化制度優勢為治理效能

同春芬 林麗

[摘 要]解讀城市社區的“治理密碼”，是基于時代特征、社會需求、問題導向的現實選擇。青島市李滄區延川路社區治理的實踐證明，黨建嵌入社區治理結構，能夠有效實現黨在基層的政治引領、組織引領、思想引領和服務引領的功能。通過黨建牽動、居民行動、社會聯動、智庫推動、文化帶動、規則啟動，將黨建引領的制度優勢轉化為社區的治理效能。

[關鍵詞]黨建引領;社區治理;社會嵌入;治理效能

社區人員結構的復雜化、利益需求的多樣化、資源服務的零散化以及社區類型的異質化正在沖擊著單一的社區治理模式，原有的“條塊分割”“封閉運行”的社區治理體制已經難以實現對社區的有效治理。尤其是應對新冠疫情暴露出來的城市社區治理能力不足、供需不匹配、治理效果欠佳、網絡信息資源滯后等治理短板，使城市社區治理能力和治理效能逐漸成為政府和社會各界關注的焦點。此外，城市社區是建立現代城市文明的載體和支撐，其治理體系和治理能力直接關系著城市居民的生活質量和幸福指數。如何在國內外發展環境發生深刻變化、社會治理結構發生深刻轉型、城市社區治理格局發生深刻變革的基礎上，切實發揮基層黨組織領導核心作用，筑牢高質量發展根基，創新城市社區治理路徑，重塑城市社區的治理結構，提升城市社區治理效能，推進城市社區治理能力向法治化、專業化、社會化、精準化、智能化等現代化方向發展，正是基于時代特征、社會需求、問題導向等做出的現實選擇。青島市李滄區延川路社區治理將黨建成功地嵌入社區治理結構中，有效發揮黨在基層的四個引領功能，通過黨建牽動、居民行動、社會聯動、智庫推動、文化帶動、規則啟動，將黨建引領的制度優勢轉化為社區的治理效能，使黨的政治優勢和基層治理問題導向有機結合，成為這個難題的破解之道。

一、案例引入：五維嵌入繡出理想延川

青島市延川路社區是成立不久的新型城市社區，社區內居民數量多、群體需求差異大、居民要求標準高，社區治理面臨著新成立社區本領恐慌與社區群眾精準服務訴求的雙重考驗。習近平指出，城市管理應該像繡花一樣精細 ①。社區治理也應如此。為破解社區治理難題，延川路社區秉持“繡花”精神，堅持黨建引領一切發展的宗旨，聚力打造了2400余平方米的社區黨群服務中心，按照“黨建引領、區域共建、資源共享、協同聚力、融合發展”的城市基層治理發展理念，繡出了“理想延川”的錦繡畫卷。

1. 結構嵌入：實現黨組織的覆蓋

結構嵌入是指黨組織體系與社區治理體系的耦合，黨組織體系及黨員嵌入社區治理中，整合社區內的主體資源，織密織牢網格化黨組織架構，促進社區治理形成創新合力。

一是構建扁平式的組織嵌入機制，打破科層制式組織機構。延川路社區構建“社區黨組織——網格黨支部——樓院黨小組——黨員中心戶”四級組織設置。建立社區黨組織，依托街區、片區、商務樓宇、居民區等設立6個網格黨支部，重構扁平式的網絡化組織體系。在網格黨支部的基礎上，建立“一格五員”的網格服務團隊，包括街道包居干部、社區黨委成員、網格支部書記、黨員中心戶以及小區物業管家，實現進樓入戶、全面覆蓋，以黨組織為基礎搭建“熟人社區”溝通網絡。

二是構建聯合式的組織嵌入機制，打破壓迫式垂直管理方式。延川路社區建立以黨組織為核心的“四位一體”聯動機制，以黨組織嵌入為契機，聯結社區內居民自組織、社會組織以及專家智庫，完善社區治理的頂層設計。與4家社會組織簽訂了5項專業服務協議，專業社工活動服務3000余人次。自發組建13個志愿服務驛站、5個社區志愿服務站點、7支志愿服務隊伍，社區文藝等特色自組織隊伍達到15支，形成了特色鮮明、互暢互通、高效參與的社區服務資源網絡。

三是構建參與式的黨員嵌入機制，打破單一領導式組織機構。延川路社區從駐區機關、企事業單位、“兩新”黨組織負責人以及物業公司黨員中吸納4名負責人，擔任社區黨組織兼職委員，使黨員嵌入社區治理當中。發揮兼職委員及其所在單位作用，召開全體委員會議共同研究區域化黨建工作的重大事項，實現大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商、難事共解，真正讓基層黨組織發揮了引領發展、解決難題、服務居民的實質作 用。

