為有必要實行政府指導價的除外。

通過大數據和云計算等新技術，建立網約車公司線上能力與線下能力的綜合評判模型，有針對性地制定指導定價策略 ①，發揮市場創造力，鼓勵網約車市場創新，提高網約車出行的服務質量。對于網約車的價格規制，地方政府的基本策略是實行市場調節，尊重市場和創新。比如，湖州市網約車實行市場調節價，并公開運價標準以及計價方式，接受社會的監督，保護消費者的合法權益，尊重市場競爭的同時實行有效的政府管制，促進網約車和傳統出租車和諧發展。

（3）數量規制

數量規制是政府對企業生產和供應的產品數量以及對進出口商品數量的規制，主要對企業的投資規模進行直接調控。數量規制有利于政府對不合實際的數量進行限制，從而達到少數存在或完全不存在的目的 ②。在網約車市場上，政府進行數量規制的目的主要是限制網約車數量過多過濫，控制網約車市場規模，防止市場失靈造成資源無效配置、不公平競爭等現象。

《暫行辦法》沒有對網約車數量嚴格而明確的規定，各地政府對數量的規制也有一定調控的空間。例如，《南京市人民政府關于深化出租汽車行業改革的實施意見》規定，按照錯位發展和差異化經營原則，網約車運力發揮市場配置資源作用，滿足人民群眾出行服務需求，交通運輸部門通過發布監測報告、警報加以引導，必要時政府采取調控措施。該實施意見體現了地方政府對網約車調節的空間較為充足，也給網約車市場提供了更大的發展平臺。

2. 網約車政府規制困境

（1）政府規制門檻高

在準入規制方面，一些地方政府對網約車的準入門檻規制過高，出臺的一些相對嚴苛的要求導致網約車數量驟降，不利于市場公平競爭，也不利于方便人民群眾便捷出行，網約車市場活力有所下降。在價格規制方面，絕大多數地方政府都實行網約車市場調節價，遵循了市場原則，但市場調節價格也有其弊端。如果政府部門沒有及時有效調控，信息不對稱、外部性甚至壟斷等現象都有可能發生，導致市場失靈。

（2）監管主體職責劃分不清

網約車運行涉及監管主體較多，在實際監管工作中，主要是由交通運輸機構負責，其他部門協調配合，各部門分工合作，各司其職。由于網約車是在互聯網背景下產生的新出行模式，其監管工作不同于對傳統出租車的監管。在監管過程中，難免會產生多頭監管或無人監管的局面，導致效率低下，監管不到位。監管不到位會引發信息安全問題，尤其是乘客信息安全沒有得到很好的保障。

（3）規制路徑依賴

路徑依賴是指人們一旦進入某一種路徑，無論該路徑是有利的還是不利的，都有可能對這種路徑產生依賴。政府部門由于慣性思維，會對網約車作出類似于對傳統出租車的嚴格規制。但是新型網約車又不同于傳統出租車，網約車依靠大數據、云計算等現代科技運行，顯然不能與傳統出租車適用同樣框架的規制模式。同時，傳統出租車的規制體系存在固有缺陷，體制僵化且缺乏創新，不能適應網約車新形態的發展。《暫行辦法》將網約車納入出租車規制體系會制約網約車的健康發展 ③，所以政府部門應對規制體系進行動態更新，避免因不合時宜的規制框架阻礙新業態的發展。

二、國內網約車政府規制創新模式

《暫行辦法》明確了地方政府應根據高質量、差異化經營的原則，因地施策，結合本地具體情況制定實施細則。各地區對網約車的規制也有所差異，本文梳理了以下幾個城市的規制創新模式。

1. 上海模式——新型“政+企”合作

上海市政府為規范網約車運營服務，保障消費者權益，依照有關法律法規，制定了《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》。該規定對網約車輛、駕駛員等作出嚴格的要求，對本市從事網約車經營服務的車輛，除符合《暫行辦法》規定的條件外，還應在本市注冊登記以及在本市注冊的機動車達到排放標準等。在本市從事網約車運營服務的駕駛員應具備本市戶籍;在申請之日前一年內，沒有駕駛機動車發生5起以上道路交通安全違法行為等。上海市在《暫行辦法》的大框架下，進一步對戶籍和車輛同時作出嚴格限制，實行“滬人滬牌”政策，限制網約車規模，規范網約車市場，有利于保護消費者安全。

