市域社會治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢與優(yōu)化路徑

王陽 熊萬勝

摘 要：市域社會治理現(xiàn)代化是構(gòu)建中國特色國家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對解決當前基層治理實踐中存在的結(jié)構(gòu)短板問題和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。在社會治理體系中，市域社會治理是國家治理和基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是對宏觀國家治理與微觀基層治理之間存在的治理樞紐的補強。在社會治理過程中，市域社會治理現(xiàn)代化具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢、引領(lǐng)基層社會治理的專業(yè)性優(yōu)勢以及協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整體性優(yōu)勢，對于破解縣域治理和基層治理的結(jié)構(gòu)性困境具有積極的理論意義和實踐價值。當前，構(gòu)建連續(xù)貫通的社會治理體系、建立市域視野下的新型市縣關(guān)系是推進市域社會治理現(xiàn)代化的重要突破口和著力點。

關(guān)鍵詞：市域社會治理;縣域治理;治理現(xiàn)代化;治理體系中間結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D630????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）07-0081-07

“郡縣治，天下安。”在中國這樣一個超大型國家，作為重要的兩級治理單元，市、縣在國家行政體系中發(fā)揮承上啟下的關(guān)鍵性結(jié)構(gòu)作用，其治理成效直接反映國家治理能力的整體水平，尤其是作為國家治理和基層治理現(xiàn)代化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市域社會治理現(xiàn)代化，代表著中國特色社會治理體系中間結(jié)構(gòu)的完善。①自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”②的改革總目標后，黨的十九屆四中全會再次提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”③，并“把市域社會治理現(xiàn)代化作為切入點和突破口，深入推進社會治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”④。上述一系列頂層設(shè)計昭示了市域社會治理對推進國家治理現(xiàn)代化的重要實踐價值。為了推進市域社會治理現(xiàn)代化，需要從學(xué)理層面深入認識和理解市域社會治理的概念，辨析市域社會治理與縣域治理、基層治理的區(qū)別，以更好把握政策動向和推動實踐創(chuàng)新。

一、作為社會治理體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)的 市域社會治理

1.市域社會治理現(xiàn)代化的提出

2018年、2019年，中央政法委先后兩次舉辦新任地市級黨委政法委書記培訓(xùn)班，并提出要把市域社會治理現(xiàn)代化作為社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口來抓，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，努力建設(shè)更高水平的平安中國。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確提出，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。這是市域社會治理概念首次出現(xiàn)在黨的綱領(lǐng)性文件中。市域社會治理現(xiàn)代化成為構(gòu)建和完善共建、共治、共享社會治理新格局的重要內(nèi)容，并被賦予重要期待，即“試圖通過市域社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性變革，從整體上回應(yīng)社會治理現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化的有關(guān)挑戰(zhàn)與治理需求”⑤。鑒于這一表述在社會治理理論脈絡(luò)中的學(xué)術(shù)意義仍然不夠清晰，其理論和現(xiàn)實意義尚未被學(xué)術(shù)界充分認識。為了加快市域社會治理現(xiàn)代化的實踐步伐，本文嘗試從理論層面深入辨析市域社會治理的概念和意義。

市域社會治理現(xiàn)代化，顧名思義，是以城市（主要為地級市）行政轄區(qū)為單位來統(tǒng)籌推進社會治理現(xiàn)代化，是對社會治理現(xiàn)代化實踐的場域界定。就社會治理概念而言，社會治理現(xiàn)代化具有豐富的實踐和理論內(nèi)涵。在實踐層次上，社會治理現(xiàn)代化體現(xiàn)為通過一定的制度創(chuàng)新解決社會問題、形成社會秩序的過程，而在深層次上表現(xiàn)為通過社會結(jié)構(gòu)和運行方式的再造推動社會團結(jié)的過程。從理論脈絡(luò)上講，社會治理現(xiàn)代化強調(diào)社會本身的主體性并以此為基礎(chǔ)探討解決社會問題的策略與方法。然而，社會治理要落實為具體實踐，必須以特定規(guī)模和具體結(jié)構(gòu)層次的治理單元為實現(xiàn)場域和基礎(chǔ)。目前，既有的關(guān)于社會治理現(xiàn)代化的研究主要集中在兩個層次：在宏觀層次上，社會治理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為國家治理，以國家整體作為最高層級的治理單元;在微觀層次上，其主要體現(xiàn)為基層治理，既包括村莊、社區(qū)等基本治理單元，也常被理解為基層政府的運行過程，還包括跨行政區(qū)域的協(xié)同治理單元，如流域。