2. 理念嵌入：完善社區服務體系

理念嵌入是指將黨組織為人民服務的理念嵌入社區治理中，通過融通社區內外的服務資源，以需求為導向，以解決問題為目標，深入挖掘居民的需求，推動社區服務體系的完善。

一是整合社區服務管理體系，打造社區居民便捷生活圈。延川路社區建立“一點一伍一號”的綜合服務體系?！耙稽c”是指統籌協調金融、電信、水電等公用事業單位在社區設立服務網點?！耙晃椤笔侵钢驹刚哧犖椋渤闪?支隊伍，注冊志愿者200余人?！耙惶枴笔侵竿卣刮⑿殴娞柗掌脚_功能，建立“公益延川”“志愿延川”“書香延川”以及“頤樂延川”活動報名和預約等服務功能模塊，用互聯網打通“最后一公里”，變居民跑腿為數據跑腿。

二是豐富社區群體服務內容，聚焦社區居民需求精準化。延川路社區依托網格黨支部，組織開展“民情大走訪”活動，針對社區老、中、青不同群體需求，發揮黨組織的服務功能，進行“清單式”無縫銜接，有效解決居民生活問題，滿足居民精神生活需求。針對二孩媽媽提供緩解釋放職場或家庭等心理壓力的服務，開展“喚醒她意識，感受真自我”女性職業規劃工作坊;針對轄區老年人的健康需求，推動建設社區健康館，為社區70歲以上老人提供免費家庭醫生服務等助老活動，等等。

3. 智庫嵌入：聯動黨群服務人才

智庫嵌入是指通過深化黨群服務人才的聯動培養，完善社區領袖型人才智慧庫，運用社區人才挖掘技術，激活參與社區共治內生力量，實現社區多維度人才的融洽。

一是培養黨員人才，完善社區領袖人才智慧庫。領袖型人才可引領社區治理的發展動向，因其在社區中有較高的聲望與地位，常是社區治理中的政治、經濟及文化領域的領導者，建立社區領袖型人才智慧庫，將領袖型人才匯集到一起，使他們成為社區的帶頭人。延川路社區借助“主題黨日”并結合社區黨員隊伍的特點，量身打造多樣化教育活動，培養黨員人才，發揮黨員先鋒模范作用，完善以黨員為中心的社區領袖人才智慧庫。

二是挖掘社區人才，激活社區共治的內生力量。社區內的居民是社區治理中不可缺少的人力資源，社區居民還承擔其他的社會角色，他們會關心自身發展以及自身價值的實現，這會對社區建設產生影響。延川路社區采用社區推薦與居民自薦等形式，在社區內共挖掘出有特長、有時間、有能力、有意愿的社區居民80多名，增強社區居民參與共治的積極性，激活社區共治的內生力量。

三是聯結黨群人才，引導社區黨群人才專業化。延川路社區充分發揮專家智庫和專業化社會組織的智慧技術優勢，引導黨群服務人才專業化、規范化發展，在促進自身價值實現的同時，也為社區建設奉獻自己的一份力量。通過定期組織開展社區黨群服務人才經驗交流分享會及社區薈萃論壇等線上線下相結合的形式，把社區發展與居民自身發展的要求相結合，實現黨群人才的互助聯動和共同成長。

4. 認知嵌入：深化社區文化建設

認知嵌入是指在黨建的過程中，通過培育共同的價值目標，引領好社區的思想方向，促進社區居民文明素養的提升，深化社區的文化建設。延川路社區以培育孵化社區自組織為載體，深化社區文化建設層次，把文化融匯到居民生活中來，增強社區居民對社區文化的認同，逐步提升社區居民文明素養。

一是開展活動，展現社區的文化風采。延川路社區以重要節慶點為契機，累計開展各類文化節慶活動180余場次，通過“我們的節日”等文化活動，以儀式展演的方式向社區居民宣傳文化知識，促進社區文化交流和聯動，增強社區居民文化自信。

二是完善機制，推進社區自組織建設。社區自組織是由社區居民根據特長及興趣自發組建的宣傳社區文化的群體。延川路社區采用“三進”工作法為載體，即“高校資源進社區、國學講堂進社區、公益講座進社區”，完善社區自組織發展建設機制。以社區頤樂學院為平臺，培育了紅葉朗誦社等15支特色自組織隊伍，推動各社區自組織實行備案報到，做到社區黨組織心中有數，加強對文化類社區自組織的指導和管理，促進認知嵌入，融匯文化資源。

