“互聯網+”語境下我國網約車市場準入問題研究

劉 佳，劉 瑩，姜超夫

引言

作為共享經濟和“互聯網+交通”的產物，網約車在優化資源配置和提升出行便利性等方面具有明顯的優勢，在互聯網的網絡效應和鎖定效應的共同作用下，形成了巨大的用戶規模和用戶黏度，從而改變了人們的出行方式。網約車服務最早在國外興起，全球第一款“網絡約車”軟件Uber出現于美國加利福尼亞州舊金山市。2010年，Uber正式推出了第一版手機軟件——Uber BLACK。在其后的三年內，Uber先后進駐法國、英國、新加坡等國家并在全球大范圍普及，而后于2014年進駐中國上海。實際上，早在Uber進入中國市場之前，我國已有網約車的萌芽。2010年，易道用車首次打開了中國網約車服務市場的大門，其市場主要面向中高端客戶，由于其針對的客戶主體覆蓋面涉及范圍很小，加之互聯網技術尚不發達，無法滿足網約車服務的技術需求，因而當時并未得到廣泛普及。 2014年初，Uber的進駐使得公眾越來越注重出行的方式及便捷性，至2014年底，以滴滴出行、快的打車等為代表的網約車平臺已全面興起并迅速發展。據統計，自2017年至今，我國網約車的市場交易規模穩步增長；2020年市場因新冠肺炎疫情遭受短期沖擊，略有下滑，但中長期發展勢頭向好;據預測，2021、2022年我國網約車的市場交易規模在此基礎上也將進一步擴大(見圖1)[1]。

隨著我國網約車用戶規模的擴大及市場普及度的提高，不僅解決了廣大人民出行量大的實際需求，同時，也在一定程度上改善了我國就業率低、就業困難的局面，促進了社會經濟的發展。據悉，中國每日產生的網約車短途訂單已超過9700萬單，市場規模約9.7億元[2]。網約車如此大的市場規模，隨之而來的監管問題也日漸引起人們的重視，而其中的網約車市場準入制度，被稱為網約車監管的“第一道防線”，其重要性不言而喻。然而，我國目前的網約車市場準入制度由國家立法與地方立法共同構筑而成，仍存在著不完善之處。我們擬從當前網約車市場準入制度存在的問題入手分析，提出相應的完善建議，以期為“互聯網+”語境下網約車市場準入制度的完善及網約車市場的規范化運行有所裨益。

數據來源：中文互聯網數據咨詢網——《2020年中國網約車市場洞察》

一、“互聯網+”語境下網約車服務概述

(一)網約車服務的界定、特點以及運營模式

對于網約車服務的界定，根據我國2016年11月1日首次頒布實施的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第二條的規定：網約車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動(1)《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(交通運輸部 工業和信息化部 公安部 商務部 工商總局 質檢總局 國家網信辦令2016年第60號)，詳見：http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/28/content_5095584.htm。。實踐中，網約車服務依靠互聯網技術搭建信息服務平臺，用戶通過相應手機軟件發出召車需求，平臺為其提供線下服務，本質上為O2O(On-line To Off-line)的電子商務模式，以滿足個性化服務需求。

網約車服務是“互聯網+交通”背景下的新型成果，較之傳統的巡游出租車有以下不同的特點：第一，法律主體多元化。傳統巡游出租車的法律主體是司機與乘客構成的二元主體;而網約車的法律主體則是由乘客、私家車車主、網約車平臺三方主體構成;除此之外，在網約車尚未合法化之前，掛靠運營模式下還包括汽車租賃公司以及勞務派遣公司，構成五方法律主體。第二，交易數字化。網約車服務與交易都是在互聯網技術基礎上依托第三方運營平臺進行預約、召車、導航、付款等操作。第三，價格透明化。網約車合理地避免了傳統出租車繞路、一口價等弊病，乘客在輸入目的地后即可大致了解乘車路線、計價方式及預算費用等。第四，評價雙向化。網約車平臺建立了雙向評價機制，評價高的司機將優先派單。此外，一些平臺規定，對三星以下的乘客，司機可以選擇拒絕接單。司乘的雙向評價機制有效地促進了服務品質與乘客素質的提升。