作為社會治理現(xiàn)代化的重要單元，市域社會治理是近年來產(chǎn)生的一個新概念。當前，學(xué)術(shù)界關(guān)于市域社會治理的研究主要集中在市域社會治理的內(nèi)涵、意義與實踐路徑等方面。有學(xué)者將其定義為“在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)社會治理主體（黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民）在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運用一定的社會控制手段（黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約）化解市域社會矛盾，解決市域社會問題，以達到促進市域社會和諧穩(wěn)定目的的一種樞紐性基層社會治理”⑥。需要指出的是，市域社會治理被定義為樞紐性基層社會治理并不準確，因為市域社會治理與基層社會治理有著明顯的區(qū)別。本文認為，市域社會治理現(xiàn)代化代表著中國特色社會治理體系中間結(jié)構(gòu)的完善，是對宏觀國家治理與微觀基層治理之間存在的治理樞紐的補強。從治理現(xiàn)代化的角度來看，不論是社區(qū)、村莊還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其空間規(guī)模都十分有限，行政權(quán)力的邊界也比較明確，很難協(xié)調(diào)超越基層社會以外的治理資源，進而造成基層治理“內(nèi)卷化”的趨勢。在上級政府關(guān)于基層治理創(chuàng)新考評和推優(yōu)的壓力下，基層社會治理正在經(jīng)歷日益嚴峻的“創(chuàng)新綜合征”，基層負擔和形式主義的問題日趨顯著。市域社會治理正是針對這一實際問題而提出的，是對超越基層治理的中間社會治理單元的探索。

2.社會治理中間單元的調(diào)適

盡管社會治理體系中間結(jié)構(gòu)不強的問題變得越來越突出，但關(guān)于社會治理體系中間層次的研究一直是一個薄弱環(huán)節(jié)。近年來，縣域治理逐漸成為熱門話題，縣域作為一個傳統(tǒng)治理單元被學(xué)術(shù)界寄予厚望，被認為是彌補基層治理不足的中間單元，因為縣作為一個完整的經(jīng)濟單元和治理單元在理論上具有相較于基層的整體統(tǒng)籌優(yōu)勢⑦。王春光認為，縣域作為治理單位變得越來越重要，并且正在從行政治理單位轉(zhuǎn)向整體性共同體，是實現(xiàn)生產(chǎn)與消費、福利共建與共享以及解決基層社會需求的政治、文化、經(jīng)濟共同體。盡管這一描述具有理論抽象難以避免的理想化成分，但也揭示了一個重要問題，即除國家治理和基層治理外，國家的社會治理體系迫切需要建構(gòu)起強有力的中間結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的社會治理需求。然而，縣域治理能否承擔社會治理振衰起敝、引領(lǐng)社會治理現(xiàn)代化的重任是值得商榷的，因為縣域自身發(fā)展正面臨越來越多的問題，同樣需要更高層次的治理統(tǒng)籌。

一是縣域發(fā)展的同質(zhì)競爭。縣域經(jīng)濟在國家經(jīng)濟體系中占據(jù)重要地位。《2019賽迪縣域經(jīng)濟百強研究》顯示，中國縣域經(jīng)濟總量約占全國的41%。盡管縣域經(jīng)濟整體規(guī)模龐大，然而其中“百強縣”以不到全國2%的土地和7%的人口，創(chuàng)造了25%的縣域GDP、10%的全國GDP，縣域經(jīng)濟面臨的發(fā)展不平衡不充分問題非常突出。對于全國絕大部分縣城而言，縣域經(jīng)濟存在著嚴重的發(fā)展瓶頸。例如：地方債務(wù)嚴重，縣域經(jīng)濟對縣城房地產(chǎn)業(yè)依賴嚴重，工業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，就業(yè)吸納能力不足。之所以產(chǎn)生這些問題，除存在客觀的市場原因外，也反映了國家治理體系中存在的結(jié)構(gòu)性治理短板。類似“晉升錦標賽”的各種制度設(shè)計激勵了改革開放后全國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但也造成縣域經(jīng)濟之間的低水平競爭。特別是對于大多數(shù)資源稟賦較差的地區(qū)，這種治理設(shè)計激發(fā)的往往是高度形式主義的發(fā)展創(chuàng)新和脫離實際的城市化冒進。“縣域經(jīng)濟的地方性色彩較濃厚，主要是內(nèi)循環(huán)的結(jié)果，并未太多參與全國的市場競爭，其主要功能是吸納地方勞動力，服務(wù)農(nóng)民家庭再生產(chǎn)等等”⑧，這些特征決定了縣域經(jīng)濟在走上更高層次、更高質(zhì)量的城市化時面臨著先天不足。

