依法從嚴打擊違法違規活動 護航資本市場改革行穩致遠

我國資本市場改革發展進入嶄新階段，取得了舉世矚目的發展成就，但違法違規成本過低成為制約資本市場改革成效的重要因素。下一步應推動依法從嚴打擊證券違法活動不斷向縱深推進，為持續優化資本市場生態、發揮資本市場樞紐功能提供堅強保障。

當前，世界經濟政治格局正在發生深刻調整，全球疫情持續演變，外部環境更趨復雜嚴峻，國內經濟恢復仍然不穩固不均衡。資本市場作為現代市場經濟的重要組成，在應對疫情沖擊、促進國家經濟社會發展中的重要作用日益凸顯。黨的十八大以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，我國資本市場改革發展取得矚目成就，正在發生深刻結構性變化。然而，一段時間以來，由于違法違規成本過低，欺詐發行、財務造假等惡性違法違規行為屢禁不止，一定程度上制約了改革成效，阻礙了改革進程。全面貫徹落實中辦、國辦《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，切實提高違法違規成本，是全面深化資本市場改革的關鍵配套和必要保障。

我國資本市場改革發展取得矚目成就

資本市場作為現代市場經濟的重要組成，“牽一發而動全身”。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視資本市場改革發展，先后作出一系列重要指示批示，明確提出要“通過深化改革，打造一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場”。我國資本市場改革發展進入嶄新階段，取得了舉世矚目的發展成就。

一是服務實體經濟取得顯著成效。多層次資本市場體系漸趨完備，在優化要素資源配置、促進創新資本形成、完善現代產權制度、引導和培育市場經濟理念等方面的重要功能日益顯現，服務實體經濟的規模、深度和廣度持續拓展。30年來，資本市場累計實現股權融資超過21萬億元。交易所債券市場穩步發展，存續余額近16萬億元，融資工具品種不斷豐富，有效拓寬了實體企業特別是中小民營企業融資渠道。各類期貨期權品種平穩推出，基本涵蓋國民經濟主要領域，價格發現、風險管理等功能有效發揮。近年資本市場更加聚焦服務科技創新，試點注冊制以來，資本市場促進科技、資本和產業高水平循環的樞紐功能明顯增強。

二是全面深化改革不斷向縱深推進。從開創性地實施股權分置改革，為市場長遠健康發展奠定堅實基礎，到穩步推進股票發行注冊制改革，大幅提升發行定價市場化程度以及審核注冊效率和可預期性，再到以注冊制改革為牽引，全面實施《全面深化資本市場改革總體方案》，扎實推進交易、退市等關鍵領域一攬子基礎制度改革，我國資本市場始終堅持市場化法治化方向，著力破除制約市場功能有效發揮的體制機制性障礙，有效改善了市場預期，增強了市場信心。

三是市場主體活力和競爭力日益增強。目前，深滬兩市上市公司已超4400家，總市值超過86萬億元，經營業績不斷提升，創新活力不斷增強，治理水平不斷提高，已成為國民經濟的“基本盤”，經濟運行“晴雨表”的功能日益提升。行業機構服務能力和水平進一步增強，行業規模和資本實力穩步增長，市場競爭力和行業形象逐步改善。長期資金“愿意來、留得住”的市場環境逐步形成，市場資金結構呈現趨勢性改善態勢。

四是高水平雙向開放的新格局加快形成。全方位推進市場、產品、機構對外開放。深滬港通、滬倫通、中日ETF（交易所交易基金）互通等互聯互通機制陸續建立并持續深化，深滬港通自開通以來總成交額已累計約70萬億元。合格境外機構投資者（QFII）、人民幣合格境外機構投資者（RQFII）等制度不斷完善，跨境投融資渠道逐步拓寬、便利程度顯著提高。行業機構外資股比限制全面放開，A股納入國際主流指數的比重穩步提升。截至2020年底，外資連續3年保持凈流入，境外投資者持有A股資產突破3萬億元，A股市場的吸引力和國際競爭力持續增強。

