綠色公路理念在國土空間控制規劃中的應用

趙文博

（中交第一公路勘察設計研究院有限公司，陜西 西安 710000）

0 引言

綠色公路概念始于2004 年交通運輸部提出的“六個堅持、六個樹立”的理念，結合新的發展形勢，在不斷拓展著內涵范圍。交通運輸部于2016 年7月頒布的《關于實施綠色公路建設的指導意見》（交辦公路〔2016〕93 號），明確了新時期綠色公路的指導思想、基本原則、建設目標和主要任務，被視為正式的綠色公路理念。2019 年12 月交通部組織編制的《綠色公路建設技術指南》正式出版，為綠色公路建設提供了技術支撐。

2013 年11 月15 日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央文件層面首提建立空間規劃體系，之后各地區開始陸續探索空間規劃體系和規劃協調機制。2018 年7 月31 日，交通運輸部下發了《交通運輸部關于做好交通基礎設施國土空間控制規劃有關工作的通知》（交規劃函〔2018〕423 號），明確了交通基礎設施國土空間控制規劃有關要求。2019 年9 月，國務院出臺《交通強國建設綱要》，提出“以國家發展規劃為依據，發揮國土空間規劃的指導和約束作用”，進一步明確了交通基礎設施國土空間控制規劃的重要性。

國土空間控制規劃代表了當代社會發展理念的頂層構思，是國家戰略任務落地的空間保障[1]。綠色公路理念是新時代公路建設的思路和目標。如何將兩者有機結合，將是本文探討的主要內容。

1 概念解析

1.1 綠色公路內涵

交辦公路〔2016〕93 號文件正式提出了新時期綠色公路理念：綠色公路應具有質量優良、資源節約、生態環保、節能高效、服務提升的五大特征。建設綠色公路以“堅持可持續發展”“堅持統籌協調”“堅持創新驅動”“堅持因地制宜”為基本原則，以“統籌資源利用，實現集約節約”“加強生態保護，注重自然和諧”“著眼周期成本，強化建養并重”“實施創新驅動，實現科學高效”“完善標準規范，推動示范引領”為主要任務[2]。

1.2 公路國土空間控制規劃任務

根據交規劃函〔2018〕423 號文件[3]，公路國土空間控制規劃主要包括工作準備、建設方案研究、套圖疊加、納入多規合一體系、批準上報等流程，并提出建設方案按工可深度進行研究，包括技術標準、路線方案、互通立交、特長橋梁、特長隧道等控制性工程的初步方案；提出對“三區三線”進行符合性摸查，最終形成技術報告、相關圖表和與“三區三線”相對應的三個專題研究報告。

國土空間控制規劃前兩項工作可以看作公路前期研究的一般流程，后兩項內容是工作目標，旨在推動“多規合一”的實施。工程方案研究目的是確定合理走廊和主要方案，要求達到工可的深度，即對主要工程方案研究充分，保證路線走廊可行，立交節點預留合理，用地紅線劃定適當，能夠為項目實施提供空間保障。但是區別于傳統方案研究或公路規劃的項目，此項工作更重視工程方案與“三區三線”的協調關系，并要求編制配套的專題研究報告，以支撐工程方案研究。

1.3 國土空間控制規劃與綠色公路的關系

交通基礎設施國土空間控制規劃工作的一部分，是推進國土空間規劃體系“多規合一”工作的子集，是公路建設的前期階段。而綠色公路是一種理念，以可持續發展、循環經濟等理論為基礎，以綠色發展為引領，以保護生態環境、降低污染、節約資源、降低能耗等為目標，構建現代化公路運輸體系，是貫穿公路建設全壽命周期的指導方法。正因為綠色公路理念的全壽命周期要求，在國土空間控制規劃的工作中應當牢固樹立綠色公路理念。國土空間控制規劃“堅持集約發展、堅持分類指導、堅持統籌協調、堅持改革創新”的基本原則，也體現出了綠色公路的要求。

2 項目情況

黃山至東至高速是《安徽省高速公路網規劃（2016—2030 年）》的一條展望線。項目起于池州市青陽縣，東接G3 京臺高速，經青陽縣、貴池區、石臺縣、東至縣四地，西接濟廣高速。全線長約107 km，雙向4 車道高速，斷面寬度26 m，設計速度100 km/h。

項目位于皖南山區，屬Ⅱ級東南低中山浙閩低中山區。區域以中、低山為主，主要有仙寓山、牯牛降、黃花尖、黃嶺坡、虎山尖、望江山、君山、雞公尖、老山、楊山等，地勢東高西低，海拔高度35～1 700 m。沿線巖溶發育，有溶溝、石芽、溶槽、溶蝕洼地、落水洞、溶洞、地下暗河等地貌，易發生崩塌、滑坡、塌陷等地質災害。