網約車市場的運營模式的法律實質是“四方協議”，即由網絡平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司以及駕駛員四方主體簽署規范彼此權利義務的協議[3]。詳言之，目前我國網約車市場的運營模式可以細分為兩種類型，一是C2C(Consumer To Consumer)模式，以滴滴出行、哈啰出行等網約車平臺為代表，大部分是由私家車及車主本人作為網約車輛與平臺駕駛員提供服務。私家車車輛掛靠到車輛租賃公司，車主本人掛靠到勞務派遣公司，表面上雖是簽訂了掛靠協議，構成四方主體，但實際上勞務公司不對司機本人進行管理。此種模式也稱為“掛靠型”運營模式，為大多數網約車平臺所采納。二是B2C(Business To Customer)模式，以神州專車、首汽約車等網約車平臺軟件為代表，此類網約車平臺提供自有車輛，駕駛員由勞務派遣公司提供，此時，平臺與駕駛員之間形成雇傭關系，也被稱為“控制型”運營模式。該模式下嚴格要求車輛的標準以及駕駛員的資質，錄用后需要進行上崗、禮儀培訓等。

(二)對網約車服務進行規制的理論根基

1．共享經濟理論

共享經濟這一新商業模式是在互聯網技術的應用以及閑置資源大量剩余的背景下發展起來的。共享經濟一詞并非全新概念，早在1978年，美國的馬科斯·費爾遜(Marcus Felson)和瓊·斯潘思(Joel.Spaeth)提出了共享經濟的雛形概念，即“協作經濟”。共享經濟核心在于對物品進行共享，使之得到利用而淡化占有，結合互聯網技術通過第三方平臺整合供需分配。共享經濟模式與傳統商業模式的本質區別在于供需雙方是通過互聯網平臺而非通過傳統商業組織進行交易，平臺是連接供需雙方溝通與交易的橋梁，并且該模式下所有權與使用權相互分離，所有權被淡化。其交易的內容主要是產量過剩的產品與服務，共享經濟優化了社會資源的配置。網約車合法化的初衷是為了充分利用閑置的運輸資源[4]。無論是租賃車輛，還是私家車或者是平臺自有車輛，都可以提供出行服務，做到物盡其用，淡化了車輛的所有權。共享經濟模式使資源浪費率降低，任何人都可以將自己閑置資源的使用權或所有權進行轉讓，從而獲得一定的利益。

2.公共利益規制理論

自由市場經濟一般會由于自然壟斷、外部性、公共產品、信息不對稱等原因出現市場失靈[5],規制部門需要調整市場運行過程中出現的不公平、低效率等現象并且需要維護社會公共利益，以達到保護社會公眾的利益，保證社會福利實現的效果。該理論假定了市場具有無法修正的先天性缺陷，從而導致市場失靈的狀況出現，而市場失靈是要求規制部門對市場進行規制的源動力。這時政府對此情況就需要運用權力與相應的經濟、行政、法律手段對市場進行干預，以減少公民社會福利的流失，保證公民市場交易的效率和公平性，從而達到維護社會公共利益的目的。針對網約車市場可能會出現的外部性以及信息不對稱等問題，需要作為公共利益發言人的政府對此進行合理規制。

3．互聯網空間治理理論

網絡空間不是“法外之地”，不容無序運行[6]。互聯網空間治理主要是指國家、社會、公民等主體按照自身的角色制定和應用互聯網的發展和使用過程中的原則、標準、規范、決策步驟和共同規劃。互聯網空間治理的理論基礎可以溯源到哈貝馬斯公共領域結構轉型的思想。哈貝馬斯從國家與市民社會相分離的角度出發，將公共領域視為“市民社會”中的“公共”部分，這種由“私人”集合而成的“公眾”領域不受公共權力的管轄，但又超越了個人、家庭的局限，關注公共事務，具有批判性[7]。隨著信息技術的發展，互聯網空間不同于以往實體空間的交往場域，其具有場域虛擬性、邊界開放性、去中心化等特點。循著哈貝馬斯公共領域結構轉型的思路，將互聯網公共空間視為公共領域的第三次結構轉型予以治理[8]。這其中既應包含互聯網的“技術治理”(網絡的發展)，也包含對于網絡空間的行為治理(網絡的使用)。樹立網絡空間主體之間的共治理念，摒棄主客體管控思維，建立主體間共治的理念，網絡公共空間的公共性才能夠實現[9]。網約車服務因其依托互聯網技術發展而來，搭建網約車平臺在網絡空間進行運營，因而，遵從互聯網空間治理的基本原則，制定符合網約車服務的運行規則，是實現網約車市場規范化運行和發展的題中應有之義。

