關(guān)于對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的一些探討
——以貴州省實際工作為例

楊 畢

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院，貴州貴陽550004）

礦產(chǎn)資源是人類社會存在與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家安全與經(jīng)濟發(fā)展的重要保證，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力保障。我國雖然地大物博，但礦產(chǎn)資源緊缺的情況一直存在，更加合理的利用和保護礦產(chǎn)資源顯得尤為重要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是建設(shè)項目的開展實施，勢必會對礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)造成一定影響。為了平衡建設(shè)項目開展實施與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的關(guān)系，進一步合理保護礦產(chǎn)資源，國家推行了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度。原國土資源部先后出臺了《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)[2000]386號）（以下簡稱“386號文”）[1]和《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]137號）（以下簡稱“137號文”）[2]。后386號文被廢止，故長期以來，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的審批主要按照137號文的要求開展。為深入推進“放管服”改革，進一步提升政務(wù)服務(wù)效率，2020年4月，自然資源部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函[2020]710號），提出了全面開展特定區(qū)域調(diào)查評估等四個方面要求，對于優(yōu)化建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作具有一定積極意義。

我們注意到，盡管137號文對于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的審批工作確定了主體框架和要求，但是對于操作層面來說，有些相關(guān)規(guī)定不甚明確，造成人們在實際開展建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估報告的評審和審批工作中對一些問題的看法也不盡一致，造成一定困擾。本文以貴州省建設(shè)項目用地壓覆礦產(chǎn)資源評估報告的評審和審批工作實際為例，對發(fā)現(xiàn)的一些問題進行探討，希望對下一步該項工作更加有序、規(guī)范、高效開展起到一定的積極作用。

1 評估礦種和審批權(quán)限

1.1 評估礦種

由于137號文只提及建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的情況，并未提及壓覆非重要礦產(chǎn)資源的情況。因此，有部分觀點認為，對于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的審批，只需處理壓覆重要礦產(chǎn)資源的情形，對于壓覆非重要礦產(chǎn)資源的情形，則不需審批。2020年7月，貴州省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)支持項目快速推進的通知》（黔自然資發(fā)[2020]9號），明確評估礦種范圍為《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄中的34個重要礦種和頁巖氣，不再提及非重要礦產(chǎn)。

筆者認為此種觀點不妥，第一，雖137號文雖未提及壓覆非重要礦產(chǎn)資源，僅針對壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批管理工作做了說明，但并未明確壓覆非重要礦產(chǎn)資源就無需審批；第二，非重要礦產(chǎn)資源也是資源，也是屬于國家的重要自然資源，是國家的寶貴財富，不能因為其未劃入重要礦產(chǎn)資源名錄就可隨意壓占；第三，屬非重要礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)人的利益，也應(yīng)受到合理保護，不能隨意壓占和侵犯，否則將會引起極大的爭議和引發(fā)社會性事件，不利于社會的和諧穩(wěn)定；第四，盡管目前取消了壓覆礦產(chǎn)資源儲量的登記環(huán)節(jié)，但并不是取消登記，而是將登記合并到審批環(huán)節(jié)，則不能針對所有礦產(chǎn)資源都進行登記，不能全面的掌控資源家底。因此，筆者認為，對于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估工作中，涉及到的評估礦種應(yīng)該為所有礦產(chǎn)資源。

1.2 審批權(quán)限

有關(guān)審批權(quán)限問題，對于屬國土資源部負責(zé)審批的情形，在137號文中規(guī)定比較明確，大家的認識也比較統(tǒng)一，基本沒有爭議。但屬省級國土資源行政主管部門審批的部分，則存在看法不一致的情況。主要為兩個方面，第一方面是對于僅壓覆市、縣級發(fā)證的非重要礦產(chǎn)資源的，是否可由市、縣級國土資源行政主管部門審批，無需報省級國土資源行政主管部門審批；第二方面是對于經(jīng)評審后結(jié)論為未壓覆礦產(chǎn)資源的壓覆評估報告，是否還需上報省級國土資源行政主管部門審批。

關(guān)于第一方面的爭論，各省做法不盡一致，有些省將審批權(quán)限下放。比如安徽省[3]規(guī)定，除屬自然資源部審批的情形外，涉及壓覆其它重要礦產(chǎn)資源的，由省自然資源廳備案，壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，由市局備案。但存在的問題是，該項審批權(quán)限下放與現(xiàn)行國土資源部下發(fā)文件的要求不符，因為無論是386號文還是137號文，均規(guī)定壓覆礦產(chǎn)資源的審批權(quán)限僅為省、部兩級，也未明確該項審批權(quán)限省級可下發(fā)到市縣一級。筆者認為，將審批權(quán)限下放，有利于進一步深化“放管服”改革，減輕省級自然資源行政主管部門的審批工作量和壓力，提升審批服務(wù)效率。因此，建議重新修訂文件，取消政策障礙，將審批權(quán)限下放，即涉及壓覆其它重要礦產(chǎn)資源的，由省級評審機構(gòu)進行評審，并在省自然資源廳進行審批；壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，可由建設(shè)單位業(yè)主自行選擇在省級評審機構(gòu)或市級評審機構(gòu)進行評審，自行選擇在市局或省自然資源廳進行審批，其中選擇在市局審批的，由市局將審批結(jié)果上報省廳，統(tǒng)一納入一張圖進行管理。