二是縣域社會治理的功能懸浮。治理懸浮是當前基層治理研究的熱點和難點問題，從關(guān)注基層組織脫嵌到社會動員與治理嵌入，從倡導(dǎo)推進專業(yè)社會組織發(fā)展到發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)的邊界異化，從倡導(dǎo)黨建引領(lǐng)基層治理到基層治理創(chuàng)新的形式主義嚴重等，雖然基層治理的實踐創(chuàng)新層出不窮，但基層治理的懸浮難題始終相伴而生，難以根除。究其原因，除了基層治理自身問題外，產(chǎn)生基層治理懸浮的原因更多地在于治理體系中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，即缺乏一個強有力的中層治理能級，從而使宏觀的國家治理難“接地氣”，而微觀的基層治理陷入“內(nèi)卷化”困境。因而，作為具有更高層級協(xié)調(diào)能力的縣域治理被研究者重視。但全國縣域在社會治理資源、公共服務(wù)能力與水平等方面都存在巨大的地區(qū)差異。與此同時，縣域中的社會治理機構(gòu)更多的是服從于同質(zhì)化的經(jīng)濟發(fā)展邏輯，公共服務(wù)質(zhì)量不高，缺乏提升社會治理水平的內(nèi)在動力。

三是縣域社會結(jié)構(gòu)的固化風險。一方面，基于地緣相近、人緣相親、文化相通的地理文化優(yōu)勢，以縣域為單位推動社會治理現(xiàn)代化有利于凝聚社會向心力。另一方面，正是由于具有相對穩(wěn)定的社會形態(tài)，縣域社會結(jié)構(gòu)存在結(jié)構(gòu)固化的風險，并在很大程度上影響縣域內(nèi)的發(fā)展活力。當前，縣域社會結(jié)構(gòu)固化的問題已被揭示，如縣城青年擇業(yè)更可能受到原生家庭社會經(jīng)濟地位的影響，且其家庭內(nèi)部呈現(xiàn)出較為明顯的職業(yè)代際傳遞現(xiàn)象。⑨此外，為維系和增進階層內(nèi)部團結(jié)，同類婚廣泛存在于縣城社會，并形成一定的階層流動壁壘。相較于縣域精英群體，普通群眾更多地通過向縣域外流動和獲取縣域外收益來支撐其家庭的域內(nèi)發(fā)展，這在很大程度上影響縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性和活力。

總體而言，盡管縣域在改革開放后一直作為經(jīng)濟發(fā)展與基層治理的基本單元，許多縣城也因此發(fā)展成為城市化的標桿，但對于全國大多數(shù)縣而言，在社會治理方面仍然存在著諸多問題和短板。縣域社會結(jié)構(gòu)的固有短板限制了其作為社會治理的中間結(jié)構(gòu)以及帶動城鄉(xiāng)實現(xiàn)更高水平城市化的能力。近年來，社會治理政策關(guān)注點從縣域向市域的調(diào)整，充分體現(xiàn)了頂層設(shè)計對社會治理體系中間層次的調(diào)適。無論是市域還是縣域，在中國的國家治理體系中都處于中間部分，在整個社會治理體系中都發(fā)揮著承上啟下的重要作用，但兩者有著不同的結(jié)構(gòu)定位和功能優(yōu)勢。縣域治理更側(cè)重于基層治理，縣域社會的發(fā)展也相對比較封閉，是半熟人社會的治理。而市域與國家、市場系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)更加緊密，更多體現(xiàn)為陌生人社會、流動社會的治理，展現(xiàn)了現(xiàn)代社會治理的一系列重要特征。

二、市域社會治理的結(jié)構(gòu)定位與功能優(yōu)勢

要解決近年來基層社會治理面臨的創(chuàng)新內(nèi)卷化、社會參與邊界異化等問題，推動社會治理格局改變，單純依靠基層力量和社會力量是很難實現(xiàn)的。市域是以城市行政轄區(qū)為空間單位承擔社會治理現(xiàn)代化的新型治理場域，市域社會治理有其獨特的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，不僅有利于解決當前基層治理存在的突出問題，也符合中國更廣大區(qū)域的發(fā)展實際。推進市域社會治理現(xiàn)代化是構(gòu)建和完善中國特色社會治理體系的重要舉措。特別是隨著城市化的高速發(fā)展，城市時空結(jié)構(gòu)因交通改善帶來極大變化，人口大規(guī)模流動呈現(xiàn)出向地級市以上大城市常態(tài)化集聚的新趨勢，城市公共服務(wù)的均衡化以及城市經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，都越來越需要地方黨委和政府突破鎮(zhèn)域、縣域等層級邊界，在更高層次上研究制定系統(tǒng)性、整體性的治理政策和舉措，整合社會治理資源，推進社會治理現(xiàn)代化。作為社會治理體系的關(guān)鍵中間層次，新時代的市域社會治理有著相較于縣域治理、鎮(zhèn)域治理以及基層治理單元的顯著優(yōu)勢。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢

