基于數(shù)據(jù)中臺的檔案政務(wù)信息資源共享服務(wù)研究

文/魏竹容 張碧瑤

隨著政務(wù)信息化的深入發(fā)展，政務(wù)部門間存在的“縱強橫弱”“信息孤島”“重復(fù)開發(fā)”等信息化問題逐漸突出。本文在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件的基礎(chǔ)上，參照阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所提出的數(shù)據(jù)中臺理念，提出了一種面向檔案部門的基于數(shù)據(jù)中臺的政務(wù)信息資源服務(wù)模式，在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的歸一化，服務(wù)模式的電子化、信息化、一站化，服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，以及計算資源的共享化等方面進行了初步的探索，本文將其概括為“兩核、一橫、一縱、一環(huán)”。該服務(wù)模式有效擴展了檔案部門的信息資源共享、共用策略

隨著數(shù)字檔案館技術(shù)的進步與發(fā)展，我國檔案信息服務(wù)水平不斷提升。但在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，檔案部門作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺的重要參與部門之一，還存在著數(shù)據(jù)部門化、檔案信息孤島[1]等問題。較低的信息共享率影響著政務(wù)服務(wù)水平，不符合國家“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)要求。在“放管服”改革政策下，為提高民生服務(wù)的質(zhì)量和水平，建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府，檔案部門應(yīng)當(dāng)積極推進信息化建設(shè)，配合“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺的建設(shè)[2]。此外，2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（廳字〔2014〕28號）等文件，根據(jù)文件精神，“政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)要求整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性”“黨政機關(guān)政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一組織實施，防止重復(fù)建設(shè)和頻繁升級。建立共享共用機制，加強資源整合，推動重要政務(wù)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同”。

2019年，阿里巴巴提出了數(shù)據(jù)中臺的概念，引發(fā)了人們的熱烈關(guān)注，并被廣泛應(yīng)用在企事業(yè)單位中，取得了一定成效，同時也為實現(xiàn)檔案信息資源共享提供了一種新的解決思路。2019年末，中國信通院發(fā)布《數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)化白皮書》，該文件指出引入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的中臺是政務(wù)服務(wù)平臺發(fā)展的趨勢，這些都為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺的參與部門如何推進信息化建設(shè)，整合政務(wù)信息資源提供了意見指導(dǎo)。

因此，本文引入數(shù)據(jù)中臺的概念，基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理念，探索政務(wù)信息部門與檔案館的數(shù)據(jù)資源共享整合方案，以實現(xiàn)“數(shù)據(jù)合一”“業(yè)務(wù)歸一”“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”，為智能服務(wù)型政府、智慧檔案館的建設(shè)提供一些參考。

一、“數(shù)據(jù)中臺”概念的引入

1.“中臺”概念

在說明數(shù)據(jù)中臺之前，有必要先了解中臺這一概念。所謂中臺，是相對于前臺和后臺而言的。前臺即直接與終端用戶進行交互的應(yīng)用層，后臺則存儲管理核心數(shù)據(jù)[3]。中臺介于前臺和后臺之間，是一個“共享服務(wù)平臺”。在系統(tǒng)運作過程中，前臺要根據(jù)用戶需求變化快速響應(yīng)，而前臺的變化需要后臺的變化來支撐，這就對后臺的快速應(yīng)變產(chǎn)生了要求。但是后臺的主要任務(wù)是提升后臺數(shù)據(jù)的安全以及系統(tǒng)的管理效率，這樣就產(chǎn)生了前后臺之間的矛盾，為解決這一矛盾，中臺應(yīng)運而生。基于中臺，既可以快速響應(yīng)前臺的個性化需求，又可以維持后臺的穩(wěn)定性，以達到降低成本、提高工作效率的目的。

2.數(shù)據(jù)中臺

數(shù)據(jù)在業(yè)務(wù)中產(chǎn)生，業(yè)務(wù)又需要數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)作為一個紐帶連接著各項業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)之間共享，保證業(yè)務(wù)的順利進行。但實際上，因為數(shù)據(jù)由其業(yè)務(wù)主體部門內(nèi)部管理，不同業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)會因其主體部門的不同而在管理形式、格式、運行條件等方面有所差別，數(shù)據(jù)跨部門使用困難，信息孤島現(xiàn)象十分嚴(yán)重，所以存在數(shù)據(jù)無法共享、大量冗余等問題。

數(shù)據(jù)中臺就是將數(shù)據(jù)從業(yè)務(wù)系統(tǒng)中抽離出來，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)形成大數(shù)據(jù)資產(chǎn)層，為業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)服務(wù)，滿足不同業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)需求，讓數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)平臺和業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間形成一個良性的閉環(huán)，從根本上解決信息孤島的問題。

