住房公積金改革：“取消”抑或“調整”

王焯 姜禹杉

住房公積金制度是重要的社會保障制度，有其歷史沿革和使命，也面臨現實困境和挑戰。本文梳理了公積金改革不同方向的主要觀點和理由。本文認為，“逐步弱化公積金制度”和“住房政策性金融機構”兩種方案相互補充，或是公積金制度更現實的深化改革的必由之路。應推動公積金全國統籌，并效仿新加坡允許將結余資金更多通過投資資本市場，提高收益率。另可進一步考慮更大保障范圍、更高層次的社會保障資金統籌。

住房公積金的歷史沿革與運行現狀

20世紀90年代以來，住房公積金制度先后經歷“試點、推廣、確立和完善”四個階段：1991年，上海借鑒新加坡經驗，建立住房公積金制度，推行住房商品化，籌資建設住宅;1992—1999年，全國推廣上海經驗，并對住房建設提供資金支持;1999—2002年，《住房公積金管理條例》頒布，轉向支持住房消費，住房公積金成為職工購房的重要融資渠道;2002年至今，進一步擴大住房公積金覆蓋、使用和支取范圍，并補充用于保障性住房建設。

歷史沿革表明：住房公積金是重要的社會保障制度，影響面大，既支持個人貸款，也為公共住房建設提供資金。截至2018年底的數據顯示，住房公積金涉及1.4億繳存人、5200萬提取人、繳存總額14.6萬億元、繳存余額5.8萬億元、貸款余額5萬億元;用于補充廉租房建設資金3365億元。該制度誕生之初，覆蓋群體以機關事業單位和國企為主，并以地方經驗為基礎推廣，加之資本市場和銀行體系不發達，公積金制度存在“基因缺陷”。一是體制內占比高。機關事業單位和國企職工占比51%，私營等其他企業占比31%。二是條塊分割。地方獨立封閉運行為主，很難異地提取或融通資金。三是與資本市場缺乏良性互動。不能充分運用發債、證券化等手段，貸款資金來源和資金使用范圍相對單一。存款只能存銀行或買國債，實際國債投資不足1%。5.8萬億元存款余額缺乏增值手段，給予職工的年收益率僅約1.5%。

住房公積金改革的主要觀點和理由

關于公積金制度的發展方向，一直存在著“取消”和“保留”兩種觀點。這兩種觀點圍繞“企業負擔、宏觀經濟、制度可替代性、公平效率以及社會保障”等問題存在較大分歧。我們在系統梳理相關文獻的基礎上，為方便對照，編制成表（見表1）?，F將要點總結如下：

“取消論”主要理由：一是從后疫情時代經濟發展角度出發，希望取消公積金，全國企業一年將節省資金1萬億元。二是企業減負可擴大再生產，促進制造業投資;每年釋放6000億元強制儲蓄資金，又將提振消費。三是銀行可取代公積金貸款職能。實際上銀行已成為提供房貸的主力，公積金貸款市場份額只有16%。四是公積金制度不夠“公平”。包括覆蓋不均，全國僅1/10人口繳存;提取困難，2/3繳存職工為1/3購房職工提供補貼;拉大收入差距，單位效益越好，職工收入越高，繳存越高。五是公積金制度又缺乏“效率”。除“條塊分割”外，貸款上限與房價脫節。大城市房價高，卻得不到公積金貸款的有力支持。治理也存在“缺陷”。公積金管理中心行政化，與公積金運作市場化彼此矛盾。銀行既負責公積金貸款抵押發放，又營銷商貸，角色上存在沖突。六是繳存收益低，缺乏保值增值手段。如果職工退休時才能領取公積金，個人財富勢必大幅縮水。

“保留論”主要理由：一是取消公積金對中小企業“降成本”意義不大，該制度實際上并沒有覆蓋大多數的中小微企業，截至2018年末，全國中小微企業法人單位有1807萬家，而公積金實繳單位只有292萬家。二是取消會弱化個人購房能力，抑制房價和房地產投資。因為公積金為稅前扣除、單位配繳，若取消公積金，會導致職工長期收入實際下降，從而抑制消費。據相關測算，取消公積金或使房價下跌13.5%。三是公積金影響面大，實際發揮著補充養老的功能。5.8萬億元繳存余額，與基本養老保險相當，并且做實了個人賬戶。其增值收益是廉租房建設資金重要來源，公積金增值收益分配中，提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金累計達3365億元。四是公平和效率的問題可通過改良或結構性改革加以改進。例如，擴大覆蓋面、放寬提取條件。又如，將公積金貸款資產證券化，以拓寬資金來源。

住房公積金改革方案路徑辨析以及對資本市場的影響

根據“取消”“保留”兩種主要觀點，衍生出四種改革方案。每種方案有不同的設計初衷和政策效果，但也存在問題和阻力。其中，“直接取消”“逐步弱化”兩種方案，實質是取消公積金。“修補改良”方案，實質是保留公積金。“住房政策性金融機構”方案則介于“取消”“保留”兩種觀點之間，也可看成獨立方案。

