國土空間規劃體系下存量更新再開發用地劃定研究
——以天津市為例

薛瑛瑛

（天津市城市規劃設計研究總院，天津 300190）

0 引言

在資源環境的約束下，為了探求適應環境的城市發展新形態，越來越多的學者開始對“存量更新”開展研究，探求通過轉變土地利用的方式，促進經濟的轉型升級，進而推動城市的有機更新，促進城市的產城融合[1]。在新一輪的國土空間總體規劃中，“存量更新再開發用地”也成為規劃的一項重要內容。在學術界，大家主要以“城市”為研究對象，重點圍繞“舊城鎮、舊廠房、舊村莊（城市內的城中村、棚戶區）”開展論述，而忽略廣大的農村、城郊等地區。

1 各地實踐

1.1 深圳

深圳市將城中村（舊屋村）、舊工業區和舊城區作為城市更新用地的三大類別[2]。將建筑較為破舊老化、環境較為惡略、存在安全隱患的老舊城中村作為城中村（舊屋村）；將建設年代久遠、建筑質量較低、容積率不高，無法滿足產業未來發展需求的工業區作為就工業區；將舊居住區、舊工商住混合區、富有特色的歷史文化街區作為舊城區。

1.2 廣州

廣州市將舊城鎮、舊村莊和舊廠房作為城市更新用地的三大類別。將城區國有土地的舊片區、舊房屋以及在重點改造城區內，需要“退二進三”的土地作為舊城鎮；將規劃確定需要進行更新改造的村莊，以及布局較為混亂、條件較為落后、環境較為惡略的村莊作為舊村莊；將位于城鎮建設范圍內，對城市發展產生一定的負面影響，并在規劃調整過程中，已經確定未來不再作為工業用地的土地，以及國家政策規定的禁止類和淘汰類的產業用地作為舊廠房。

2 天津市存量更新再開發用地的劃定思考

在國家下發的《省級國土空間規劃編制指南（試行）》和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中均對城市更新再開發提出相關的要求。要求相關省市按照文件要求，分類開展國土的修復、整治、更新，逐步盤活存量用地，進而提高國土空間的質量與價值。天津市作為市級管理的直轄市、省級行政單元，應在天津市國土空間總體規劃中對全市域的存量更新再開發用地進行研究，確定存量更新再開發用地的分類及標準，并提出相應的更新策略。

2.1 存量更新再開發用地的分類

根據相關要求，確定天津市存量更新再開發用地為廣義上的低效用地，是市域范圍內舊城鎮、舊村莊和批供低效用地的總和。

天津市有國家級開發區、市級園區、重要產業功能區共計49個，工業用地占比較大。因此，結合天津的實際情況，在舊城鎮、舊村莊和批供低效用地的基礎上，將舊工業單獨分為一類，形成天津市存量更新再開發用地四大類（見圖1）。

圖1 存量更新再開發用地四大分類

2.2 存量更新再開發用地的劃入標準

2.2.1 舊城鎮用地劃入標準

低效住宅區指因開發商無法繼續投資建設或陷入債務糾紛，停工建設1 年以上的住宅項目，以及建成年代久、基礎設施不配套、違章建筑較多、環境臟亂的舊住宅區。棚戶區指布局散亂、設施落后、有改造計劃的棚戶區。城中村指在第三次全國國土調查中城鎮建設用地的農村宅基地。低效商業用地是指空置五年以上（津濱雙城主城區空置三年以上）且空置率在50%以上的建筑所在的商業用地以及停止建設的商業用地。低效公共管理與公共服務類用地是指現狀用途與規劃（控規）不一致、已空置或計劃搬遷的醫院、政府、中小學等行政辦公單位所在的公共管理與公共服務設施用地。

為實現高標準使用中心城區（天津外環線以內地區）存量用地使用效率的目標，增加一條對中心城區存量更新再開發用地的標準，將規劃用地性質與現狀用地不一致的，用地性質一致但容積率上下浮動在0.5 以上的用地，均列為本次研究的存量更新再開發用地的范疇。

2.2.2 舊村莊用地劃入標準

根據村莊規劃進行劃入標準設定，主要包括三類：①規劃確定的屬于需要搬遷撤并的村莊用地；②規劃確定的屬于城郊融合的村莊用地；③保留村莊內的空閑地、廢棄宅基地以及有改造計劃的村莊用地。

