構(gòu)建分級參與的地方金融風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制

陳道富 王剛

新冠肺炎疫情沖擊下，防范化解地方金融風(fēng)險值得關(guān)注。本文建議從立法、監(jiān)管資源和系統(tǒng)建設(shè)等方面加強(qiáng)力量，核心是建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對機(jī)制，可考慮設(shè)立多個處置責(zé)任主體分級參與地方風(fēng)險處置的機(jī)制，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況和可能的外溢效應(yīng)，逐步引入多個監(jiān)管主體，加重監(jiān)管責(zé)任，提高處置效率。

受新冠肺炎疫情沖擊疊加經(jīng)濟(jì)增速下行影響，我國金融資產(chǎn)質(zhì)量加速惡化，區(qū)域性金融風(fēng)險仍處易發(fā)高發(fā)狀態(tài)。系統(tǒng)性風(fēng)險防范化解，主要涉及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施，與金融制度、規(guī)則和政策有關(guān)。地方作為規(guī)則和政策的執(zhí)行部門，監(jiān)管“7+4”類機(jī)構(gòu)（典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司7類機(jī)構(gòu)，以及投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場所4類機(jī)構(gòu)），并對地方風(fēng)險處置負(fù)有屬地責(zé)任。因此，地方在風(fēng)險處置中關(guān)鍵是提高執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的“早發(fā)現(xiàn)、早識別、早處置”。當(dāng)前，地方金融監(jiān)管和風(fēng)險處置中面臨定位不清、職責(zé)無限、資源有限、協(xié)作乏力和基礎(chǔ)不牢等問題，需要從立法、監(jiān)管資源和系統(tǒng)建設(shè)等方面加強(qiáng)力量，但核心是要建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對機(jī)制，克服當(dāng)前地方金融監(jiān)管部門面臨的難題。我國已建立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會牽頭和省政府牽頭的兩類地方金融協(xié)調(diào)機(jī)制，但近期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)地方風(fēng)險處置協(xié)調(diào)效率仍不高。調(diào)動有關(guān)部門積極性，從“治病救人”角度降低風(fēng)險處置成本，在當(dāng)前具有緊迫性和重要意義。

協(xié)調(diào)不暢制約地方風(fēng)險處置效率

第一，地方風(fēng)險處置機(jī)構(gòu)種類多，多種管理模式并存，且涉及央地多個處置責(zé)任主體和資金。地方參與處置的機(jī)構(gòu)和行為包括：由中央部委或省政府代管的地方經(jīng)營主體，包括省內(nèi)非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、城商行、村鎮(zhèn)銀行等地方法人機(jī)構(gòu);由地方金融監(jiān)管局直接監(jiān)管的“7+4”類機(jī)構(gòu)和市場;中央和地方共同管理的非法集資三類。涉及銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等中央金融監(jiān)管部門、人民銀行、地方金融監(jiān)管局、存款保險基金四個保障基金及地方財政、國資委和公檢法等部門。

第二，多個處置責(zé)任主體間協(xié)調(diào)不暢制約了地方風(fēng)險處置效率。筆者在調(diào)研中了解到，地方金融監(jiān)管局在地方風(fēng)險處置中往往代表地方政府，成為協(xié)調(diào)和辦事機(jī)構(gòu)。但其已為省政府直屬機(jī)構(gòu)，且市縣兩級機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，較之以往掛靠省級政府辦公廳，跨部門協(xié)調(diào)能力事實(shí)上明顯下降。加上缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，“責(zé)任在肩、手段缺乏，沒有槍、沒有炮，只有一把小螺號”，經(jīng)常處于“平時進(jìn)不了機(jī)構(gòu)的門，進(jìn)門就要處置風(fēng)險”的尷尬境地。地方反映：懂情況的“不表態(tài)”、有權(quán)管的“不了解”、扛責(zé)任的“干著急”。中央銀行負(fù)責(zé)地方金融風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評級，對風(fēng)險狀況較了解，但缺乏監(jiān)管權(quán)限，且擔(dān)心因“最后貸款人”身份承擔(dān)出資責(zé)任，經(jīng)常“不表態(tài)”。監(jiān)管部門擔(dān)心金融機(jī)構(gòu)倒閉會被認(rèn)定為監(jiān)管責(zé)任，出風(fēng)險后也希望推遲處置。地方財政和“三類基金”則缺乏早期介入機(jī)制。