二、我國現行網約車市場準入制度

對于網約車服務這類新興行業，以現行的建立在傳統巡游出租車基礎上的立法來規制網約車市場存在諸多的局限性。因此，國務院相關部門于2016年針對網約車服務首次制定了《暫行辦法》，隨后各地方緊隨中央立法指示出臺地方網約車管理細則。我國現行網約車市場準入制度是在國家立法和地方立法的基礎上共同確立起來的。

(一)國家立法：確立網約車市場準入的行政許可制

《暫行辦法》是我國第一部正式頒布的規制網約車服務的部門規章。這不僅標志著我國網約車合法化時代的到來，而且從國家立法層面對網約車市場準入條件予以明確。其中，《暫行辦法》的第五條、第十二條以及第十四條分別對網約車平臺的準入、車輛以及駕駛員的準入條件進行了具體規定(見表1)。

根據表1可以看出，我國對于網約車的管理模式仍然延用了傳統的“三證”管理模式[10]。除此之外，作為中央立法的《暫行辦法》還授予了城市人民政府對本地區的網約車市場進行規制的權力。其中，第三條授權了城市人民政府在認為有必要實行政府指導價時，可以不實行市場調節價；第十三條授權了城市人民政府可以對《網絡預約出租汽車運輸證》的發放進行另行規定；第十四條授權了城市人民政府可以對本市網約車駕駛員規定除《暫行辦法》以外的其他準入條件。對于車輛保險問題，《暫行辦法》中規定網約車車輛應當購買營運類保險，但是實踐中，營運保險是否適合網約車值得商榷。

表1 國家立法層面之網約車市場準入條件

(二)地方立法：細化網約車市場準入的行政許可條件

對于地方實施的網約車管理細則主要有兩種方式：一是地方性法規，二是地方性政府規章。絕大多數地區采取后者出臺管理細則。除此之外，北京、濟南等地區是以交通委員會的其他規范性文件形式出臺管理細則的。各地方實施細則在《暫行辦法》的授權下分別對戶籍、車牌以及車輛標準、排量等進行規定，表2選取了比較有代表性的、寬松程度不同的城市網約車準入標準為例進行總結。

表2顯示，各地區管理細則以《暫行辦法》的授權結合本地實際情況進行了更加細致的規定。《暫行辦法》中并未對駕駛員戶籍以及車輛注冊地有所限制，而是作出了兜底性的法律規定，將權力下放到城市人民政府。其主要目的在于放手讓各地結合自身情況因地制宜，切實推進網約車服務的發展，但是大部分地區對駕駛員的戶籍作出限制，實際產生了諸多問題。同時，多地對車輛的排量以及車身要求等作出了規定，但是此類地方層面的立法在是否符合《暫行辦法》的制定本意，以及是否有必要以更加嚴格的準入標準去規制網約車服務市場等問題上存在諸多質疑。

表2 地方立法層面之網約車市場準入條件

三、“互聯網+”語境下我國網約車市場準入制度存在的問題

(一)網約車市場準入許可的依據及范圍不明確

1．《暫行辦法》中網約車市場準入存在的問題

首先，《暫行辦法》是由交通運輸部、工信部、公安部、商務部等七部委所發布，根據我國《立法法》第八十條規定，該《暫行辦法》屬于部門規章，部門規章中規定的事項應當屬于執行性質而非創設性質。我國《行政許可法》第十五條規定了地方性法規可以設定行政許可，省、自治區、直轄市人民政府規章有權設定臨時性行政許可，滿一年的并且需要繼續實施的需上升至地方性法規位階。上述兩部法律并未規定部門規章有權設定行政許可。據此，《暫行辦法》沒有設定行政許可的權力。那么，《暫行辦法》中存在著對“三證”設定許可授權來源不明的問題。當然這并不能直接得出《暫行辦法》違反《行政許可法》的結論，因為它可能僅是一種過程性立法，即尚有上位授權性規范[11]。那么，《暫行辦法》對“三證”設定行政許可是否存在法律、行政法規上的依據？