5. 功能嵌入：聚合社區治理要素

功能嵌入是指通過黨建優化社區各主體之間的關系結構，整合社會的各類資源，為社區治理增能。延川路社區通過采取區域化黨建、共建議事會、聯席會議制度等形式，引導多層聯合，促進社區建設支持體系的完 善。

一是整合治理主體要素，搭建多元主體溝通平臺。延川路社區搭建“一會四社聯動平臺”，即“共建議事會”與“社區—共建單位—社會組織—專業社工”。以社區區域化共建、雙報到為契機，與周圍35家共建單位達成共識，打破社區條塊分離，完善社區共建區塊鏈。積極引入專業社會組織，配備專業社工，協助運營社區黨群服務中心，保障社區服務的常態化和公共空間效能發揮的最大化。發揮社區共建議事會統籌協調作用，實現多元主體參與服務方式，探索平臺化運營，彰顯協同聚集效應。

二是整合治理資源要素，促進資源與需求相銜接。延川路社區建立“需求清單”“資源清單”及“項目清單”，撬動信息資源、人才資源、服務資源、管理資源充實到社區，促進社會資源和居民需求聯動銜接。通過“三張清單”梳理各類社會資源特色和優勢，以社區服務認領、項目認領、隊伍認領和大活動認領等4類形式，構建“社區居民發單—社會組織接單—社區買單—社會組織評單”的服務機制，與共建單位簽訂協議11項，組織開展惠民利民共建活動百余場。

延川路社區成功實施黨建引領嵌入社區治理模式，有效解決了政府自上而下管理和居民自下而上參與的有機結合問題，保障了社區治理創新的規范化。如今，社區黨群服務中心已成為集黨員政治生活館、便民服務、共建議事、文體活動等多個板塊為一體的社區重要組成部分，成功打造出“理想延川”這一品牌，成為一年活動300余場、接待全國各地觀摩人員1.2萬余人、黨建示范點建設的標桿社區。

二、經驗啟示：四個引領彰顯制度優勢

五維嵌入在延川路社區的成功實踐證明了，黨建引領嵌入社區治理是可行之路，是提高社區治理能力的成功經驗，以黨建嵌入的形式有效發揮了黨在基層四個引領的制度優勢。

1. 政治引領發揮領導力

把黨的政治建設擺在首位 ②，政治引領是黨建引領社區治理的核心，社區基層黨組織體現了黨的意志和要求，將黨的政治引領落實到社區，發揮出基層黨組織的領導力。面對社區發育不成熟等問題，黨組織必須發揮政治引領的功能及作用，指明道路。一方面，延川路社區對黨中央及各級政府下達的政策嚴格落實，確保黨在基層社區治理中總攬全局、協調各方;另一方面，推動社區基層民主自治建設，黨組織引領社區“兩委”開展組織工作，堅持黨的基本理論、路線和方針政策。黨的政治引領能夠使社區治理把握正確的方向，有效地防范政治風險。

2. 組織引領呈現號召力

中國共產黨黨組織與其他組織的關系被習近平描述為“眾星捧月”的關系，這個“月”指的就是中國共產黨的黨組織 ③。延川路社區的實踐證明，將黨的組織引領落實到基層社區能夠呈現出強大的號召力。首先，黨組織號召凝聚其他組織，使黨的路線、方針得以貫徹，在治理的過程中以互利共贏的柔性方式有效聯結機關企事業單位、“兩新”等各領域黨組織 ④;其次，成為政府與群眾的橋梁與紐帶，向上反映群眾的需求，向下推動問題的解決 ⑤;最后，在激發黨組織自身基層戰斗堡壘作用的同時，也激發黨員先鋒模范的作用，提升黨組織工作活力、凝聚人心，提升居民參與社區建設的主動 性。

3. 思想引領提升凝聚力

黨對社區治理的思想引領是黨建引領的著力點與切入點，黨建工作本質上就是在做人的思想工作 ⑥。延川路社區的實踐證明，目前社區呈現出較強的異質性，必須加強理論武裝，增強黨的思想引領力，提升社區凝聚力。從內部系統來看，培育優良黨風，提高黨員黨性修養，發揮黨員先鋒模范作用，把黨的主張變成社區的自覺行動，引領好社區的思想方向;從外部關系來看，對社區居民進行思想道德、公民意識以及文明新風教育，培育社區居民的參與及責任意識，使社區居民在理想信念、價值理念、道德觀念上緊緊凝聚在一起，達到提高社區治理水平的效果。