協(xié)調(diào)不暢帶來高溝通成本，易拖延到風(fēng)險過大了才處置，錯過了早期糾偏、快速處置的黃金時期，處置成本高昂。

協(xié)調(diào)不暢的內(nèi)在原因分析

難以達(dá)成共識是協(xié)調(diào)不暢的根本原因，主要是三個原因造成“共識難”。

一是缺乏可操作的法律法規(guī)。現(xiàn)有關(guān)于地方風(fēng)險處置的條款散見于多個不同層級的法律法規(guī)，碎片化嚴(yán)重，表述較原則，缺乏明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)和授權(quán)，如風(fēng)險處置啟動標(biāo)準(zhǔn)、地方可用處置工具、損失分擔(dān)和資金救濟(jì)機(jī)制等。實(shí)踐中地方風(fēng)險處置普遍采用“個案談判”模式，溝通成本高，沒能及時將個案處置經(jīng)驗(yàn)形成共識制度化。

二是過程參與不足，事后處置時信息嚴(yán)重不對稱，制約了對事件的準(zhǔn)確判斷。地方往往是在風(fēng)險暴露并決定處置后，才協(xié)調(diào)相關(guān)處置責(zé)任主體參與。由于沒有參與事前審批、事中監(jiān)管，其間更沒參與現(xiàn)場檢查，對被處置對象缺乏全面的現(xiàn)場感知。僅在處置時基于部門匯報形成感知和判斷，難度大，驗(yàn)證成本高。進(jìn)入處置程序后，各方須直接承擔(dān)責(zé)任和損失，更難形成共識。

三是責(zé)任和損失承擔(dān)不清晰，實(shí)踐中還存在“倒逼機(jī)制”，不利于低成本、快速風(fēng)險處置。我國的地方風(fēng)險處置帶有因地因時制宜的協(xié)商特點(diǎn)，損失與處置成本并不完全是按照法定順位承擔(dān)，公共資金發(fā)揮了重要作用。各方責(zé)任雖有文件規(guī)定，但在具體場景中的理解并不清晰和一致，如地方政府有屬地風(fēng)險處置責(zé)任，但參與時間、路徑和具體責(zé)任并不明確等。在個別財政困難的案例中，還存在對央行先行墊付資金的“倒逼機(jī)制”。金融風(fēng)險處置越早成本越低，但處置責(zé)任主體缺乏動力快速處置風(fēng)險，增加了最終處置成本。

構(gòu)建分級參與的地方金融風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制

全球金融危機(jī)后，金融穩(wěn)定理事會在借鑒國際上主要國家金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，發(fā)布并完善了《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》。其中，事前預(yù)防性監(jiān)管和早期介入，提供多種工具和手段快速靈活處置是最重要的特點(diǎn)。我國第五次金融工作會議也明確提出“早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”原則。為此，我國可考慮設(shè)立多個處置責(zé)任主體分級參與地方風(fēng)險處置的機(jī)制，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況和可能的外溢效應(yīng)，逐步引入多個監(jiān)管主體，加重監(jiān)管責(zé)任，并提高最終的處置效率。

具體而言，可根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、業(yè)務(wù)特性和風(fēng)險暴露等，結(jié)合機(jī)構(gòu)的風(fēng)險和監(jiān)管評級變動情況，由央地金融監(jiān)管部門定期協(xié)商，將地方各類金融、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀態(tài)分為四級：正常、關(guān)注、早期介入和處置。當(dāng)機(jī)構(gòu)處于正常狀態(tài)時，按照現(xiàn)有監(jiān)管模式監(jiān)管。對中央監(jiān)管的地方法人金融機(jī)構(gòu)，只要中國人民銀行的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險評級或銀保監(jiān)會監(jiān)管評級有一個結(jié)果下調(diào)即納入“關(guān)注”類，對地方監(jiān)管的“7+4”類機(jī)構(gòu)和場所，只要相關(guān)非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)惡化或風(fēng)險評級下降，即列入“關(guān)注類”。被列入“關(guān)注”的機(jī)構(gòu)將被納入央地聯(lián)合非現(xiàn)場監(jiān)管機(jī)制：除需要接受現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管外，還需要接受央行、其他監(jiān)管部門（原歸中央部委監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，引入地方金融監(jiān)管局;原歸地方金融監(jiān)管局監(jiān)管的，雖不至于引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，但為有效處置跨區(qū)域風(fēng)險，須引入負(fù)責(zé)“制定規(guī)則”的中央監(jiān)管部門）的非現(xiàn)場監(jiān)管。一旦被定為“早期介入”，除了接受額外的非現(xiàn)場監(jiān)管外，還需要接受央地監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同或?qū)ｉT的現(xiàn)場監(jiān)管，并引入最終可能承擔(dān)彌補(bǔ)損失責(zé)任的各類主體，如存款保險機(jī)構(gòu)、保險保障基金、信托保障基金或中小投資者保護(hù)基金，啟動與地方財政和國資等部門的溝通協(xié)調(diào)。確定為“處置”，則引入各類處置手段，并按照法定順序彌補(bǔ)損失與處置成本。這種操作方式的好處有如下幾點(diǎn)：一是風(fēng)險應(yīng)對從“處置”環(huán)節(jié)提前到預(yù)防性的“監(jiān)管”環(huán)節(jié)。相關(guān)主體可在參與中全面了解和溝通，調(diào)動積極性，引導(dǎo)建設(shè)性的早期糾偏和治病救人。可與當(dāng)前通過地方專項債券補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本金結(jié)合起來，有針對性地夯實(shí)地方金融機(jī)構(gòu)體系。二是可克服直接啟動風(fēng)險處置的敏感性，避免因責(zé)任承擔(dān)等問題內(nèi)耗，延誤介入的最佳時間，發(fā)揮多部門的專業(yè)判斷，構(gòu)建地方金融風(fēng)險階梯式動態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是可實(shí)現(xiàn)激勵約束相容。分級參與適度加大了高風(fēng)險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任和成本，激勵控制和降低風(fēng)險等級的行為。