對此，我國交通運輸部對該問題進行了解釋，《暫行辦法》中設定的行政許可是存在授權的，其授權依據是《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，即國務院412號令。其中第112項規定了傳統出租車“三證”的核發部門，針對的對象是傳統出租汽車行業的行政審批事項。那么這里又存在著兩個問題：第一，如果將《暫行辦法》設定“三證”行政許可的權力以國務院412號令為授權依據，那么只有將網約車服務視作屬于傳統出租車行業的范圍才可成立。《暫行辦法》規定了網約車全稱為網絡預約出租汽車，看似將其劃歸到了出租汽車的門類，但第二條又進一步對網約車經營服務以及對網約車經營者概念進行解釋，對網約車的根本特征進行強調，即需要借助互聯網搭建服務平臺、整合供需信息。相較于傳統出租車運用線下平臺公司提供服務，兩者之間的區別顯而易見。同時，《暫行辦法》第三條規定了網約車服務的發展原則，明確了出租汽車與網約車不同的發展方向。可見，《暫行辦法》是針對網約車服務不同于傳統出租車監管模式的市場需求而出臺的。如果為了證明國務院412號令是《暫行辦法》設定“三證”行政許可的依據，而將網約車納入傳統出租車行業的范疇，這不僅在邏輯上前后矛盾，而且與國家針對網約車專門立法，將其區別于傳統出租車進行管理的初衷不符。第二,國務院412號令第112項規定的是縣級以上地方人民政府對“三證”的核發，屬于具體實施而非創設行政許可，但是《暫行辦法》對網約車平臺、車輛、以及駕駛員的“三證”許可是一個從無到有的過程，應該屬于創設行政許可，并非實施。這與國務院412號令的規定相悖。所以以國務院412號令作為《暫行辦法》的上位法,授權其設定行政許可的依據有待商榷。

2．地方實施細則關于網約車市場準入存在的缺陷

首先，前文已分析《行政許可法》第十五條的規定，以上海、廣州為代表的網約車管理細則屬于地方政府規章。以上海為例，《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》是2016年12月以上海市人民政府令形式公布的，屬于地方政府規章。根據《行政許可法》的規定，上海市人民政府雖有權設立臨時性行政許可，但距今為止已經超過了一年的期限，其并未將法律位階上升至地方性法規，臨時性的行政許可失去了法律應有的效力。其次，《暫行辦法》無權授權地方政府就網約車行政許可相關條件作出超過《暫行辦法》的規定，各地有關網約車行政許可的地方規定，只能是《暫行辦法》相關規定的細化[12]。根據我國《行政許可法》第十六條的規定，法規、規章不得增設行政許可，只有對上位法設定的行政許可的實施作出規定的權力。這里又存在著兩個問題：第一，《立法法》第九十一條規定了部門規章與地方政府規章具有相同的效力，這就說明地方網約車政府規章與《暫行辦法》的效力同等，即《暫行辦法》不是地方政府規章的上位法，那么《暫行辦法》授權各地結合本辦法依據地方實際情況制定網約車實施細則的授權并不成立。第二，我國《立法法》第八十二條規定了地方政府規章制定不能減損公民、法人、其他組織的權利或者是增加其義務的規范，作為地方性法規的網約車管理細則對戶籍的限制已然減損了公民平等就業等權利，這一點在后文具體闡述。

(二)地方性法規的準入條件設定不合理

我們暫且拋開《暫行辦法》是否有資格授權地方的問題，對于地方網約車管理細則中準入條件的設定也有不合理之處。

1．關于網約車駕駛員的準入條件

各地方政府根據《暫行辦法》的授權對網約車駕駛員的準入門檻進行了更加嚴格的規定。地方網約車管理細則對駕駛員準入增加了更多限制，包括是否具有本市戶籍或者本市居住證、規定年齡范圍、規定最低學歷等條件。這陷入以“身份”而不是“行為”進行管理的老路[13]。《行政許可法》第十五條與《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》的相關規定，目的是避免地方保護主義的發生，但是地方性立法限制了其他地區的人員到本地區提供網約車服務，這已經違背了市場統一原則，限制了地區與地區之間勞動力的自然流動。并且許多外地人員無法從事網約車服務，對于北上廣深這類一線城市，外地人口居多，地方性法規這樣對戶籍限制的規定，使得網約車這一職業成為了許多本地人的“特權”。 此外，《勞動法》為勞動者保護其平等就業的權利提供了法律依據，而對網約車司機進行戶籍限制可能會侵犯公民平等就業的權利。