在政務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用數(shù)據(jù)中臺，實現(xiàn)不同部門的相互協(xié)同，可以為政務(wù)服務(wù)前臺提供全方位數(shù)據(jù)支撐，讓政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源活起來、用起來、跑起來[4]。

3.數(shù)據(jù)中臺在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用價值

（1）充分利用現(xiàn)有資源，節(jié)省成本，提高數(shù)據(jù)利用率。

通過數(shù)據(jù)中臺，不同部門的數(shù)據(jù)用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)存儲在同一空間內(nèi)，實現(xiàn)了不同部門之間數(shù)據(jù)的交換和互聯(lián)互通，既降低了建設(shè)維護成本，又消除了“信息孤島”現(xiàn)象。

（2）為業(yè)務(wù)“一站式”服務(wù)提供可能，提高部門間的協(xié)作能力。

公民在辦理業(yè)務(wù)時，可能會涉及去多個部門辦理手續(xù)，這些部門的地點又沒有集中在一處，公民往往要耗費大量的時間成本來回奔波，去梳理辦理流程、準(zhǔn)備相關(guān)材料。通過數(shù)據(jù)中臺，各個部門相當(dāng)于有了一個交互平臺，業(yè)務(wù)活動可以在網(wǎng)上進行流轉(zhuǎn)，公民無需來回奔波，部門間的業(yè)務(wù)聯(lián)系也得到增強。

二、具體內(nèi)容

結(jié)合數(shù)據(jù)中臺的思想，本文在政務(wù)部門與檔案館在信息系統(tǒng)建設(shè)的歸一化，服務(wù)模式的電子化、信息化、一站化，服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，計算資源的共享共用等方面進行了初步的探索，我們將其歸納為“兩核、一橫、一縱、一環(huán)”的服務(wù)模式，其架構(gòu)如圖1所示。

圖1 “兩核、一橫、一縱、一環(huán)”服務(wù)架構(gòu)

1.兩核

“兩核”是建設(shè)數(shù)據(jù)中臺的硬件基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)政務(wù)部門與檔案館信息資源共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的前提。具體而言，“兩核”是指充分利用政務(wù)部門和檔案館的計算資源，建立數(shù)字檔案館的“同城雙活數(shù)據(jù)中心”。數(shù)據(jù)中心是數(shù)據(jù)中臺戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，館藏檔案數(shù)據(jù)是檔案館的心臟。為保障數(shù)據(jù)的安全、業(yè)務(wù)的不間斷、計算資源的分時復(fù)用，檔案館需要在其機房內(nèi)建立一套完整的物理服務(wù)器并部署數(shù)字檔案館系統(tǒng)，然后利用政務(wù)部門的計算資源，建立一套基于虛擬機服務(wù)器的數(shù)字檔案館系統(tǒng)。兩套系統(tǒng)自動同步，通過負(fù)載均衡對外提供統(tǒng)一服務(wù)。

共用計算資源，將熱備系統(tǒng)以虛擬方式在線，分放在不同的機房，既能充分利用分散的計算資源，擴展了系統(tǒng)的存儲容量，提高了系統(tǒng)的計算效率，增強了系統(tǒng)的計算能力，同時使系統(tǒng)遭受意外的可能性降低為小概率事件。該模式既保證了業(yè)務(wù)的安全性，也保證了業(yè)務(wù)的不間斷性，提高了熱備的性價比。

2.一橫

“一橫”就是數(shù)字檔案館依托電子政務(wù)網(wǎng)實現(xiàn)了對電子檔案的全生命周期管理。陳永生等[5]指出，為了維護電子檔案的真實、完整、安全，檔案館要將歸檔工作前移以實現(xiàn)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的無縫對接。政務(wù)部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)共享存儲空間，在數(shù)據(jù)中臺的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通。從檔案系統(tǒng)的層面，這不僅有利于解決電子檔案歸檔的最后一公里問題，更能進一步保障電子檔案的“四性”，同時加速實現(xiàn)了電子檔案的全流程一體化管理，檔案系統(tǒng)的管理與服務(wù)效率也得以提高。

在具體的系統(tǒng)布局上，檔案館需要放棄OA系統(tǒng)的獨立重復(fù)建設(shè)，將檔案館的OA業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)在政務(wù)部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)上，建立起政務(wù)網(wǎng)協(xié)同業(yè)務(wù)系統(tǒng)上的托管系統(tǒng)；政務(wù)部門需要放棄本單位獨立檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)工作，在檔案館的數(shù)字檔案館上建立一個子數(shù)字檔案館。業(yè)務(wù)系統(tǒng)的電子檔案需要自動歸檔到檔案館的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)。至此實現(xiàn)了OA系統(tǒng)與數(shù)字檔案館系統(tǒng)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)等多層面、深層次的融合，數(shù)據(jù)中臺的作用得到了充分的體現(xiàn)。該模式能讓全區(qū)的文件業(yè)務(wù)流生命周期形成歸一化模式，不同的業(yè)務(wù)部門專業(yè)的維護其生命周期的一環(huán)，共享了存儲空間，節(jié)約了建設(shè)資金，降低了維護成本，數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性也消除了現(xiàn)存的部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象。