上海出租汽車信息服務平臺于2015年6月1日正式上線運營，上海市交通委員會及上海大眾、海博等國有出租車調度中心、快的打車平臺將實現有效銜接，推動實現新型“政+企”合作模式 ④。上海市交通委員會與“快的”打車平臺合作成立聯合工作組，市民既可以通過撥打出租車公司調度電話，也可以使用快的軟件預約出行服務 ⑤。通過政企合作，進一步加強政府對服務平臺的監督，提升公眾出行服務質量。

2. 杭州模式——尊重市場和創新

為貫徹國家兩個文件精神，規范網約車市場，杭州市于2016年出臺實施《杭州市網絡預約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》，結合實際細化杭州市網約車管理辦法，主要包括：網約車數量和運價均實行市場調節;車輛具有本市號牌且車齡在5年內等;駕駛員應具有本市戶籍，或持有本市核發的浙江省居住證，或在本市已辦理居住登記，或在本市辦理身份登記 等。

2018年杭州市人民政府辦公廳正式印發《杭州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》，仍然堅持市場化改革方向，統籌政府與市場、出租汽車與公共交通、存量改革與增量規范等三個關系，修訂駕駛員準入條件、資格管理、網約車許可證等方面內容。總體看來，杭州市網約車運營尊重市場，積極促進網約車市場公平競爭和市場創新發展。

3. 湖州模式——市場調節，政府指導

2017年，湖州市正式發布《湖州市人民政府關于深化出租汽車行業改革實施意見》及附件《湖州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》），標志著出租汽車行業改革邁出重要一步。相對于其他地方已出臺的出租車及網約車政策，湖州市出臺的新政策發生了以下變化：出租車運價由政府定價，待條件具備后逐步向政府指導價轉換;網約車運價實行市場調節，經營者按規定進行標價，并公開運價標準和計價方式，積極接受社會監督。根據有關規定，出租車運營期統一為8年，運營期內車輛更新期由運營者自行確定;網約車最長運行時間不超過8年。對于駕駛員要求無交通肇事事故、無危險駕駛罪等違法記錄;非本市戶籍駕駛員須在本市取得《浙江省居住證》滿1年或在本市繳納且連續繳納社保滿2年等。

《實施細則》的相關要求符合市場原則和法律法規的要求，網約車的價格和數量受市場調節，必要時政府進行管控，尊重網約車市場發展和創新。同時進一步明確行業監管部門的層級管理體系，更好地保障乘客的合法權益。

三、網約車政府規制優化路徑

地方政府為維護公共利益和社會秩序，防止市場失靈，必須采取宏觀調控措施，定位好自身角色，把握好政府和市場的界限，及時解決網約車運營的問題。同時，由于公民社會的興起，社會需求多樣化。市場失靈和政府管理失效賦予第三部門新的社會價值，第三部門獲得更大的發展空間。根據多中心治理理論，政府應進一步轉變職能，放權市場和社會主體，使網約車管理成為由政府、私營部門、第三部門和公民等多元主體協同監管的公共體系。政府部門要不斷創新規制模式，根據網約車發展需求改革傳統出租車規制思路，創新規制手 段。

1. 定位政府角色，發揮市場活力

網約車市場的有序運行需要政府充當維護者，制定相關法規和制度，規范和調整網約車運營行為。政府一方面要充分發揮市場和社會的活力，為市場發揮積極性提供充足的空間，另一方面政府要把握好政府與市場的界限，合理定位政府角色。