2．關于網約車車輛的準入條件

對于網約車車輛準入條件的規定，地方立法缺乏針對性，其原因在于地方政府忽略了網約車平臺提供服務檔次的差異化。以神州專車為例，網約車平臺對租賃車輛享有管理權，但對車輛的要求極高，平臺限制了車輛購買年限，設定了購車款下限，規定了必須是中高端車型。對此，網約車公司需要支付較高的車輛租金，所以乘客的乘車費用相對來說比較高。由于此類網約車公司自身對車輛的品控要求較高，地方網約車實施細則提高車輛準入條件對此類提供中高端服務的網約車平臺影響較小。但是以滴滴出行為例，該類網約車平臺大部分由私家車車主的加入來豐富平臺出行資源，提供快捷優惠的出行服務，地方網約車實施細則過于嚴苛的網約車車輛準入條件，可能會打擊車主的從業積極性，影響網約車市場的活力，最終損害消費者利益。而且《暫行辦法》第十二條規定的網約車車輛的申請標準中，未對網約車的軸距、排量、車齡等問題進行規制。但是，大部分地方頒布的實施細則對網約車的準入標準增加了一系列細化的標準，這實際上是與《暫行辦法》中提供高品質服務的含義相違背，對于車輛設置較高的門檻也不利于出行市場的規制[14]。高品質服務應當更多地體現在出行安全、服務質量等方面，例如，對車輛服務的GPS定位要求、安全氣囊數量、車內視頻監控錄音錄像功能的規定。

(三)《暫行辦法》對網約車車輛保險的準入規定不合理

目前，神州專車與首汽約車這類網約車平臺擁有自己的網約車車輛，同時平臺與司機之間存在雇傭關系。其他大部分網約車平臺采用的都是掛靠型的運營模式，駕駛員的工作方式十分靈活，部分是全職，部分是兼職。對于兼職司機而言，其車輛兼具營運性與非營運性，如果依據我國《暫行辦法》的相關規定按照營運車輛進行投保，無疑是增加了駕駛員負擔。由于私家車在提供網約車服務時，車輛的性質即變更為營運性質，在服務的過程中發生事故后難理賠的案件比比皆是。對于保險公司而言，危險承擔是一種持續性的債務行為，而保險經營技術要求能夠對承保危險進行控制[15]，所以私家車加入網約車應向保險人履行通知的義務。在“私家車+私家車主”模式下，各私家車車主的接單率參差不齊，從而導致了事故風險發生率的差異，因此保險公司在承擔風險的比率上不均等，所以保險公司對網約車的保險制度望而卻步。除此之外，如果保險公司對私家網約車套用私家車保險費率，會導致保險公司要承擔額外的理賠風險；但如果對私家網約車按照營運車輛的標準收取保險費，無疑加重了私家網約車司機的負擔。

(四)多地網約車許可未真正落實，許可制形同虛設

我國網約車的市場準入是一般許可制，即符合法定的資質條件，向行政機關申請經過審查后，準許其進入本地網約車市場進行運營。然而，在實踐中，仍然還存在“外省注冊、本地接單”的違規現象。

以上海市為例，截至2019年9月，滴滴出行的上海分公司累計罰款已經達到了一千多萬元。由于網約車平臺因信息技術的無界性而具有地域貫通性[16]，其分公司不但沒有對違法違規問題進行整改反而大量出現了“外省注冊、本地接單”的新手段來逃避法律的監管。上海地區嚴格限制了網約車駕駛員與車輛的準入門檻必須為滬籍滬牌，但是許多滬牌的車主并無本市戶籍，達不到取得網約車雙證的標準。所以為了規避上海市對雙證的審查，這些車主到限制寬松的外地進行注冊以取得網約車的資質，注冊完成后再在上海市接單。并且類似的情況不僅僅在上海出現，在許多對戶籍、車籍嚴格限制的城市都很常見，比如天津等地。對此現象，上海市交通委曾對滴滴出行上海分公司進行約談，但得到的回應是公司只能查詢到近一個月的注冊信息，沒有全面徹查清退在外省注冊的車輛的能力。這類現象也反映出了許可制形同虛設，沒有做到事前準入、事中落實、事后監管。對于上海市滴滴公司“外省注冊、本地接單”的問題，實際上是網約車平臺對各地網約車注冊情況存在信息不對稱所致，因此，代表公共利益的政府必須加強事中落實和事后監管，從而更好地保護消費者，最大程度地追求社會福利的實現。“如果一個規則和行為的現實狀況沒有關系，那就意味著它的功能已經被歪曲了，因為規則的形成原本就是要獲得落實的”[17]。因此，應當保證地方網約車準入許可得到真正實施，不能讓法律形同虛設。