在既有研究中，關(guān)于市域社會治理在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重要作用主要形成了優(yōu)勢論和階段論兩大觀點。市域社會治理優(yōu)勢論認為，市域處于國家治理的中間環(huán)節(jié)，“具有承上啟下的樞紐作用”，“市域?qū)用婕纫瀼芈鋵嵑弥醒腙P(guān)于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署，又要立足實際對本市域社會治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動實踐，是實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石”。⑩一些學(xué)者進一步提出，“相對于‘縣域治理而言，地市級的‘市域?qū)用嬖谫Y源整合、風險防范、科技支撐、法治保障等方面具有明顯的獨特優(yōu)勢，將其作為一個重要的治理單位，更有利于有效防范化解新時代的各類社會矛盾風險”[B11]。社會治理的階段論則認為市域社會治理“反映的是社會環(huán)境的深刻變化對社會治理提出的新要求，是主動適應(yīng)我國社會時空背景變化的必然選擇”[B12]。中國社會已經(jīng)從傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺青l(xiāng)中國”[B13]，市域是城市和農(nóng)村兩種社會形態(tài)的重要結(jié)合點，這意味著推進市域社會治理現(xiàn)代化是適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求的必由之路。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，市域以其結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢能夠超越縣域城市化的單中心結(jié)構(gòu)，在區(qū)域?qū)用嫘纬筛咚降某鞘谢约俺青l(xiāng)融合發(fā)展。其一，以市域發(fā)展為中心的城鄉(xiāng)一體化不僅要統(tǒng)籌城與鄉(xiāng)之間的關(guān)系，更要兼顧城與城之間的關(guān)系，因此，在市域?qū)哟紊辖?gòu)合理的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化體系，有利于從更高層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間人口的穩(wěn)定性流動，真正實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展目標，以改變縣域以地產(chǎn)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的“表面型”城市化以及縣城對鄉(xiāng)村資源的抽離現(xiàn)狀。其二，做強市域社會治理有助于解決城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。長期以來，為解決縣與縣之間同質(zhì)化競爭以及市縣之間關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題，各地紛紛出臺“撤縣設(shè)市”“省直管縣”等舉措。但是，如果在縣與縣之間缺乏相應(yīng)的有力的協(xié)調(diào)層級，那么區(qū)域性的高水平城市化建設(shè)依然難以擺脫體制機制層面結(jié)構(gòu)性困境的束縛。

2.引領(lǐng)基層社會治理的專業(yè)性優(yōu)勢

市域社會治理的專業(yè)性優(yōu)勢既體現(xiàn)在公共服務(wù)能級與水平上，也體現(xiàn)在治理的資源與技術(shù)優(yōu)勢上。市域?qū)用婢哂邢鄬ν陚涞纳鐣卫眢w系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，處于推進基層治理現(xiàn)代化的前線位置。[B14]一方面，政府自上而下的行政力量是推進中國城市化進程的重要力量，在很大程度上決定了許多地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出按級別發(fā)展的特點，即市級地方政府在城市發(fā)展過程中具有相對于縣級政府的優(yōu)先權(quán)、吸引資源的優(yōu)勢以及較高水平的公共服務(wù)資源積累。以醫(yī)療、教育等重要公共資源為例，如果要在更大的地區(qū)范圍內(nèi)提升區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量，推動縣域公共服務(wù)水平均衡發(fā)展，就必須在市域范圍內(nèi)形成更高層級的統(tǒng)籌和規(guī)劃。此外，在公共安全、交通管理、司法調(diào)解等方面，市級單位也相對更加專業(yè)，規(guī)范、高效地處理城市社會問題的能力更強。另一方面，市域社會治理在技術(shù)系統(tǒng)和專業(yè)知識方面具有更強的優(yōu)勢和更高效能。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展在給社會治理帶來挑戰(zhàn)的同時，也為社會治理創(chuàng)造了新的場景。“信息技術(shù)與經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域深度融合，提高了城市治理與運行效率、促進了城市健康可持續(xù)發(fā)展。有效運用以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新一代信息技術(shù)，有利于加深對市域?qū)用嫔鐣\行的規(guī)律性認識，為市域社會治理提供新的工具。”[B15]比如，市域?qū)蛹壍男畔⒒芾砥脚_不僅技術(shù)水平更高，而且可以在更大范圍內(nèi)打破城市治理的邊界和數(shù)據(jù)孤島的藩籬，提高信息系統(tǒng)的效能，降低重復(fù)建設(shè)的成本。在專業(yè)知識方面，市域?qū)用娓趯I(yè)社會組織和專業(yè)社會治理人才的培育，這對于提升社會治理的專業(yè)性具有重要意義。