方案一：直接取消公積金。優點是充分考慮后疫情時代經濟發展的現實需要，迅速減輕企業負擔，穩就業。缺點是牽涉面廣、改革難度大。以長期性制度調整應對暫時性沖擊，綜合效果有待商榷。此外需出臺配套政策，承接公積金社會保障、補充廉租房建設資金等職能，并妥善解決存量公積金投資管理的問題。

方案二：逐步弱化公積金制度。分階段下調繳存比例或將強制繳存改為自愿。優點是兼顧了經濟發展和職工利益。通過市場化手段，把公積金“存廢”交給企業和職工協商解決，可以降低改革阻力。缺點是企業減負紅利釋放相對緩慢。與“直接取消”類似，須出臺配套政策，承接公積金除貸款以外的職能。

方案三：在公積金制度基礎上修補改良。優點是政策風險低，阻力小。缺點是無法徹底擺脫公積金制度的掣肘因素，如條塊分割、治理缺陷、繳存收益低等。這些深層次問題，若錯失改革機會，未來或會更加突出。

方案四：設立住房政策性金融機構。優點是改變公積金存貸的傳統模式。通過資本市場發債或證券化，拓寬資金來源。打破“條塊分割”，實現地區間融通?？山鉀Q公積金管理中心行政化與公積金運作市場化的矛盾，避免銀行既負責公積金貸款抵押發放，又營銷本行商貸的角色沖突。缺點是改革難度大，涉及部委、地方和銀行的職能調整，需要強有力的頂層設計。例如，該機構管理所屬權如何劃分，如何調動地方積極性，如何平衡國有銀行利益等。

不同的改革方案對資本市場會有哪些影響？我們初步判斷：“直接取消”及“逐步弱化”方案，短期利好資本市場，因為將減輕企業負擔、穩定就業。長期偏中性，得看配套安排及效果。“修補改良”方案，對市場的影響總體看比較有限。實踐中，2016年、2018年、2020年曾規范、階段性降低公積金繳存，或放松社保補繳政策，A股市場短期表現為上漲，但長期趨勢并未改變?！白》空咝越鹑跈C構”方案，通過發債或發行抵押支持債券（Mortgage-Backed Security，簡稱MBS）、資產證券化（Asset Backed Securitization，簡稱ABS）等產品，可提供更多優質標的，豐富債券品種，拓寬市場廣度深度，與資本市場能夠更好互動（見表2）。

初步建議

住房公積金制度有其歷史沿革和使命，面臨現實困境和挑戰?！爸苯尤∠钡姆桨福瑺可婷鎻V、影響較大，不宜“一刀切”?！靶扪a改良”方案，又難以滿足現實需要。面對后疫情時代經濟社會發展的重要任務，若僅對此重大社會保障制度小修小補，既不能根除公積金深層次的掣肘因素，也難以達到減輕受困企業負擔的良好效果。我們認為，“逐步弱化”和“住房政策性金融機構”兩種方案相互補充，或是公積金制度更現實的深化改革的必由之路。此外，推動公積金存款全國統籌，采用現代化的資產管理方式，提高繳存的收益率水平，亦是當務之急。借鑒新加坡中央公積金、建屋發展局成功經驗，結合中國疫情防控和經濟社會發展工作任務，嘗試提出如下建議：

第一，根據企業經營實際需要，可考慮分階段下調“繳存比例下限”，最終降為零，從而將強制繳存轉為實質上的自愿繳存。利用市場化手段，企業、職工的自愿選擇，實現企業減負，減少改革阻力。

第二，針對公積金制度深層次的掣肘因素，可效仿新加坡建屋發展局等的經驗，設立住房政策性金融機構。資金端：實現與資本市場的良性互動。通過發債補充資金，或把分散的公積金貸款，打包成資產支持證券出售，盤活存量。資產端：整合各地住房公積金管理中心、受托銀行公積金貸款職能，實現與銀行商業貸款差異化定位和有序競爭。加大保障性住房建設支持力度并完善配套措施，改變供給方式，彌補需求缺口，化解“有人沒房住、有房沒人住”的結構性矛盾。

第三，特別針對公積金繳存收益低的問題，可效仿新加坡中央公積金，推動公積金存款全國統籌，平衡好資金安全和收益。一是保障資金安全。規定公積金賬戶最低額度，賦予固定利率。二是兼顧資金增值。試點放開個人選擇權，允許職工將超額資金投資國債、保險、交易型開放式指數基金（Exchange Traded Fund，簡稱ETF）、基金等被動產品，以及適當比例股票。還可進一步考慮借鑒新加坡等經驗，進行更大保障范圍、更高層次的社會保障資金統籌。

當然無論哪種方案、路徑和做法，目前對相關住房公積金的改革提議，更多還停留在想法層面，缺乏嚴密的論證和沙盤推演，彼此矛盾又顧此失彼。因而，未來還需要更多立足實際的研究來支撐改革的深化。

（王焯為中證金融研究院研究員，姜禹杉為中證金融研究院助理研究員。本人僅代表個人觀點，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）