為使該機(jī)制更有效運(yùn)作，還須完善以下配套措施：

第一，在國家層面盡快出臺與地方金融監(jiān)管有關(guān)的三部條例，分別為《地方金融監(jiān)管條例》《處置非法集資管理條例》和《非存款類放貸人條例》。盡快通過條例的方式明確地方金融監(jiān)管部門的法律地位和職責(zé)范圍，建議明確地方金融監(jiān)管部門對“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事權(quán)，對新興金融機(jī)構(gòu)與業(yè)態(tài)開展日常監(jiān)管，保護(hù)投資者、消費(fèi)者利益;探索發(fā)揮地方政府的組織、協(xié)調(diào)、管理作用，允許地方政府以適當(dāng)途徑參與或配合中央政府的金融監(jiān)管。確定地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管的“7+4”機(jī)構(gòu)為類金融機(jī)構(gòu)，也需要持牌經(jīng)營，只有獲得監(jiān)管部門批準(zhǔn)后才可以去工商部門登記，并為地方金融監(jiān)管部門處置非法集資提供法律依據(jù)。鑒于中央負(fù)責(zé)金融監(jiān)管規(guī)則的制定，建議中央監(jiān)管部門加快針對地方監(jiān)管的“7+4”類機(jī)構(gòu)監(jiān)管細(xì)則的出臺進(jìn)程，使得地方金融監(jiān)管有據(jù)可循。

第二，制定風(fēng)險級別調(diào)整方式。可分自動和商定兩種，前者規(guī)定量化的硬性風(fēng)險級別調(diào)整指標(biāo)，后者可在人行、監(jiān)管部門的評級基礎(chǔ)上由雙方商定。

第三，設(shè)立地方風(fēng)險處置基金。為避免事后擠占地方財政資金或倒逼中央政府兜底，可參照國際上“生前遺囑”制度，以資本金或營運(yùn)資金的一定比例一次性匯集轄區(qū)內(nèi)金融風(fēng)險處置基金，并由地方監(jiān)管部門日常維護(hù)。

第四，進(jìn)一步厘清不同類別機(jī)構(gòu)中央和地方風(fēng)險處置責(zé)任內(nèi)涵。分清政府作為股東的救助責(zé)任，與運(yùn)用公共資金救助、屬地維穩(wěn)責(zé)任的差異，在各省區(qū)市金融議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制下將地方黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、地方國有金融資本管理責(zé)任、轄區(qū)風(fēng)險處置責(zé)任和維護(hù)社會穩(wěn)定責(zé)任統(tǒng)合起來，落實(shí)屬地責(zé)任。

第五，一旦金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入處置程序，建議明確處置組責(zé)任并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)賦予其靈活有效的處置工具。如限制股東權(quán)利、更換高管和董事、調(diào)整和終止合同、存款人快速賠付、設(shè)立特殊目的載體（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）處置不良資產(chǎn)或組織收購承接等。

（陳道富為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長、研究員，王剛為中國社科院金融法與金融監(jiān)管基地特約研究員。本文編輯/王曄君）