關(guān)于第二方面的爭論，與上一情況一樣，同樣也是為了進一步深化“放管服”改革，減輕省級自然資源行政主管部門的審批工作量和壓力，提升審批服務(wù)效率，建議對于經(jīng)評審機構(gòu)評審后，未壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目壓覆報告，可不再由省級自然資源行政主管部門審批，而是由評審機構(gòu)出具建設(shè)項目未壓覆礦產(chǎn)資源的結(jié)論材料，在網(wǎng)上進行公示，公示期滿無異議后，將結(jié)果上報省廳，統(tǒng)一納入“一張圖”進行管理即可。

2 擬用地范圍、評估區(qū)范圍和壓覆區(qū)范圍

2.1 擬用地范圍

建設(shè)項目擬用地范圍是指建設(shè)項目擬使用的土地范圍，是建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估的基本對象。在實際操作中，絕大部分建設(shè)項目壓覆評估報告，都將建設(shè)項目的永久征地范圍認為是擬用地范圍。但是對于臨時征地的部分，是否也需要評估，則看法不一。筆者認為，關(guān)于對擬用地范圍的理解，要回歸到137號文來看。首先，在137號文中，只提及擬用地范圍，并未提及永久征地范圍和臨時征地范圍；其次，137號文規(guī)定，壓覆材料就是用地申請的報件材料之一。因此，對于建設(shè)項目擬用地范圍的理解，不能狹隘的理解為永久征地范圍，而應(yīng)與后期進行的用地申請銜接起來，即建設(shè)項目壓覆評估報告中的擬用地范圍，就是后期進行用地申請的范圍，二者應(yīng)完全一致。在省自然資源廳審批平臺上，應(yīng)該將二者的審批環(huán)節(jié)中，將二者的范圍進行關(guān)聯(lián)，嚴格確保一致。

2.2 評估區(qū)范圍

筆者認為建設(shè)項目評估區(qū)范圍是建設(shè)項目壓覆查詢時的查詢范圍，即該查詢范圍內(nèi)涉及到的所有礦產(chǎn)資源信息都需進行評估，以確定該建設(shè)項目是否壓覆這些礦產(chǎn)資源。由于137號文并未對評估區(qū)范圍做明確定義，因此，人們對評估區(qū)范圍的定義和理解都不盡一致，在實際查詢應(yīng)用中也不一致。貴州省的做法是根據(jù)建設(shè)項目性質(zhì)的不同，以建設(shè)項目擬用地范圍外推一定距離作為評估區(qū)范圍的參考值（見表1）。這種做法是貴州省長期開展該項工作的經(jīng)驗積累，為貴州省壓覆評估工作提供了較強的實踐指導(dǎo)。但該評估區(qū)范圍的確定僅為參考相關(guān)規(guī)程規(guī)范確定的參考值，并無相關(guān)文件依據(jù)。因此，建議省級自然資源主管部門出具相關(guān)文件，明確建設(shè)單位確定的評估區(qū)范圍不能低于該參考值，而且建設(shè)單位在確定評估區(qū)的過程中，須根據(jù)項目類型，結(jié)合相關(guān)法規(guī)、條例等的規(guī)定，綜合確定評估區(qū)范圍，以保證最大限度的保護和利用礦產(chǎn)資源[4]。

表1 貴州省建設(shè)項目評估區(qū)范圍參考

3 評估基準日

評估基準日是壓覆評估的時間截點，對于壓覆評估具有重要意義。一直以來，貴州省將建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估報告的評審時間作為評估基準日。筆者認為這種做法不盡嚴謹，同時也會給業(yè)主和編制單位增加工作量，比如評審結(jié)束后，得重新出具相關(guān)承諾書，將資料收集截止時間改為評估報告評審當天。評估基準日的時間不應(yīng)該是壓覆報告的評審時間，而應(yīng)該是壓覆查詢的時間，因為壓覆評估是根據(jù)壓覆查詢的結(jié)果進行評估的，評估的對象是壓覆查詢時間節(jié)點的礦產(chǎn)資源信息。落實到實際操作中，原貴州省壓覆查詢是省、市、縣三級查詢，三級查詢的時間節(jié)點難以統(tǒng)一，因此，從時間的邏輯關(guān)系考慮，評估基準日應(yīng)該是三級查詢表中最早的查詢?nèi)掌凇８鶕?jù)2020年7月貴州省自然資源廳下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)支持項目快速推進的通知》（黔自然資發(fā)[2020]9號），貴州省改革壓覆查詢工作，將相關(guān)礦產(chǎn)資源信息、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃、壓覆重要礦產(chǎn)資源審批等相關(guān)壓覆查詢的基本信息統(tǒng)一在一張圖上，實現(xiàn)省、市、縣三級查詢平臺的互通一致，統(tǒng)一認證，即實現(xiàn)“一站式”查詢。那么，壓覆查詢改革之后的評估基準日，就是壓覆查詢的時間。