3.一縱

“一縱”是指依托電子政務(wù)網(wǎng)，推動某一行政區(qū)域內(nèi)檔案系統(tǒng)的館際共享工作。張永強[6]認(rèn)為，館際一體化在各級各類數(shù)字檔案館之間通過關(guān)系協(xié)調(diào)和遵守共同協(xié)議，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，搭建信息資源一體化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)館際互聯(lián)互通和信息資源共建共享的過程。數(shù)字檔案時代，館際共享的資源由傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案演變成了數(shù)字檔案資源，館際間資源的共享、共用更加便捷，推動了館際共享系統(tǒng)的建設(shè)；人民日益增長的對檔案利用的需求，要求相關(guān)檔案部門對檔案資源進行高效整合以提高服務(wù)效果，客觀上也促進了共享工作的開展。館際共享分“三步走模式”，包括第一階段采取的賬戶分散登錄模式，第二階段采取的統(tǒng)一登錄模式以及第三階段采取的歸一化模式。

賬戶分散登陸模式時期是數(shù)據(jù)中臺建設(shè)前期的過渡階段，通過館際的局域網(wǎng)段，實現(xiàn)數(shù)字檔案館賬號的“異館”登錄。統(tǒng)一登陸模式是指使用接口聯(lián)結(jié)各數(shù)字檔案館的數(shù)字資源，再使用統(tǒng)一的平臺入口進行登錄從而利用各數(shù)字檔案館的數(shù)字資源，從邏輯層面初步實現(xiàn)了數(shù)字檔案資源的共享。作為館際資源共享的第三階段，在歸一化模式階段，數(shù)字檔案館資源深度融合，系統(tǒng)可以同時完成多個數(shù)字檔案館對電子檔案的捕獲、鑒定、標(biāo)引、歸檔、查閱功能，在共享的存儲空間中按相同的標(biāo)準(zhǔn)、格式對電子檔案進行存儲，實現(xiàn)數(shù)據(jù)中臺的統(tǒng)一建設(shè)。

4.一環(huán)

“一環(huán)”是指在數(shù)據(jù)中臺的支撐下，業(yè)務(wù)辦理的“一站式”服務(wù)。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理模式需要公民在各個機關(guān)單位中轉(zhuǎn)。以某地區(qū)辦理超齡社保為例：辦理人員需要在社保局咨詢辦理流程，按照流程到檔案館查閱檔案，再前往其他部門準(zhǔn)備相關(guān)材料，最后才能辦理社保。整個服務(wù)流程呈現(xiàn)分散性、復(fù)雜性，不能較好地滿足公民的業(yè)務(wù)辦理需求。追溯其根本原因不難發(fā)現(xiàn)，在此種業(yè)務(wù)模式下，職能部門是“靜”的，固定在某一處等候公民來訪；而公民是“動”的，奔波在各職能部門之間。

數(shù)據(jù)中臺為解決這一問題提供了較好的方案。如圖2所示，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺確保了數(shù)據(jù)的真實、可靠、安全，便于業(yè)務(wù)流程再造的開展。通過業(yè)務(wù)流程再造，可以形成標(biāo)準(zhǔn)化的流程。以上述的超齡社保辦理流程為例，以區(qū)域政務(wù)網(wǎng)為基礎(chǔ)、電政辦系統(tǒng)辦公系統(tǒng)為依托，將超齡社保業(yè)務(wù)辦理梳理為標(biāo)準(zhǔn)的OA流程，由發(fā)起單位進行對查閱檔案信息進行描述，檔案館查閱利用人員接收到業(yè)務(wù)流后，由專門的查閱人員進行檔案查閱，通過政務(wù)協(xié)同辦公系統(tǒng)返回到社保局，從而實現(xiàn)“一站式”的業(yè)務(wù)辦理。

圖2 “一站式”服務(wù)流程

為實現(xiàn)“一站式”服務(wù)，職能部門主要通過政策、法律法規(guī)解讀，將自己的服務(wù)任務(wù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、固定化、定制化，然后按照業(yè)務(wù)邏輯進行組裝，形成整個業(yè)務(wù)鏈條上的一環(huán)，通過政務(wù)網(wǎng)自動分發(fā)、流轉(zhuǎn)，回收業(yè)務(wù)處理結(jié)果，從而為公民提供“一站式”服務(wù)系統(tǒng)。該模式在政務(wù)網(wǎng)上增設(shè)了一個虛擬部門，其主要職能為梳理業(yè)務(wù)，形成標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)流程。