四、“互聯網+”語境下我國網約車市場準入制度的完善

《暫行辦法》的出臺使各方激烈的利益博弈也由中央持續到地方[18]。各地方政府在國家層面立法的基礎上，提高了地方網約車市場準入門檻，為了實現網約車服務市場的長效發展，可以從以下四個方面完善我國的網約車市場準入制度。

(一)協調央地立法，提升網約車立法位階

我國現行的國家層面網約車服務立法有《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》與《暫行辦法》，根據《行政許可法》的規定，作為具有“上位法”意義的《暫行辦法》與地方政府規章的效力等同。結合前文，《暫行辦法》作為地方網約車立法的上位法是沒有合法依據的。并且作為部門規章，《暫行辦法》僅具有對上位法的執行性，不具有對行政許可的創設性，因此，其對于“三證”的行政許可設定權背離了國務院412號令本身的授權目的與意義。國家需要規范網約車市場準入的合法依據，對此需要制定相應的行政法規作為地方網約車立法的上位法。此外，我國《憲法》第八十九條規定了國務院領導和管理經濟工作以及城鄉建設的權力。其中，該條第十三項規定了國務院有改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章的權力，這意味著賦予了國務院制定網約車行政法規的法律依據。所以可以選擇制定網約車行政法規或者依據《行政許可法》第十四條采用發布決定的方式設定行政許可，從而填補上位法缺失的漏洞。

(二)降低網約車車輛與駕駛員的準入門檻

過度的法律規制導致網約車共享經濟屬性的優勢不復存在，使其“合法化”名不副實[19]。網約車的合法合規化，不僅僅需要出臺上位法予以支撐，更加需要對車輛、駕駛員設立合理的行政許可條件。《暫行辦法》第三條規定了網約車發展目的，即按照“高品質服務、差異化經營”的原則，實現網約車的有序發展。首先,對于網約車車輛來講，地方網約車管理細則規定的網約車車輛、軸距以及排量甚至車輛總價的過高準入門檻與提供“高品質服務”的立法初衷不符，應當刪除。高品質服務應當注重乘客的出行服務體驗、出行安全、服務質量保障等安全標準問題，符合我國交通管理部門規定的安全條件即可。而對差異化經營的理解應當是針對網約車平臺的，不同的平臺定位的服務方向是不同的，對車輛的嚴格限制會出現“一刀切”的不合理局面。所以，應當對提供不同檔次服務的網約車車輛準入條件有所區分。其次，在網約車駕駛員方面，對戶籍的要求影響了市場公平競爭，緩解出行需求量供應不夠的問題應當從優化產業結構、調整產業的非理性聚集等方面入手，而不是打壓非本地勞動者的就業權與勞動權。相反，外地勞動者的加入會極大地豐富勞動力數量，最大限度地發揮勞動者的價值與產業聚集的優勢。對網約車駕駛員戶籍的要求不僅會導致數量限制，對城市人口的日常生活造成極大的影響，而且容易扭曲不同市場主體之間的利益和資源分配[20]。對此，應當保留對駕駛員的身體條件(即年齡范圍、身體健康情況等)、精神狀況以及違法犯罪記錄的審查，刪除有關戶籍的規定。