4 對礦政管理的支撐

建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批結(jié)果，對于貴州省礦政管理工作的支撐，主要體現(xiàn)在將建設(shè)項目相關(guān)信息集成建成壓覆數(shù)據(jù)庫，并進行實時更新和綜合管理，將其整合在省自然資源廳“一張圖”平臺上，為礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、延續(xù)等礦政管理工作提供參考和依據(jù)，避免出現(xiàn)相關(guān)項目空間上的重疊情況。建設(shè)項目相關(guān)信息中，最重要、最直觀的就是建設(shè)項目相關(guān)坐標范圍信息。如前所述，建設(shè)項目相關(guān)坐標范圍有三個范圍，即擬用地范圍、評估區(qū)范圍和壓覆區(qū)范圍。評估區(qū)范圍太大，礦產(chǎn)資源信息即使與評估區(qū)范圍重疊也并不代表一定壓覆，且評估區(qū)范圍未能直觀反映建設(shè)項目具體情況，故不應(yīng)將建設(shè)項目評估區(qū)范圍上圖；壓覆區(qū)范圍從建設(shè)項目壓覆評估過程中發(fā)揮的作用來說，是最適宜上圖的，但是從其在審批結(jié)果中的實際體現(xiàn)來說，僅代表被壓覆資源量的平面范圍，也是不適宜上圖的。因此，經(jīng)綜合考慮，將建設(shè)項目擬用地范圍上圖，是相對而言最直觀、最適宜的。

此外，在運用建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批結(jié)果于礦政管理工作中時，要注意三點：一是建設(shè)項目入庫的實時性，要將建設(shè)項目入庫環(huán)節(jié)納入到建設(shè)項目壓覆審批流程中，即在建設(shè)項目壓覆審批同意后，在工作流程中就自動將相關(guān)信息入庫，實現(xiàn)實時入庫；二是礦政管理工作在運用壓覆數(shù)據(jù)庫時，要結(jié)合衛(wèi)片等其他相關(guān)信息進行綜合分析。因為雖然建設(shè)項目數(shù)據(jù)庫中錄入有其擬用地范圍坐標，但是在實際情況中存在建設(shè)項目的實際用地范圍與其在進行壓覆評估中的擬用地范圍不一致的情況，所以不能單純以礦業(yè)權(quán)是否與壓覆數(shù)據(jù)庫中的建設(shè)項目擬用地范圍是否一致作為唯一依據(jù)，而應(yīng)該結(jié)合相關(guān)因素進行綜合分析；三是要建立對已入庫建設(shè)項目的正確認識。在一定程度上，已入庫建設(shè)項目僅解決了對于其評估基準日當時涉及到的礦產(chǎn)資源“壓不壓”、“壓多少”的問題。隨著勘查工作的投入，壓覆情況是有可能產(chǎn)生變化的，即使不壓覆的范圍，也有可能在以后會變成壓覆。同樣，已壓覆的資源，也有可能出現(xiàn)壓覆量的增減甚至變成不壓覆。因此，在實際運用中，要注意對于時間點的把握和理解。

5 結(jié)語

礦產(chǎn)資源是重要的不可再生資源，對于保障和推動經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義，必須采取嚴格的保護措施，避免資源的浪費。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度是“礦產(chǎn)資源法”確定的一項重要工作制度，對于推動建設(shè)項目的開展、合理利用和保護礦產(chǎn)資源具有重要意義。長期以來，按照國家和省的相關(guān)規(guī)定，貴州省組織開展省內(nèi)的建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作，積累了經(jīng)驗，取得了一定成效。本文以貴州省實際工作為例，截取其中幾個點展開探討，認為在進行建設(shè)項目壓覆評估時，評估的礦種應(yīng)該為所有礦產(chǎn)資源，且為進一步深化“放管服”要求，審批權(quán)限可進行適當下放和調(diào)整；對于評估時建設(shè)項目的擬用地范圍應(yīng)該與后期的用地審批中的用地范圍保持一致，評估區(qū)范圍應(yīng)該根據(jù)項目類型，結(jié)合相關(guān)法規(guī)、條例等的規(guī)定，綜合確定；評估基準日應(yīng)該是評估對象查詢的截止時間，即為壓覆查詢的時間；建設(shè)項目壓覆數(shù)據(jù)庫的建立，對于礦政管理工作具有一定的支撐作用，但在實際應(yīng)用中也要注意實時更新和綜合分析。