德國生活垃圾分類管理和資源化經驗的啟示

文_孫炘 Meicheng Lam 朱婷

1 北京北控環保工程技術有限公司 2 EEW Energy from Waste

隨著中國城市化進程加速，人口大量增長，環境壓力加劇，城市生活垃圾人均產生量不斷增加。1980～2017年，中國中型以上城市生活垃圾清運量增長近6倍，達到2.15億t/a，已成為城市環境管理關鍵。世界銀行對美國、日本、盧森堡等28個經合組織國家的城市居民富裕程度與人均生活垃圾產生量研究，顯示其呈正相關關聯，并預測中國城市生活垃圾產量將繼續增長，在2030年可能突破3億t。

面對日益嚴重的全球垃圾圍城，近年各國均調整經濟運行方式，在垃圾處理方面遵循3R主導思想，以避免生活垃圾中可回收部分大量流入終端處置，增加運行壓力，同時造成資源浪費和環境污染。如,歐盟提出“零廢棄”“零填埋”，中國提出“無廢城市”概念及建設試點工作方案，并于2019年和2020年分別啟動上海及北京試點推行垃圾分類。本文以歐盟國家在垃圾回收產業化具備代表性的德國為例，對照研究提出中國垃圾分類與資源化利用相關啟示。

1 德國垃圾分類的實施現狀及運行機制

德國人口約8300萬，每年每人生活垃圾產出約627.8kg，遠高于歐盟人均水平481kg，為此德國建立了完善先進的垃圾分類回收體系。現德國垃圾處理行業年收益約為500億歐元，解決就業崗位24萬個，已成為德國重要的經濟和就業領域之一。

德國垃圾回收利用率居歐洲第一，各項法律法規完善，如生產者責任制、押金回收制度等均有效實施，技術裝備研發也

處于世界尖端。本文從法律體系、物質流調控、經濟管控三方面，對德國的垃圾分類產業體系予以簡要概括及分析。

1.1 法律法規體系

在垃圾分類及處理方面，德國形成了一套完整的環境保護和循環經濟法律體系。截至目前，德國聯邦和各州制定了8000余部相關法律法規，同時，歐盟也約有400多條相關法規及指令在德國具備法律效力。

歐盟作為推動垃圾分類管理的先驅組織，制定了大量垃圾管理和處置法規，如《廢物框架指令》（2018/851/EU）要求歐盟成員國按照五層倒金字塔順序進行垃圾源頭減量化；《垃圾填埋指令》明確填埋場的選址、填埋物和建設運行標準；一系列廢物處理最佳現有技術（BAT）指令，以規范指導各成員國的垃圾處理技術路線與標準。2000年以來，歐盟進一步推進生活垃圾資源化利用，頒布零填埋政策、填埋場采礦政策及循環經濟一攬子計劃、禁塑議案等。

德國垃圾立法歷程中重要節點：1972年《廢棄物處理法》（1986年修訂），引入垃圾減量化理念，同時提出生產者責任制；20世紀90年代《廢物管理法案》和《包裝廢物條例》，建立雙軌收集制度，明確包裝廢棄物生產者處理責任；2005年《垃圾填埋條例》，要求垃圾預處理后，總有機碳小于5%才可以填埋；1996年《循環經濟法》（2012年修訂），規定廢物處理的優先順序是減量-循環使用-無害化處置，是德國對歐盟《廢物框架指令》的本土化轉換。現行歐盟及德國垃圾回收及處理主要法律法規框架如圖1所示。

圖1 現行歐盟及德國垃圾回收及處理主要法律法規框架

1.2 物質流體系

德國資源回收利用處于高水準，2018年德國廢棄物回收率達到81%（見表1），包括資源再利用和二次供能，其中城市生活垃圾回收率為98%，幾乎達成零廢棄。

表1 德國生活垃圾2018年統計數據

從物質流體系看，德國垃圾分類基礎設施設備配置齊全，居民垃圾分為五類，包括有機垃圾、輕型包裝、紙制品、玻璃制品及其他生活垃圾。在住宅樓下或街區配有分顏色的不同垃圾回收箱；每個街區配備回收玻璃制品的垃圾箱，分綠、棕和白色三種。其余如裝修材料等大件特殊垃圾，則需自行丟棄到指定處理地點，或支付費用請專業公司上門回收。具體物質流系統見圖2。

圖2 德國垃圾分類回收及處理物質流動圖

1.3 經濟調控體系

除法律手段之外，歐盟國家較早將經濟政策等宏觀調控手段運用到垃圾管理領域，提供資金，激勵和改變居民垃圾投放行為，引導全社會參與垃圾減量和分類。歐盟及德國推進垃圾分類和循環經濟發展是復雜完善的系統化行為，覆蓋了產品全生命周期，涉及生產、消費、廢物分類管理、廢物處理和資源化四個環節，采取了多種形式及種類的調控手段。

1.3.1 生產環節

通過政策指導企業設計和生產易于回收利用的產品，通過工業部門BREF控制企業準入標準；提供財政補貼和資金支持，如歐盟“地平線2020計劃”、歐洲戰略投資基金等，投入超過100億歐元。此外，歐盟還創新試點交易，成立循環經濟金融支持平臺以刺激投資，滿足額外融資需求，實現綠色新政。根據《可持續歐洲投資計劃》，預計未來10年投入資金超過1萬億歐元。歐盟擬將塑料包裝廢棄物的稅收渠道和碳排放交易體系拍賣收入的20%劃撥預算，以支持相關投入。