項目沿線生態環境敏感，保護紅線密集，主要途經的石臺縣，生態紅線保護片區占縣域面積的比例為61.94%。路線全段穿越生態紅線段落約占總里程的30%，生態紅線主要為東貴青等低山丘陵水土保持生態保護紅線、黃山—天目山生物多樣性維護及水源涵養生態保護紅線、皖江沿岸濕地生物多樣性維護生態保護紅線[4]。沿線土地資源稀缺，耕地寶貴，而永久基本農田多零星分布于山谷坡地，與路線走廊選擇有重疊。途經區域城市化水平低，但是旅游資源豐富，以自然景觀為主，有九華山風景區、仙寓山景區、秋浦河鄉村漂流景區、蓬萊仙洞景區、怪潭景區、牯牛降景區、貴池霄坑大峽谷景區、太平湖景區等。

金融工具的有效性與金融服務的完善必須依托國家的政策為導向，創新投融資平臺，建立全體系與全產業的金融服務機制，通過重點項目拓寬現有的投融資渠道，準確發揮金融在貴陽城鎮化建設過程中的積極作用。

本項目工作應貫徹綠色公路的理念，合理選擇廊道、加強生態保護、節約土地資源、避免不良地質地段，同時處理好與沿線重要城鎮和旅游資源的關系，發揮最大的經濟效益。

3 綠色公路理念應用分析

3.1 合理利用廊道資源

綠色公路合理利用廊道資源的理念與國土空間控制規劃堅持集約發展的原則一致。本項目是典型的山區高速公路，為合理利用廊道資源、促進國土空間資源共享，優先考慮與國省道共走廊布設。優點主要有以下幾點。

（1）國省道通常是串聯山區城鎮的重要紐帶，高速公路與國省道共走廊布設，通過合理設置互通立交，能夠有效輻射沿線城鎮，充分發揮高速公路的經濟效益。

（2）山嶺重丘區路線走廊帶較為單一，既有國省道多選擇淺緩溝谷或坡地布線，通常占用了最優走廊。因此，與國省道共走廊布設，可以很大程度上避免不良地質段落,減小工程規模，降低施工風險。

（3）與國省道共走廊布設，在施工時可以充分利用既有公路作為施工便道，降低施工難度。

本項目走廊的選擇首先服從上位規劃，位于滬渝高速和祁黃高速之間，大致為東至—石臺—太平湖的走向。在此范圍內，可考慮與國省道共線布設有S325 走廊（K+A 線）或S325+S358 走廊（K+E 線），但是在東段既有S325 沿線兩側3km 左右，均處于96711 部隊軍事管理禁區范圍（見圖1）。按照軍事部門意見，路線應避開軍事管理區范圍5 km 以上，因此也擬定了西段沿S325 走廊布線，東段向北繞避軍事禁區的走廊方案（K 線）。綜合考慮各方面因素，對走廊帶比選情況見表1。

表1 路線走廊帶比選情況

圖1 路線走廊帶研究示意圖

K 線橋隧規模和施工難度較大，但是可以促進杉山、老山、九華山南等深山偏遠地區的開發，又照顧到石臺縣的發展，利大于弊。K 線穿越生態紅線最多，但是多為隧道，影響較小。由于K 線方案兼顧了地方政府和軍事部門的意見，又大致符合上位規劃，因此推薦該方案。

3.2 合理保護土地資源

綠色公路保護土地資源的理念與國土空間控制規劃中協調路線與“三區三線”中基本農田紅線的要求一致。針對耕地和基本農田的占用和補劃分析，還將形成一套建設用地專題研究報告，并作為國土空間控制規劃成果的組成部分。合理保護土地資源是規劃工作中各專業均須考慮的問題。

（2）對于穿越大片耕地和基本農田無法避讓的段落，應設置足夠的橋梁、通道、涵洞，保證公路兩邊耕地的灌溉，減少因無法灌溉而導致土地荒蕪的情況，避免公路周邊耕地和基本農田的破壞。

（3）對于占用耕地和基本農田的路基地段，根據地形情況和路基填筑高度適當采用支擋防護工程加固路基，以減少路基占用土地面積。

（4）結合沿線地形條件、區域城鎮化程度、旅游資源布局和交通量預測結果，合理選定互通立交、服務區位置，靈活選型，減少占用土地資源。

圖2 為本項目K6～K12 段的線位。圖中黃色為基本農田圖斑（下同），大片分布于溝谷之間的平緩坡地。K6～K9 段路線布設舍棄地形條件較好的地段，沿南側坡腳布線，以避免侵占大片基本農田，同時合理設置縱斷，避免高填深挖，盡量保證填挖的土方平衡，減少棄方和借方。K9～K12 段由于受隧道位置影響，不得不占用基本農田，因此在此處考慮多設置橋梁、通道，減少占用基本農田，避免切割耕地。K7+700～K8+400 段，路線須跨越兩條地方道路、一條河道，且該段穿越了大片基本農田，因此綜合考慮跨越需求和土地資源節約，設置一座700 m 橋梁。圖3 為本項目葛公立交、葛公服務區的位置和形式。在滿足使用要求的前提下，通過合理設置位置和形式，均避免了占用大片基本農田。