3.協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整體性優(yōu)勢

推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局是面向第二個百年奮斗目標的重大戰(zhàn)略布局，這不僅要求城鎮(zhèn)化發(fā)展水平能夠持續(xù)提升，還要求以中心城市為單位來形成區(qū)域性的發(fā)展特色和優(yōu)勢，以促進全國城鄉(xiāng)社會的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。在全國統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，單體縣域顯然無法承擔帶動區(qū)域性城市化的要求，特別是廣大中西部地區(qū)，由于一般縣城的工業(yè)基礎(chǔ)較弱且人才資源匱乏，在承載和吸引東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時能力不足。從近年來的發(fā)展實際來看，一些新興的、具有行業(yè)引領(lǐng)性的規(guī)模化產(chǎn)業(yè)，一般聚集在地級市以上的城市，而縣城更多地成為配套產(chǎn)業(yè)的輻射基地，以地級市為單位的中心城市正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。因此，以市域為單位來統(tǒng)籌推進區(qū)域性的新型城鎮(zhèn)化，不僅有利于區(qū)域內(nèi)部資源配置的優(yōu)化，還有利于區(qū)域參與全國范圍的整體性競爭以及對接外部資源。作為治理單元的市域，不單是一個時空概念，也代表著中國特色的社會治理體系為適應(yīng)新時代社會發(fā)展需求而進行的綜合調(diào)試，其中包含了對城鄉(xiāng)關(guān)系、縣域關(guān)系、府際關(guān)系以及央地關(guān)系等的調(diào)整。[B16]推進市域社會治理現(xiàn)代化不僅是社會領(lǐng)域的重要變革，也體現(xiàn)著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的深層次需求，對于貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、提升城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平都意義重大。

概而言之，市域和縣域雖然同為中國特色社會治理體系的中間單元，但有著各自不同的結(jié)構(gòu)定位和功能優(yōu)勢。當前，市域相對于縣域的社會治理功能優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)并被逐步納入國家政策體系，這是社會治理體系中的中間單元為適應(yīng)新時代社會治理需求而進行的能級調(diào)試過程。在長期的治理實踐中，中國社會治理體系一直存在著“兩頭強，中間弱”的問題，即市級政府相較于縣、鄉(xiāng)等基層具有更大的公共權(quán)力和資源優(yōu)勢，但在市域范圍內(nèi)未能充分發(fā)揮其社會治理功能。為了適應(yīng)新時代社會治理的新需求，亟須在基層治理單元之上探索規(guī)模適度、功能復(fù)合且具有邊界彈性的中間治理單元，這是實現(xiàn)國家治理有效的重要一環(huán)，也是統(tǒng)籌解決基層社會治理復(fù)雜難題的前提。需要進一步指出的是，雖然市域相較于縣域的治理優(yōu)勢更多地體現(xiàn)在推動社會治理現(xiàn)代化的統(tǒng)籌層次上，但是這個層次并非一成不變。對于城市化發(fā)展水平較高、結(jié)構(gòu)合理、有較強自主權(quán)的縣域，其本身具有推動域內(nèi)社會治理現(xiàn)代化的能力，在這種情況下，就需要重視以縣域為重要中間治理單元統(tǒng)籌推動區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展策略。例如，東部沿海地區(qū)的縣域工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化水平相對較高，城市功能完備，本身就能夠承擔起推動區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的重任;中西部地區(qū)的縣域則更多地需要以地級市為單位來統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的社會治理現(xiàn)代化任務(wù)。因此，推動市域社會治理現(xiàn)代化不應(yīng)簡單理解為地域空間的擴大和行政單元的權(quán)責劃分，而應(yīng)從補強社會治理體系中間單元和調(diào)整治理統(tǒng)籌能級的角度來理解。