在生產環節最為重要的機制是生產者付費制度，又稱生產者責任延伸制，該政策通過將產品的責任從納稅人轉移到生產者來改善環境，強調生產者對產品設計和材料選擇有控制權，也對產品使用后的回收、再生及處置負有相應責任。目前，歐盟27個成員國已實施包裝廢棄物生產者責任制，也逐步延伸至報廢汽車和廢舊電子設備。

生產環節是推進循環經濟最重要的一環，以生產者為切入點引入外部激勵和規范，能夠最大程度保證指引信號在產品鏈上下游順暢傳播，從根源減少廢棄物并鼓勵再生利用。

1.3.2 消費環節

歐盟及德國政府從提高綠色公共采購比例入手，幫助消費者選擇環境友好型的綠色產品和服務，同時嚴格對垃圾分類的規范要求，倒逼消費端選擇垃圾處理低成本的產品。

押金制度是有效從消費端推動垃圾分類的手段之一。如，德國對于超市供應的絕大部分飲料、礦泉水等可回收塑料瓶包裝產品，都已包含了0.25歐元的押金，使用后將塑料瓶投入回收機可得到代金憑證繼續消費或退款。

1.3.3 廢物分類管理

調控居民垃圾分類最有效的是經濟手段。居民需要為使用不同類別垃圾箱付費，一般稱為垃圾稅。如果居民將未分類的垃圾投入綜合生活垃圾即棕色箱中，則需要付出更高的費用，這種制度促進了居民主動進行垃圾分類工作。部分特定垃圾在一般地點丟棄是需要付費的，而在指定地點丟棄可能免費或返還費用。此外，輔助以國民教育培訓及社區管理和社會監督。

1.3.4 廢物處理及資源化

德國創新性地通過激勵機制，將垃圾管理權與社區利益相結合，使社區居民參與決策過程并受益，參與形式包括地區政府劃歸垃圾廠部分產權給當地社區共有，或當地社區選擇組建“投資代表小組”參與項目管理并獲得收益等。收益形式包括居民直接分紅、轉化為地方投資，以及提供補償機制幾種。補償形式可通過項目承包方與社區費用收取方簽訂減免協議，給予社區居民使用再生能源產品的費用折扣，包括減免電費或者燃氣費用等，正向推動社區居民責任共擔。同時，推動應用再生原料，優先采購再生產品，并對廢物處理進行全生命周期監測評估。

2 參考經驗

2.1 首重頂端制度設計

從完善頂端設計為著手點，細化完善相關立法，形成系統完善的長效機制；落實如廢物轉移清單及管理流程等，對產業鏈進行過程化管控。

從生產端的機制推動是最有效、在產業鏈中傳導效用最顯著的方式。例如，目前實施較成功的生產者責任制和押金回收制度，其成功的根本因素是將垃圾處理的事后付費轉化為生產者和消費者雙方的前期成本投入。通過前置成本設計，可以有效推動調控能效在產業鏈的傳導，制約各方主動尋求綠色生產及綠色消費，值得借鑒推廣。

2.2 末端設計增強公眾參與度

可借鑒垃圾焚燒企業周邊社區共享垃圾處理廠的管理權益，以及惠澤政策如供蒸汽及熱能優惠等，從處置鏈尾端調動公眾積極性，通過創新激勵手段來解決鄰避效應。政府企業市民三方參與，協同共治，打造多元主體新模式。

2.3 跟進財稅政策及配套設施保障

應用綠色企業補貼或稅收優惠政策，做到誰污染誰治理，多排污多繳稅；聯合金融機構建立融資平臺及專項基金保障，引導鼓勵金融機構增大綠色投資比例，推動產業發展。

調整及增加配備從社區公共收運設施到處置回收鏈終端的各項設施物資，以指引和規范居民分類行為，德國有些垃圾的回收箱做成特殊的入口形狀，如長方形的入口對應包裝紙板，圓形入口對應塑料水瓶等。

2.4 增強外部監管與宣傳教育

在循環經濟監管評價上，適當增加再生原料貢獻度、循環經濟競爭力及創新性、綠色公共采購等指標。宣傳教育方面，加設垃圾分類理念相關課程；推動多平臺聯合宣傳。另外，鼓勵垃圾焚燒廠填埋場等市政企業向社會開放參觀渠道，積極接受社會組織和公眾監督，弱化鄰避效應。

3 垃圾處理行業的機會與改變

打造“無廢城市”的重點是加強垃圾分類回收和資源化利用，在此基礎上，垃圾回收行業、再生資源產業，以及相關設施設備、監測儀器儀表等行業，都將得到發展機會。近幾年歐盟塑料、紙張、銅、鋁、鎳和貴金屬廢物的貿易量大幅增加，2016年，歐盟在資源再利用循環活動中產生了近1470億歐元的效益。可以預見，此類產業未來將在我國得以迅速發展。

固廢處理產業鏈將被打破重塑。相對如垃圾焚燒填埋場等垃圾終端處理業將面臨總量收縮和行業洗牌，能夠率先轉型綠色生產的企業將在競爭中占據優勢。

根據歐盟經驗，向循環經濟轉型，優化產業結構和能源結構，有助于降低污染物排放，增強環境效益，對我國更好完成“碳達峰”“碳中和”的重要規劃目標亦有幫助。