(三)設立針對網約車車輛的專門保險類別

《暫行辦法》第十七條規定了網約車車輛必須具備合法運營資質，具有營運車輛相關保險。但現實中，營運車輛相關保險較普通家用車輛保險金額高出一倍多，加上網約車數量之大，作為快車的網約車一般不購買營運車輛保險。對于保險公司而言，“掛靠型”運營模式下的網約車是屬于私家車車主變更了車輛適用性質，從原有的非運營車輛更改為以營利為目的的運營車輛，并且沒有告知保險人不能主張適用免責事由。從我國類似案例已生效的判決來看，法院對此抗辯事由是持支持態度，部分平臺針對此問題已對網約車集體購買營運性保險。針對網約車司機同時兼備運營與自用的兩種情況，可以設立新的保險種類，在網約車自用期間發生了事故，由其購買的私家車車險進行賠償。而在運營過程中，又可以分為兩個階段，即在平臺派單給私家車主期間，應該由平臺和車主投保駕駛員保險、財產險和第三者責任險等商業保險[21]；在接單服務過程中，還需要為乘客投保車上人員險，對于網約車司機登陸網約車車主APP到平臺派單、司機接單以及訂單服務的完成等信息，需要保險公司同網約車平臺進行信息數據對接，這樣可在發生事故后方便保險公司選擇何種時段進行理賠。除此之外，作為運營的接單服務期，應繳納的保險費率應當比自用期繳納的保險費率高，保險公司可據網約車的特殊情況來設立不同的險種。

(四)加強事前準入、事中及事后的監督

網約車市場僅僅依靠網約車平臺自身監管是不夠的，網約車平臺是盈利性主體，對于自身，盡可能地追求利益最大化。此外，互聯網具有“一點接入，全網服務”的技術特點，使“網約車”的運營服務與管理具有跨區域性質[22]，所以必須依靠政府對其準入進行監管。而事前準入監管是從源頭上拒絕不符合準入標準的行政相對人；事中監管是一個漫長的環節，主要是網約車平臺與政府各部門的工作，要保證網約車市場信息及時互通并真實有效，監督網約車運營車輛以及駕駛員是否合規等。對于事后監管主要針對出現事故、違規等問題如何處罰以及怎樣補償消費者，維護消費者的利益。

首先，對于事前準入監督，最主要的在于對網約車平臺、車輛以及駕駛員資質的審核問題。事前監督對網約車的合法運營問題尤為重要，做好事前審查，是從根源上杜絕不合規的網約車主體進入市場。嚴格的事前準入監督機制要求政府人員具有嚴謹的工作態度以及專業的工作業務水平，確保網約車主體取得了法律規定的相關證件。其次，事中監督也是必不可少的環節，做到事中監督有助于防范“外省注冊、本地接單”的問題，也有助于解決信息不對稱的問題，從而保障乘客出行安全。事中監督其實是政企聯合監管的過程。一方面，要求各地區交通運輸管理部門對本地網約車服務進行監管，其他公安、工商、網信等各部門依法對網約車各項具體事務負責，保證各單位獲得的網約車數據信息及時對接，數據信息及時共享。信息對稱解決了異地接單的問題。另一方面，平臺自身輔助政府進行準入監督會降低監管的成本并且提高效率，平臺本身應當建立監督投訴機制與信譽評價系統，以此控制不同素質司機的接單量，過濾清退不合格司機。最后，事后監督不僅體現在對違規違法的處罰以及補償乘客的措施上，還體現在網約車退出監管上。網約車靈活退出機制的建立和完善，對于防止過度競爭，實現市場供給量上的內在自發的優化配置起著重要作用[23]。政府應當通過對平臺線上數據對接以及線下執法查處等手段，嚴格清退行駛里程超過六十萬公里的不合規車輛以及證件超出有效期的不合規司機，保障網約車退出機制的落實。

五、結語

“互聯網+交通”背景下，依托互聯網技術建立并迅速發展的網約車服務雖然便利了人們出行，優化了資源配置，帶來了社會福利，但其在發展過程中的治理問題不容忽視。一套科學、合理的網約車市場準入機制的設立與完善是網約車市場規范化運行與監管的“安全閥”。只有利害人共同承擔責任并共同參與，個人自由與社會需求之間才能有平衡的關系[24]。要充分調動多方參與主體的積極性，引入多化元的治理工具與手段，協調網約車市場準入的中央和地方的立法位階，降低網約車市場準入門檻，設立專門的準入保險類別，加強對網約車運營的全程監督，建立一套更合理合法、公平高效的網約車市場準入制度，實現網約車市場的規范有序運行。