五是市場發展的法治根基不斷夯實。基本形成一套既符合國際慣例又具有中國特色的資本市場法律規范體系。證券法修訂并正式施行，在全面推行證券發行注冊制、大幅提高證券違法違規成本、加大投資者保護力度等方面實現重大突破。《刑法修正案（十一）》出臺，對欺詐發行、信息披露造假等四類證券期貨犯罪大幅提高懲戒力度。期貨法立法取得重大進展。投資者保護組織體系和制度機制不斷健全，法律保護、監管保護、自律保護、市場保護、自我保護的“大投保”理念不斷強化。

六是市場監管和治理效能持續提升。建立起以行政監管與行業自律相互補充，證監會機關、派出機構、交易場所、行業協會等各司其職、緊密協作的監管執法體系，形成了科學監管、分類監管、專業監管、持續監管等重要理念。審查分離體制持續完善，稽查執法效能顯著提升。市場在防范化解重大風險的斗爭中不斷成長成熟。大力深化簡政放權，持續加強監管透明度建設。推進科技監管，堅持向科技要動力、要效率。

違法違規成本過低成為制約資本市場改革成效的重要因素

隨著全面深化改革不斷向縱深推進，我國資本市場正在發生深刻結構性變化，市場韌性、活力和吸引力明顯增強，市場生態持續改善。但我們也看到，一段時間以來，由于違法違規成本過低，欺詐發行、財務造假等惡性違法違規行為屢禁不止，部分上市公司及實控人與外部勾結以市值管理之名操縱股價，不少中介機構還在“穿新鞋走老路”，“帶病申報”“一查就撤”等問題較為突出，一定程度上制約了改革成效、阻礙了改革進程。

資本市場是一個內涵豐富、機理復雜的生態系統。這一生態系統的良性循環，有賴于市場各方權責利的均衡配置和有效到位。注冊制改革是本輪全面深化資本市場改革的“牛鼻子”工程，也是當前和今后一個時期的中心任務。注冊制下，市場各方各歸其位、各盡其職是實現“真正把選擇權交給市場”的重要基礎和關鍵所在。發行人的信息披露第一責任、中介機構的專業把關責任、審核注冊機構的監管責任、投資者的“買者自負”以及執法司法機關的零容忍追責，這五個環節是緊密聯系、環環相扣的統一整體。只有每個環節都壓實責任、履職盡責，注冊制才能形神兼備。其中，后端的執法司法是關鍵配套，也是必要保障。

就市場生態而言。資本市場違法違規嚴重損害投資者信心和合法權益，嚴重破壞市場秩序、影響金融安全。只有動真格、出重拳、擊要害，才能壓嚴壓實發行人、中介機構責任，遏制欺詐發行、財務造假等惡性違法違規的高發多發態勢，維護公開、公平、公正的市場環境，營造各方都愿意來、留得住的市場生態。正如易會滿主席強調的，“生態好了，大家才會對這個市場有信任有信心，資源配置、財富管理、提高直接融資比重等功能才能有效發揮”。

就市場約束而言。形成有效的市場約束，同樣需要一個健康穩定的市場環境和誠信環境，要通過強化監管震懾創造有利條件，推動形成權責利對等、相互制衡的市場化約束機制。由此，市場主體才能在相對均衡的狀態下進行充分博弈。

當前，注冊制改革已進入關鍵推進期，對五個環節的系統性、整體性、協同性要求更高。“十四五”時期，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，迫切需要資本市場鞏固深化拓展改革成效，更好發揮樞紐功能。提高證券違法違規成本，已成為事關資本市場改革發展和經濟社會發展全局的重大緊迫任務。

依法從嚴打擊違法違規活動，改善資本市場生態的幾點考慮

對于資本市場違法違規成本過低問題，黨中央、國務院始終高度重視。習近平總書記多次作出重要指示批示，強調“要解決金融領域特別是資本市場違法違規成本過低問題”。李克強總理也提出明確要求。劉鶴副總理提出“建制度、不干預、零容忍”九字方針，強調“零容忍”對于凈化資本市場生態的重要作用，并多次召開金融委會議部署相關工作。“十四五”規劃綱要指出，要健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，落實監管責任和屬地責任，對違法違規行為零容忍。

2021年7月6日，中辦、國辦公布《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱《意見》），圍繞7個方面系統部署了27項具體舉措，再次表明了黨中央、國務院零容忍打擊證券違法活動、維護資本市場“三公”秩序的堅定決心，是今后一段時期資本市場執法司法工作的綱領性文件。下一步，要以全面貫徹落實《意見》為契機，推動依法從嚴打擊證券違法活動不斷向縱深推進，為持續優化資本市場生態、發揮資本市場樞紐功能提供堅強保障。