三、推進市域社會治理現(xiàn)代化的 實踐經(jīng)驗與優(yōu)化路徑

近年來，隨著社會治理改革的不斷深化，市域社會治理已經(jīng)從理論分析逐步走向?qū)嵺`探索，全國各地結(jié)合地方特點開展了豐富的市域社會治理改革實踐。目前，市域社會治理改革主要圍繞貫通社會治理體系、調(diào)整市縣關(guān)系、建立全域型社會治理平臺、推進市域公共服務(wù)一體化、培育與聯(lián)動社會組織、建設(shè)區(qū)域性城鎮(zhèn)體系等方面展開，這些探索為進一步推動市域社會治理現(xiàn)代化提供了借鑒。

1.構(gòu)建連續(xù)貫通的社會治理體系

實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要從國家共同體的整體視角去推動，這就要求在“國家—中間—基層”之間建立功能連續(xù)的社會治理體系，這是推進市域社會治理現(xiàn)代化的基本背景。因此，推進市域社會治理現(xiàn)代化需要結(jié)合實際，在既有行政體系上對涉及社會治理的不同條塊部門的職能和權(quán)責進行調(diào)整，在體制機制上強化社會治理體系的中間單元，增強市域?qū)用娴闹卫碣Y源統(tǒng)籌和責任統(tǒng)籌職能，將不該由基層承擔的責任上移到中層，統(tǒng)籌條線的服務(wù)力量，減輕基層治理負擔，推動專業(yè)性社會治理資源的垂直下沉，以實現(xiàn)社會治理體系的上下貫通。例如，山東省向基層派駐政法專員，向基層下沉治理網(wǎng)絡(luò);甘肅省推動設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合治理中心等。

2.建立市域視野下的新型市縣關(guān)系

建立合理的市縣關(guān)系是推動市域社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，加強市域治理不是要替代縣域治理，而是要在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌縣城與縣城、縣城與市城、鄉(xiāng)村與城市之間的發(fā)展關(guān)系，在更高層次上推動整個市域的城市化發(fā)展。這有助于解決縣域發(fā)展的無序競爭，推動城市化與工業(yè)化、現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實現(xiàn)人口的就近流動和鄉(xiāng)村人口的城鎮(zhèn)就業(yè)，高質(zhì)量推動新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。在具體的治理實踐中，以市域為統(tǒng)籌單元建立跨縣域的高行政級別工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等，通過市級層面的協(xié)調(diào)形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的合力，不僅有利于破解以縣域、鎮(zhèn)域等基層單位為主體招商引資所產(chǎn)生的低效率及惡性競爭等問題，還有利于通過跨區(qū)域、高水平的工商業(yè)發(fā)展帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。例如，近年來，上海市在社會治理改革實踐中就明確取消鎮(zhèn)的招商引資功能，將經(jīng)濟發(fā)展職能統(tǒng)一上收到市、區(qū)層面，形成綜合統(tǒng)籌，提高招商引資質(zhì)量;同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位則更多地轉(zhuǎn)向社會治理職能，并在一些地區(qū)通過成立跨行政區(qū)域的開發(fā)區(qū)，推動區(qū)域整體開發(fā)，替代原來以塊為主的全能型基層政府。盡管這些改革在條塊關(guān)系以及權(quán)責配置方面尚待進一步研究，但也說明了以市域為單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的必要性。對于中西部地區(qū)而言，市、縣在經(jīng)濟開發(fā)中各自為戰(zhàn)不利于地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升是不爭的事實。因此，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際，在市域視野下構(gòu)建新型市縣關(guān)系并形成布局合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，是市域治理現(xiàn)代化改革的一項重要內(nèi)容。

3.完善市域一體化的公共服務(wù)體系

通常情況下，市域內(nèi)的中心城市匯聚了一個地區(qū)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源，具有較好的資源優(yōu)勢和行政能力，能夠及時、有效地回應(yīng)人民群眾的社會需求。以市域為單位統(tǒng)籌推進公共服務(wù)體系建設(shè)，建立市縣之間公共服務(wù)的共享機制，不僅有助于吸引更多的優(yōu)質(zhì)資源，如優(yōu)秀人才、高水平社會組織等，還能夠以點帶面，帶動域內(nèi)城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平的整體提升。此外，市域具有以城帶鄉(xiāng)的引擎作用，市域作為城市和鄉(xiāng)村兩種社會形態(tài)的結(jié)合體，是推動城鄉(xiāng)一體化的有效載體。通過市域內(nèi)多城鎮(zhèn)間的公共服務(wù)協(xié)同，充分發(fā)揮城市的輻射帶動作用，可以更有效地促進公共服務(wù)均等化和可及性，使治理成效惠及更多城鄉(xiāng)居民。在當前各地社會治理改革實踐中，不斷完善市域一體化的公共服務(wù)體系，促進公共服務(wù)資源的均衡布局和服務(wù)能力的整體提升，正在成為推動市域治理現(xiàn)代化的重要抓手。