4. 服務引領聚合向心力

《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出：“以人為本，服務居民，提高社區服務供給能力。” ⑦服務引領是由黨的宗旨所決定的，服務群眾是黨建引領社區治理的出發點和落腳點。延川路社區的實踐證明，服務引領聚合了群眾的向心力，延伸黨組織的服務功能，從縱向上看，為“金字塔”模式，從上而下，一貫而終，形成以黨組織為軸心的聯動機制，使資源下沉落實到社區居民身上，打破社區條塊分離的現狀;從橫向上看，則是位于層層圓環的中心，發揮著向心力與控制力的作用，建立以黨組織為引領的共建機制使資源得到整合。通過服務引領提升社區民眾的向心力，增強社區民眾對黨組織及社區的認同，建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。

三、治理效能：六輪驅動夯實治理根基

延川路社區將黨建成功嵌入社區治理結構中，使黨的政治優勢和基層治理問題導向有機結合，而將制度優勢進一步轉化為社區的治理效能，還需通過黨建牽動、居民行動、社會聯動、智庫推動、文化帶動、規則啟動這六個方面共同驅動。

1. 黨建牽動共建善治

黨建牽動是主軸，凝聚其他五種驅動統籌發力。黨建引領基層社區治理是我國基層社區具有的獨特優勢，健全黨建引領社區治理體制機制，貫穿于基層社區治理的全周期。發揮黨建引領關鍵在社區黨組織書記，根本是社區黨組織建設，基礎是社區黨建機制 ⑧。明確黨組織書記抓黨建的第一責任，轉變思想觀念;加強社區黨組織的建設，發揮黨員的帶動和黏合作用;利用區域化黨建優勢，吸納社區共建單位中小微企業的黨員，將小微企業緊密聯結在一起。以黨建牽動為軸心打破不同主體間的結構壁壘，為治理主體溝通搭建平臺，整合社會資源，實現社會資源與居民需求相銜接。將目標導向、問題導向與黨建牽動相匹配，完成資源、政策向下貫徹落實，需求、問題向上及時反映的雙向良性循環，實現黨建牽動共建善治。

2. 居民行動共商自治

居民行動是基礎，實現居民自治的良性互動，推動居民行動共商自治的關鍵在于深化居民的參與度 ⑨，為社區治理提供堅實的保障。一方面，社區內部要培養居民的自組織，構建居民自己的“聯盟”，開展各種各類志愿服務、社區活動等，提高居民社區主體、參與及自治意識，激發居民自治活力 ⑩，營造“人人了解、人人支持、人人參與”的濃厚氛圍。另一方面，以居民為主體、文化為基礎、關系為推動，暢通居民自治訴求、居民說事議事評事的渠道，健全協商議事會、民主懇談會等機制，對社區治理中重大事項進行探討，實現治理主體集聚一堂進言獻策，推動社區從“政府主導型”向“居民自治參與型”轉變，通過居民行動實現共商自治。

3. 社會聯動共贏共治

社會聯動是載體，面對流動性強、社區內分化嚴重、治理情況復雜等現象，僅靠社區自身已不能完全勝任社區治理的工作，需要建立社區治理共同體 ！1。一方面，優化社會組織發展空間，加強資源支持力度，發揮社會組織杠桿作用，將社會組織的黏合度與依靠度提升上來，支持社會組織承接社區公共服務項目，吸納社會組織和社會工作專業人才落地社區，把社會組織發展成社會聯動的中堅力量。另一方面，我們要打造各具特色社區治理共同體。根據居民實際需求動態發展社區志愿者隊伍體系，建立容錯機制，給予志愿者隊伍體系的發展空間，同時加強與社區內駐區單位溝通，整合可利用資源。打造“主體多元、聯動高效、居民滿意”的社會聯動模式，實現社會聯動共贏共治，推動社區治理效能提高。