完善制度，夯實“零容忍”法治基礎

制度管根本、管長遠，是依法從嚴打擊證券違法活動的前提和基礎。隨著證券法和刑法相繼修訂實施，“民行刑”三管齊下的立體化追責體系已初步建立，震懾效果逐步顯現。下一步需要持續推進鞏固深化。

一是繼續做好新證券法和《刑法修正案（十一）》的貫徹實施。推動盡快出臺上市公司監督管理條例等配套法規，完善相關司法解釋和司法政策，推動資本市場法律責任制度體系更加成熟更加定型，確保“零容忍”有法可依。二是完善交易所自律監管制度。深入開展上市公司監管規則體系整合工作，修訂完善債券發行、上市、交易和存續期監管等基礎性規則，重點強化違規責任認定和追究，在便于執行的同時壓嚴壓實各方責任。三是加強信用體系建設。推動在相關法律法規中明確誠信檔案制度，進一步豐富誠信信息內容范圍，健全完善失信約束和守信激勵機制，推動形成崇法守信的良好市場生態。

聚焦重點，抓好關鍵任務落地

《意見》印發后，易會滿主席主持召開動員部署會，對相關重點任務逐一作出部署安排，明確時間表、路線圖，形成全系統一盤棋的抓落實格局，目前已有一批任務取得積極進展，向市場釋放了從嚴監管和“零容忍”的強烈信號。《意見》的貫徹實施是一項綜合性的系統工程，要在統籌推進的基礎上，繼續靶向發力，抓好幾項關鍵任務落地見效，通過重點突破帶動整體工作的提升，讓市場各方切實感受到《意見》帶來的積極變化。

一是強化重點領域和“關鍵少數”違法懲治。從嚴從重從快處理欺詐發行、財務造假、“偽市值管理”等惡性違法違規行為，依法嚴厲打擊未完成整改和新發生的資金占用、違規擔保，加大對控股股東、實控人和董監高等“關鍵少數”的追責力度，交易所用足用好公開譴責、公開認定不適合擔任上市公司董監高等自律監管手段，讓做壞事的人付出應有代價，讓心存僥幸者及時收手。二是嚴把市場入口關。強化信息披露和穿透核查，嚴厲打擊股東代持、突擊入股、利益輸送等行為，堅決防止資本無序擴張和違法違規“造富”。建立健全面向網下投資者的常態化監督檢查機制，依法從嚴處理詢價定價過程中的違規行為，切實維護市場化發行定價秩序。三是壓實中介機構責任。堅持“申報即擔責”原則，堅決杜絕“帶病闖關”。前移問責關口，交易所對違規行為及時實施自律監管，用好暫不接受文件等措施并積極推動實現兩所互認。四是加大退市監管力度。嚴格執行退市新規，嚴厲打擊財務造假等惡意規避退市行為，加快出清“空殼僵尸”“害群之馬”。積極暢通主動退市、并購重組、破產重整等多元化退出渠道，努力實現“退得下”“退得穩”。

立足長遠，健全長效監管機制

打擊證券違法活動具有長期性、艱巨性和復雜性，既要立足當下，解決面臨的突出問題，更要著眼長遠，構建有利于鞏固“零容忍”震懾態勢的長效機制。

一是發揮工作合力。一方面深化系統內協作，實現行政監管與自律管理、日常監管與稽查執法、非現場監管與現場監管的有效銜接;另一方面加強與公檢法機關的密切配合，推動完善自律管理、行政執法與刑事司法三位一體打擊證券違法活動協調機制，增強工作協同，提升整體效能。二是強化科技監管。進一步加強大數據、人工智能等先進技術在監管執法中的應用，持續推進交易所“企業畫像”監管系統建設與共享開放，不斷提升違法違規線索發現和分析預警能力，做到有效預防、及時發現、精準打擊。三是加強宣傳引導。多渠道、多平臺強化典型案例宣傳，加大“關鍵少數”培訓力度，以案說法、警示教育，讓“零容忍”的理念更加深入人心，提高市場各方誠實守信、歸位盡責的內生動力。

（沙雁為深圳證券交易所黨委副書記、總經理。本文編輯/秦婷）