4.培育參與共建的專業(yè)社會組織

社會組織由社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)等組成，是社會治理的重要主體。積極培育社會組織，引導(dǎo)社會組織適應(yīng)新時代發(fā)展要求參與社會治理，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，是推動社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。市域范圍廣闊，人口結(jié)構(gòu)多元，利益主體多樣，治理內(nèi)容和過程高度復(fù)雜，僅僅依靠政府的力量很難推動社會治理能力的全面提升，需要更多社會力量的積極參與。相較于基層，市域?qū)用嬖谏鐣Y源方面更具優(yōu)勢，有能力培育符合市域?qū)嶋H的、本土化的專業(yè)性社會組織來參與復(fù)雜社會治理問題的解決。在推進市域社會治理現(xiàn)代化實踐中，引導(dǎo)和鼓勵專業(yè)性社會組織參與區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理等，切實增強社會力量參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是在風險社會背景下解決基層復(fù)雜難題，構(gòu)建全民共建共治共享社會治理格局的基本途徑，也是當前推進市域社會治理現(xiàn)代化的一個重要突破點。

5.搭建全域型信息化治理平臺

以科技為支撐推進市域社會治理現(xiàn)代化是全國各地社會治理改革實踐中普遍采取的做法。黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域治理現(xiàn)代化”的要求，并明確了信息技術(shù)參與社會治理的重要性，以期通過信息技術(shù)與經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域深度融合，提高城市治理與運行效率，促進城市健康可持續(xù)發(fā)展。市域以資源和技術(shù)為支撐，推進市域信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)全域型信息化治理平臺，不僅有利于提升信息平臺的整體效率，也有助于打破政府條塊之間的組織藩籬，進而實現(xiàn)跨部門、跨基層治理單元的數(shù)據(jù)融通，打破數(shù)據(jù)孤島，運用可視化的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)為城市治理決策、基本公共服務(wù)、城市運行維護提供科學(xué)依據(jù)。例如，上海市推動全市的“一網(wǎng)通辦”，還有一些城市開展“最多跑一次”以及“12345”熱線等公共服務(wù)改革措施，其背后的邏輯都是以提升社會治理的信息化水平為途徑，以技術(shù)改革倒逼治理進步。

6.形成區(qū)域協(xié)同治理的發(fā)展優(yōu)勢

加快推進市域社會治理現(xiàn)代化不僅要將其放在市域內(nèi)部進行統(tǒng)籌謀劃，還需要將其放在國家治理現(xiàn)代化的大背景下整體布局，既要著眼于提升市域內(nèi)部治理現(xiàn)代化的區(qū)域發(fā)展目標，也要積極參與解決“東西部發(fā)展不平衡”等現(xiàn)實問題。以市域為治理單元加強城鎮(zhèn)間協(xié)同治理，通過區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互通互聯(lián)、區(qū)域公共服務(wù)制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展等，有利于重塑區(qū)域治理格局，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理。以促進市域內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展分工合作、區(qū)域聯(lián)動和整體謀劃，形成普遍意義的城市群發(fā)展規(guī)范，有利于形成區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，提升新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展層次和整體競爭力，對于廣大中西部地區(qū)的城市化發(fā)展具有重要意義，是推進市域社會治理現(xiàn)代化的一個重要著力點。

四、結(jié)論與討論

將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，在中國政治發(fā)展史上具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。就當前的國家治理體系而言，在國家宏觀治理與基層微觀治理方面已形成一系列值得稱道的中國經(jīng)驗。特別是經(jīng)過新冠肺炎疫情的考驗，中國之治的優(yōu)勢進一步凸顯出來。然而，正如習(xí)近平總書記所講，盡管我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求的，但在國家治理體系和治理能力方面仍有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。[B17]從十八屆三中全會提出治理現(xiàn)代化的重大問題，到十九屆四中全會提出“市域社會治理現(xiàn)代化”的破題之舉，我們一直在不斷探索中國之治的新境界。本文從理論上闡述了市域社會治理作為國家治理體系中間單元對于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要意義，并且進一步厘清了市域治理相較于縣域治理、基層治理的功能優(yōu)勢。市域社會治理現(xiàn)代化是貫通國家治理與基層治理的重要一環(huán)，在推動國家治理體系現(xiàn)代化進程中具有牽一發(fā)而動全身的作用。但由于長期以來形成的治理傳統(tǒng)和現(xiàn)實需求，治理研究的重心一直集中在國家治理和基層治理，對治理的中間層次重視不夠，這造成社會治理體系中間地帶薄弱的現(xiàn)實困境。從一定意義上講，推動市域治理現(xiàn)代化體現(xiàn)了我國社會治理從被動應(yīng)對社會治理需求，向主動設(shè)計社會治理體系轉(zhuǎn)變，旨在通過鞏固和強化社會治理的中間層次來統(tǒng)籌和引領(lǐng)社會治理的整體變革，破解基層治理存在的結(jié)構(gòu)性難題，以完善國家治理體系提升治理能力，在中國的國家治理歷史上具有重要意義。