2.2.3 舊工業用地劃入標準

根據國家的相關規定以及天津市開展的各項規劃確定劃入標準，主要包括四類：①不符合規劃的用地，具體指不符合天津市工業圍城方案、天津市工業布局規劃等已批、在編規劃的工業用地，天津市共包括城鎮低效工業用地和村莊低效工業用地兩類；②國家產業相關政策明確規定的禁止類和淘汰類的項目用地；③供而未用、用而未盡、建而未投的使用效率低的項目用地。具體包括出讓一年但實際開發面積不足1/3，或未開發面積達到20 畝以上的項目用地；出讓合同日一年以上未投產的項目用地；固定資產投資強度未達到約定要求，且固定資產投資強度不足60%的項目用地；④畝均效益低的項目用地，具體包括規上企業地均稅收在45 萬元/hm2以下的用地，非規上企業地均稅收在15萬元/hm2以下的用地，以及根據不同產業門類，地均主營業務收入在600~3000 萬元/hm2以下的用地。

2.2.4 批供低效用地劃入標準

批而未供用地指依據天津市規劃和自然資源局提供的批地數據和供地數據進行處理分析，得到批而未用的用地。供而未建用地指依據天津市規劃和自然資源局提供的供地數據與第三次全國國土調查中非建設用地進行對比分析，得出供而未建的用地。海域確權低效用地指海岸線153hm2與新修測海岸線352km之間，有海洋信息中心提供的海域使用權證，但無國有土地使用權證部分，且三調地類為非建設用地的用地。

2.3 存量更新再開發用地的更新策略

2.2.1規劃引領更新工作開展

編制城市更新專項規劃。市級編制《天津市城市更新專項規劃》，確定基本的評價體系和認定標準。各區編制區級城市更新專項規劃，明確各區低效用地的認定標準及空間分布。根據各區城市更新用地規模和類型的不同，同時結合各地區的實際開發意愿，確定不同的具體實施方法。

加快編制重點地區的城市設計工作。加快推進中北工業園、大運河周邊區域等重點地區城市設計的組織編制工作，重點地區的開發建設用地容積率具體指標以城市設計方案合理性確定，以指導重點地區的城市更新工作。

完善控制性詳細規劃和村莊規劃的組織編制工作。逐步建立能夠適應市場要素配置的控規修改修編制度，縮短調整周期，提升存量更新用地再開發實施效率。明確村莊存量更新用地的更新模式及方法，支持鄉村振興和農村產業發展。

2.2.2 政策支持更新工作推進

鼓勵多樣開發模式，完善政策獎勵機制。建立鼓勵、補償機制，對于更新改造的區域給予一定的補助、補償，明確獎勵指標，制定符合地區實際的優惠政策。例如可從容積率獎勵、容積率平衡轉移等方式進行優惠補償。

明確規范化、標準化規則。市級相關部門應完善市級規程和條例中對規劃用地混合、用地兼容的要求，約束混合比例及混合業態，增強對土地綜合開發的支持。從法規、政策、技術標準、實施操作等多個層次出發，逐步形成完整的政策體系。

簡化城市更新的審批流程。積極研究探索符合地區實際情況的城市更新審批流程。建立一套從計劃立項→專規審批→實施主體確認→用地手續辦理→建設驗收的完整流程。

2.2.3 漸進式有序推進

選擇合適的地點作為城市更新的試點地區，先試先行。在西青區為全市區級國土空間總體規劃的試點地區這一基礎上，建議將西青區也作為城市更新工作的試點區域，先報先批。在開展試點地區工作的過程中發現問題，及時探索解決途徑，不斷完善城市更新的工作機制，確保更新工作穩步有序地開展。

3 結語

存量更新再開發作為省級國土空間規劃和市級國土空間總體規劃中的重要組成部分，其用地分類、劃定標準和更新策略的研究都具有十分重要的意義。歷年來，試點城市的城市更新實踐工作對本次國土空間規劃體系下存量更新再開發用地的劃定具有十分重要的參考意義。

目前，天津市的國土空間總體規劃正在不斷完善中，在研究存量更新再開發用地劃定方法的基礎上，提前謀劃存量更新再開發用地的更新策略，是對實現土地集約利用的積極探索。只有對“明確分類→確定標準→劃定用地→更新策略”全流程進行研究，才能真正實現存量用地集約高效使用的目的。