網約車作為一種新的出行服務方式，其進入我國市場的時間相對較短，政府部門對其進行了一定的規制，但近年來事故頻繁，暴露出網約車規制方面的短板，所以，政府部門對于網約車規制應扮演好以下角色：第一，市場秩序的維護者。市場的良好運作離不開法律法規的指導，由于市場的特性，自由放任的市場會產生壟斷，不利于公平競爭和維持良好的市場秩序，所以只有政府部門制定法規、規章，規制網約車市場，才能促進網約車運營的可持續發展。因此，制定《暫行辦法》和相關政策，是政府采取措施監管網約車的良好開端。第二，外在效應的消除者。網約車的興起不可避免地沖擊了傳統的出租車行業，一些城市相繼發生出租車司機與網約車司機矛盾事件，也有一部分出租車司機轉型成為網約車司機，因此，政府部門必須做好協調者的角色，通過宏觀調控，平衡好兩者之間的利益。保護消費者利益應該是制度設計的起點，通過對市場準入和運行環節進行制度調適，在消費者利益的基礎上，建立統一的地方出租車市場法律監管體系 ⑥。當然，網約車與出租車市場的利益博弈也有利于遏制出租車獨占市場，能夠促進公平競爭，提高服務質量。

2. 政府監管為主，協同多元主體

網約車運營涉及的監管部門包括各級交通運輸、網絡通信、電信、公安、工商和市場監管等，明確出臺政策規范各部門的監管權限，各部門劃分好主責部門、輔助部門，明確不同領域的職責劃分，避免職責交叉、多頭監管和無人監管等現象。同時，網約車是基于共享理念的“互聯網+”新型交通方式，利用大數據、云計算等現代技術運營，其有序發展離不開統一高效的平臺。政府部門要加強網約車平臺建設，對網約車平臺進行一體化的嚴格監管，避免網絡平臺信息泄露，危害乘客的合法權益。政府促進平臺發展，可以通過“政府+企業”共同監管模式，發揮平臺優勢，便于更及時準確地了解業態信息，在一定程度上解決市場信息不對稱的缺陷，規范網約車市場。

政府部門應發揮社會力量的優勢，與私營企業（網約車公司）、第三部門、社會團體及公眾（網約車駕駛員等）合作治理，一方面盤活社會閑置資源，可以彌補政府的不足，為社會治理提供更加充足的資源及技術等;另一方面可更好地監督網約車平臺及駕駛員的行為，促進網約車市場健康有序發展。政府發揮主導作用，明確各方責任，在厘清網約車性質的基礎上出臺法規，規范網約車運營行為，給予其市場活動的充足空間，鼓勵自由公平競爭，同時對第三部門和社會團體等主體應提供財政支持。

總之，為完善我國網約車監管體系建設，政府部門發揮好指導和協調作用，處理好與各主體間關系，基于共享經濟與多中心治理理念構建一個多功能、一體化的網約車監管平臺。

3. 創新規制路徑，減少路徑依賴

政府部門要不斷創新規制路徑，彌補對傳統出租車規制的不足，減少規制路徑依賴。

網約車與傳統出租車雖可納入統一的規制框架內共同監管，但仍有不同之處，若沿用傳統規制思路不利于行業發展。單一主體的傳統規制模式不能解決現存問題，地方政府對于規制創新的空間也相對更小，所以要適應實際發展需要，創新規制路徑：首先，全面推進改革傳統出租車規制思路，在給予其政策優惠的同時又不能一味限制網約車的發展，只有與時俱進，才能提高效率。通過網約車與傳統出租車的利益博弈，提高服務質量。同時，政府部門要創新規制措施，減少直接規制。從上海、杭州等城市的網約車規制思路中，可以得出經驗啟示，放寬準入，尊重市場。同時，對網約車進行嚴格監管也是政府規制的良好的路徑選擇。結合我國地方政府對網約車規制的現狀，政府給予市場的空間也還是有限的，一些限制性條件對網約車準入、數量等進行直接規制，難以協調各方利益，所以在這方面還有較大的改進余地。

注釋：

①王漢斌、岳帥：《網約車指導定價模型研究》，《價格月刊》2016年第10期。

②薛志遠：《網約車數量管制問題研究》，《理論與改革》2016年第6期。

③沈開舉、陳曉濟：《分享經濟視角下網約車政府規制問題研究》，《湖北社會科學》2017年第5期。

④王靜：《中國網約車的監管困境及解決》，《行政法學研究》2016年第2期。

⑤李治國：《打車管理的上海探索》，《經濟日報》2015年5月23日，第3版。

⑥許明月、劉恒科：《網約車背景下地方出租車市場法律監管的改革與完善》，《廣東社會科學》2016年第5期。

作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院

（責任編輯 熊易芳）