4. 科技推動共享智治

科技推動是優勢，當今社區治理愈發追求超越傳統粗放式、經驗化管理的模式，通過科技推動形成智慧優勢、技術優勢與制度優勢的結合，構建信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺 ！2。首先，推動社區治理“數字化”。數字化為信息化奠定基礎，運用大數據、區塊鏈等治理手段，在社區治理中樹立大數據思維，建立社區數據平臺，推動數據跨部門、跨區域的開放與共享，實現治理機制科學化、治理手段精細化。其次，推動社區治理“網絡化”。網絡化為服務與管理提供了載體，運用“互聯網+社區”模式，加快科技與社區治理的深度融合，依托微博、微信、移動客戶端等，完善網絡協商和網絡問政的制度化渠道。最后，推動社區治理“智能化”。智能化為治理提供工具支撐，解決社區治理中人力資源匱乏等問題，提高社區治理工作效率，改進管理和服務，實現科技推動共享智治，提高社區治理效能。

5. 文化帶動共創德治

文化帶動是先導，社區文化是社區的靈魂，為其引領理想信念，實現共創德治。通過文化帶動，增強居民的文化自信，提升居民的文化素養。社區內首先要系統輸出符合主流方向的文化意識，形成公共意識、公民責任、公眾德行有機統一的社區公共價值的支撐體系。其次，要開展系列活動，以家庭為最小單位，整合不同年齡階段的教育，柔性治理潛移默化引領社會風尚。最后，打造社區特有的文化品牌，以“一社區一品牌”創建社區黨建統領社區治理的全面提升，聚焦社區文化與品牌的融合點，以品牌運作模式加以提煉、宣傳與推廣社區優秀文化，促進社區治理從寬松型、零散化向系統型、品牌化轉變，充分釋放德治教化的治理效能，滿足居民的精神文化需求，形成和諧有序的社區氛圍，充分釋放德治教化的治理效能。

6. 規則啟動共守法治

規則啟動是根本，依法治理是最可靠、最穩定的治理 ！3，社區治理必須在規則范圍內開展。法治為社區中的糾紛、不公正等現象提供相對標準又平和的解決渠道，是社區增強治理效能的重要依托。一方面，社區要嚴格落實中央政府下達的各項政策、制度及遵守法律法規，以既定的工作模式、標準作業流程為指引，依法發揮各自責任，依法共同處理社區公共事務，達到各方利益平衡和效果最優化的治理目標。另一方面，社區自身要積極推進建章立制，形成本社區的“規則之治”，完善社區制度，建立“社區法庭”“法律顧問”，為社區治理奠定堅實的基礎，使法治規范成為護航人民美好生活的重要引擎。啟動規則之治，使社區治理主體明確什么可以做，什么不可以做，怎么做，做了不該做的事又要承擔什么后果，及時化解社區矛盾與糾紛，最終成為社區糾紛的調節器，為后續社區治理奠定堅實的基礎。

四、結語

社區治理是我們黨長期執政的力量支撐。為破解社區治理難題，提升社區治理效能，社區黨組織應當發揮其在社區治理中的作用，以黨建引領的方式嵌入社區治理當中。延川路社區黨建引領的五維嵌入為我們帶來了很多啟發，證明了黨建引領嵌入社區治理是可行之路。在此基礎之上，將黨建引領的制度優勢轉化為社區的治理效能，夯實治理根基，最終實現善治、自治、共治、智治、德治與法治的社區治理體系，推動市域社會治理現代化 ！4。

基金項目：國家社科基金資助項目“中國傳統國家治理思想的當代價值研究”，編號：15BZZ014

注釋：

①《習近平參加上海代表團審議》，2017年3月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-03/05/c_1120571919.htm.

②張志明：《為什么要把黨的政治建設擺在首位》，《人民論壇》2019年第7期。

③習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《中國民政》2020年第14期。

④周偉：《繪就黨群“同心圓”，搭建服務“連心橋”》，《青島日報》2020年5月15日，第6版。

⑤劉英為等：《社會工作發展與基層治理創新——深入學習黨的十九屆五中全會精神》，《南海學刊》2020年第4期。

⑥張艷國、陳新川：《活躍社區文化：建設城市和諧社區的基礎和關鍵》，《江漢大學學報（社會科學版）》2007年第3期。

⑦中共中央國務院：《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，《人民日報》2017年6月13日，第1版。

⑧楊妍等：《基層黨建引領城市社區治理：現實困境、實踐創新與可行路徑》，《理論視野》2019年第4期。

⑨ ！1 ！2 ！4《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日，第1版。

⑩王東杰等：《多重嵌入：黨建引領城市社區治理的實踐機制——以A省T社區為例》，《天津行政學院學報》2020年第6期。

！3謝嬋婷：《依法治理是最可靠穩定的治理》，《學習時報》2015年3月9日，第5版。

同春芬系中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授，林麗系中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生

（責任編輯 王 玉）