三、意義

“兩核、一橫、一縱、一環(huán)”的服務(wù)模式是一種政務(wù)部門與檔案館在數(shù)字資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同方面進行的初步探索，在政務(wù)信息資源共享領(lǐng)域做出了開拓性的嘗試，為智能服務(wù)性政府的建設(shè)提供了一定的借鑒價值，具體可以體現(xiàn)在三個方面，即“數(shù)據(jù)合一”“業(yè)務(wù)歸一”、“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。

“數(shù)據(jù)合一”即通過存儲空間共享、計算資源共享等，打通各個系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)隔閡，通過統(tǒng)一收集、處理、存儲、利用，建立一個完整的數(shù)據(jù)中臺，便于后續(xù)業(yè)務(wù)流程的使用。“數(shù)據(jù)合一”改變了長期存在的各個部門間數(shù)據(jù)不流通的“信息孤島”狀況，解決了上下級與同級部門間可能存在的“縱強橫弱”問題，為數(shù)據(jù)在部門間的公開使用提供了便利。同時“數(shù)據(jù)合一”也對系統(tǒng)在數(shù)據(jù)的安全性、完整性、可用性方面提出了要求，通過相應(yīng)的技術(shù)手段和規(guī)范限制，我們可以相信系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)符合以上三個性質(zhì)，能夠滿足實際業(yè)務(wù)過程的需求。

“業(yè)務(wù)歸一”是在“數(shù)據(jù)合一”建立的數(shù)據(jù)中臺基礎(chǔ)上，對業(yè)務(wù)流程的再造與標(biāo)準(zhǔn)化。通過集成的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理主體不斷流轉(zhuǎn)于各個機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)辦理模式可以被摒棄，取而代之的高效的“一站式”服務(wù)辦理模式。“業(yè)務(wù)歸一”不僅為業(yè)務(wù)辦理主體，即社會公民提供了便利，同時也記錄了業(yè)務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)辦理軌跡，使得業(yè)務(wù)流程的每一階段都有跡可循，便于存檔與查證。

“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”是實現(xiàn)“數(shù)據(jù)合一”“業(yè)務(wù)歸一”的必要條件，是二者的客觀前提。分布在各個機構(gòu)的數(shù)據(jù)存儲形式不同，加工標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共存、共享，就必須要規(guī)定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、加工、存儲的方法與規(guī)范。對于業(yè)務(wù)流程更是如此，要實現(xiàn)“一站式”服務(wù)，系統(tǒng)中不同機構(gòu)的協(xié)調(diào)、配合至關(guān)重要。在未來的系統(tǒng)進一步建設(shè)中，要將標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等融入系統(tǒng)的開發(fā)流程中，提升系統(tǒng)的智能化程度，促進政務(wù)信息資源共享、業(yè)務(wù)流程協(xié)作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，從而提升系統(tǒng)的整體效率。

縱觀上述可見，政務(wù)信息資源整合是大數(shù)據(jù)時代新業(yè)態(tài)環(huán)境下政務(wù)信息資源管理的大勢所趨。從阿里巴巴提出“數(shù)據(jù)中臺”戰(zhàn)略開始，為解決“縱強橫弱”“信息孤島”等資源共享問題的研究在政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域不斷推進，力求在信息資源層面降低企業(yè)、機構(gòu)的相應(yīng)成本，提高經(jīng)濟效益，促進企業(yè)、機構(gòu)的信息管理水平發(fā)展。在這一背景下，政務(wù)部門與檔案館開展的“兩核、一橫、一縱、一環(huán)”政務(wù)信息資源共享實踐，緊密跟隨國家戰(zhàn)略，在業(yè)務(wù)層面實現(xiàn)了兩單位信息系統(tǒng)建設(shè)歸一化、全市檔案系統(tǒng)館際共享、公民業(yè)務(wù)辦理“一站式”服務(wù)、數(shù)字檔案館同城雙活數(shù)據(jù)中心等功能，初步達成了“完善電子政務(wù)體系，實現(xiàn)政務(wù)信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同”等需求，推動了政務(wù)信息資源整合的進程。客觀現(xiàn)實表明，由于資源數(shù)量多、參與主體廣，政務(wù)信息資源整合之路盡管困難多多卻勢在必行。未來的研究既需要從數(shù)據(jù)出發(fā)，加強頂層設(shè)計，在技術(shù)、應(yīng)用層面落實政務(wù)信息資源的深度整合，更需要從政策、法規(guī)出發(fā)，規(guī)范政務(wù)信息資源整合中可能出現(xiàn)的各種問題，明確責(zé)任主體，為打造良好的政務(wù)信息資源共享生態(tài)而不斷努力。