圖2 K6～K12 段路線方案示意圖

圖3 葛公立交及葛公服務區段路線方案示意圖

上述方案為本項目的部分設計段落研究過程，體現了節約土地資源的理念。當然，在全段設計中還應考慮地質條件、工程規模、實施難度、生態環保、地方訴求等因素。

3.3 加強生態保護

綠色公路推行生態環保設計的理念與國土空間控制規劃中協調路線與“三區三線”中生態紅線的要求一致。本項目沿線生態紅線分布密集，難以完全避讓，設計上應盡量采取減少占用生態紅線的措施。并且盡可能繞避自然保護區、森林公園、地質公園、水源保護區等生態敏感區；如無法避免，應盡量避讓一級保護區或核心區，從二級保護區、緩沖區或合理利用區等段落穿越；對于穿越生態敏感區段落，均應做唯一性論證、影響分析，并提出相應的保護措施。上述內容的研究將形成一套生態專題研究報告，并作為國土空間控制規劃成果的組成部分。

本項目共有6 處經過生態敏感區，長度為4 181 m（含隧道段）；經過除生態敏感區的其余生態紅線長度為23.33 km（含隧道段），包括優良水體、除國家一級公益林外的其他林地等。對于途經的6 處生態敏感區，均進行了分析論證。以其中穿越老山自然保護區和古潭水庫水源保護區為例，介紹工作中貫徹綠色公路理念的思路。

3.3.1 老山自然保護區

本項目穿越安徽省貴池老山省級自然保護區緩沖區和實驗區，穿越總長度約3 130 m，其中橋梁、路基段長度為750 m。該段路線與X006 共線，符合廊道資源集約利用的原則。局部段落的調整將大幅增加隧道長度，給實施和運營帶來很大困難。因此，不可避免穿越貴池老山省級保護區。

路線穿越以隧道為主，有部分路基和橋梁段落。隧道洞口、路基、橋梁的建設會侵占一定的植被，但各種植被類型在整個自然保護區中不具有唯一性，且植被恢復所需時間會相對較短，因此建設和運營期對保護區內森林植被造成的影響有限（見圖4）。

圖4 穿越貴池老山省級自然保護區段方案示意圖

項目穿越段以不破壞亞熱帶典型森林生態系統和自然環境為前提，保護水源涵養環境，保護動植物生存環境。加強就地保護，禁止亂掘亂挖、亂砍濫伐，避讓觀賞價值較高的珍稀瀕危植物種質。針對保護區內動物有可能橫穿道路風險的，除在工程上設置必要的通道，建議對原有喬灌木進行充分利用，對沿線喬木進行適當分類，通過自然和人工分隔相結合的方式降低動物的接近欲望。

3.3.2 古潭水庫水源保護區

本項目穿越古潭水庫二級保護區，長度約640 m，穿越段落為隧道和橋梁。該段地形條件復雜，走廊帶布設空間受限，如果向北調整完全避開，會侵入密集居民區，大幅增加隧道長度，給實施和運營帶來困難（見圖5）。在保證工程方案合理可行的前提下已避讓一級水源保護區，但不可避免穿越二級水源保護區。

圖5 穿越古潭水庫水源保護區段方案示意圖

隧道洞口和橋梁段位于二級水源保護區范圍。施工期間，機械的振動會暫時導致水體懸浮物增加，但是影響也隨施工完畢而很快消失。運營期間，危化品車輛泄露、路面雨水匯流等也會造成水體污染。

應做好排水設計，設置處理池匯集路面、橋面雨水，防止直接流入水體，造成污染。加強隧道施工中的排污管理，防止施工時泄露的水泥砂漿、爆破后產生的碎石雜物和殘留的廢物等隨著施工廢水進入水體，污染水環境。應采用影響水體環境較小的工法施工橋梁下部基礎，如采用筑島法搭設鉆孔平臺，在施工現場設置泥漿池，防止泥漿外泄[5]。采用低振動施工機械，降低施工振動對水體懸浮物的影響。盡量避免工程在雨天施工，做好防雨、遮擋措施。運營期間做好危險化學品運輸車輛備案、通行等突發事件應急制度，降低對水源保護地的污染概率。

4 結語

本文以黃山至東至山區高速公路為例，從利用廊道資源、節約土地資源、保護生態等方面，論述了綠色公路理念在國土空間控制規劃工作中的應用情況。然而，不同地域、不同等級公路的國土空間控制規劃工作側重不同，應結合實際情況開展工作。同時，綠色公路的內涵非常廣泛，在后續工作中還有待進一步探索，以充分發揮綠色公路理念的指導作用。