同時，我們必須清醒認識到，由于市域社會治理現(xiàn)代化是一個頂層設(shè)計的新概念，不管是學(xué)術(shù)領(lǐng)域還是政策領(lǐng)域，對其認識和理解尚需進一步深化。在理論層面，從國家治理體系中間治理單元的角度去解讀市域社會治理現(xiàn)代化只是一個重要視角，還需要對治理中間層次進行更多的理論探討。只有這樣，才能讓理論在具體實踐中煥發(fā)活力。在當前的學(xué)術(shù)研究中，治理中間單元的問題已經(jīng)被重視，這些研究多集中在縣域治理方面，主要是針對基層治理面臨的問題提出的，雖然忽視了縣域自身的困境，但研究成果仍然具有參考意義。另外，在實踐層面，雖然中央每年召開市域社會治理現(xiàn)代化的專題會議，各地也都在探索市域社會治理現(xiàn)代化的具體路徑，但從實際內(nèi)容來看，各地的探索還處于起步階段，各地政府對市域社會治理的重要意義和理論內(nèi)涵的認識和把握還不深刻。這些問題都需要我們在理論和實踐層面進一步研究。

注釋

①這里的市主要是指地級市。

②參見習(xí)近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期。

③④參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。

⑤⑩參見陳一新：《以新思路新方式開展市域社會治理現(xiàn)代化試點》，《法制日報》2020年1月3日。

⑥參見陳成文、張江龍、陳宇舟：《市域社會治理：一個概念的社會學(xué)意義》，《江西社會科學(xué)》2020年第1期。

⑦參見劉炳輝、熊萬勝：《縣城：新時代中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵空間布局》，《中州學(xué)刊》2021年第1期。

⑧參見呂德文：《把縣域經(jīng)濟放在全局中看待》，《環(huán)球時報》2020年12月15日。

⑨參見劉天元：《回得去的故鄉(xiāng)：“新縣城青年”擇業(yè)行為與偏好的再認識》，《中國青年研究》2019年第2期。

[B11]參見姜方炳：《“市域”：新時代社會治理的一個重要行動單位》，《學(xué)習(xí)時報》2020年11月9日。

[B12]參見黃新華、石術(shù)：《從縣域社會治理到市域社會治理——場域轉(zhuǎn)換中治理重心和治理政策的轉(zhuǎn)變》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報》2020年第4期。

[B13]參見劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國：中國轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》2018年第10期。

[B14][B15]參見杜鵑：《加快推進市域社會治理現(xiàn)代化》，《人民日報》2020年7月21日。

[B16]參見劉炳輝、郭曉琳：《當代中國國家治理的基礎(chǔ)單元辨析》，《中州學(xué)刊》2018年第3期。

[B17]參見《完善和發(fā)展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2014年2月18日。

責任編輯：翊 明

The Structural Advantages and Optimization Paths of Social Governance Modernization in Urban Areas

Wang Yang?? Xiong Wansheng

Abstract：The modernization of urban social governance is a key link in the construction of national governance system with Chinese characteristics， which is of great significance to solve the structural problems existing in the current grass-roots governance practice and promote the modernization of national governance system and governance capacity. In the social governance system， urban social governance is the key link of national governance and grass-roots governance， and is the reinforcement of the governance hub between macro national governance and micro grass-roots governance. In the process of social governance， the modernization of urban social governance has the structural advantages of urban-rural integration， the professional advantages of leading the grass-roots social governance and the overall advantages of coordinating regional development， which has positive theoretical significance and practical value for solving the structural dilemma of county governance and grass-roots governance. At present， the construction of a continuous social governance system and the establishment of a new type of city-county relationship from the perspective of city are the important breakthrough and focus to promote the modernization of city social governance.

Key Words：urban social governance， county governance， governance modernization， intermediate structure of social governance