水利水電工程實(shí)物指標(biāo)相關(guān)問題探討

程亞男 劉殿海 陳同法 張建龍 徐亞楠

(1.國網(wǎng)新源控股有限公司抽水蓄能技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100761； 2.國網(wǎng)新源控股有限公司，北京 100054)

水利水電工程中征地移民工作是基礎(chǔ)，是順利開展主體工程的前提。實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作又是征地移民工作的基礎(chǔ)，是所有建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的依據(jù)。所以實(shí)物指標(biāo)的真實(shí)準(zhǔn)確很大程度的影響著建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的質(zhì)量，影響著征地移民實(shí)施階段的工作難度。

筆者從多個(gè)抽水蓄能電站建設(shè)工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，電站的建設(shè)征地移民安置工作界面多，復(fù)雜困難，主要工作內(nèi)容從可行性研究階段的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查開始，后期很多矛盾在于多方對(duì)實(shí)物指標(biāo)等基礎(chǔ)資料的認(rèn)識(shí)不一致上。如何更好的開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，打好建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)，減少后期征地移民工作的難度與反復(fù)，是非常值得重視與研究的。

1 實(shí)物指標(biāo)相關(guān)工作中存在的問題及產(chǎn)生原因

1)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查中土地調(diào)查與建設(shè)用地申請(qǐng)、林地使用許可申請(qǐng)相分離，各成一體。

根據(jù)電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DL/T 5377—2007水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范[1]及水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)SL 442—2009水利水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查規(guī)范[2]，可研階段，土地調(diào)查利用實(shí)測(cè)的不小于1∶2 000土地利用現(xiàn)狀地形圖或同等精度的航片、衛(wèi)片等解譯成果，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。關(guān)于土地分類，規(guī)范明確按GB/T 21010—2017土地利用現(xiàn)狀分類[3]規(guī)定的地類劃分，按現(xiàn)狀實(shí)際認(rèn)定。規(guī)范同時(shí)明確了實(shí)物指標(biāo)要查明土地的權(quán)屬及面積等要素。實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果中關(guān)于土地類別、權(quán)屬等內(nèi)容，成為計(jì)算征地移民費(fèi)用概算中土地補(bǔ)償、各類征地相關(guān)的稅費(fèi)等的關(guān)鍵因素。

用地單位在向政府土地管理部門進(jìn)行建設(shè)用地申請(qǐng)時(shí)，土地部門對(duì)征地范圍內(nèi)涉及的地類及各地類具體面積的認(rèn)定是根據(jù)土地勘界成果，其基礎(chǔ)是土地部門的第二次全國土地調(diào)查(即“二調(diào)”)成果，第二次全國土地調(diào)查成果完成于2009年，已經(jīng)與現(xiàn)今實(shí)際存在不相符的地方。

用地單位在向政府林業(yè)主管部門申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目使用林地時(shí)，林業(yè)部門對(duì)建設(shè)征地范圍涉及的林地類別、數(shù)量等要素是依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告》的成果數(shù)據(jù)，其基礎(chǔ)是林業(yè)部門的全國林業(yè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫。

以上三者數(shù)據(jù)是不一致的，常常存在差異。可研階段建設(shè)征地移民補(bǔ)償費(fèi)用概算的計(jì)算是基于實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果中的各項(xiàng)實(shí)物指標(biāo)數(shù)量，其中包括土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用、征地相關(guān)的稅費(fèi)的計(jì)算等；實(shí)際建設(shè)用地報(bào)批時(shí)繳納土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用、耕地占用稅等是按照土地勘界成果計(jì)算的，也就是土地管理部門的“二調(diào)”數(shù)據(jù)；使用林地報(bào)批時(shí)，林地地類的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用、森林植被恢復(fù)費(fèi)等的計(jì)算是根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告》的成果數(shù)據(jù)計(jì)算的。由于三者數(shù)據(jù)各成一體，導(dǎo)致實(shí)際向土地部門、林業(yè)部門繳納的費(fèi)用與概算存在出入，一般實(shí)際費(fèi)用與概算都不可能完全一致，但是征地移民費(fèi)用中，這樣的差異較大，有個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)數(shù)千萬至上億元的差異，超過征地移民費(fèi)用的10%(僅指筆者所知的抽水蓄能電站項(xiàng)目)，給后期調(diào)整概算、征地移民實(shí)施增加困難。

2)林業(yè)部門與國土部門關(guān)于土地地類的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。

由于土地管理部門的國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫中關(guān)于林地地類的面積與林業(yè)管理部門的全國林業(yè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫中的林地面積是不一致的，所以很多地區(qū)出現(xiàn)國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫中部分耕地地類在全國林業(yè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫中為林地地類的現(xiàn)象，筆者接觸的二十多個(gè)抽水蓄能電站前期工作大部分存在這種情況，這就造成“一女兩嫁”的問題，項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)同一塊征地既要繳納耕地開墾費(fèi)、又要繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，重復(fù)繳費(fèi)的數(shù)額由耕地林地重疊面積的大小決定，筆者所知的抽水蓄能電站建設(shè)費(fèi)用中，這部分重復(fù)繳費(fèi)大約在數(shù)十到數(shù)百萬不等。

3)是否應(yīng)該計(jì)算實(shí)物指標(biāo)增長量。

在編制建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算時(shí)，電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DL/T 5382—2007中規(guī)定私有房屋及附屬建筑物、零星樹木等實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)償概算實(shí)物指標(biāo)需要在調(diào)查基準(zhǔn)年調(diào)查實(shí)物指標(biāo)基礎(chǔ)上考慮所有搬遷人口自調(diào)查基準(zhǔn)年至規(guī)劃水平年期間的實(shí)物指標(biāo)增量，但在多數(shù)抽水蓄能電站的補(bǔ)償費(fèi)用概算中并未考慮這部分增量。在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中，關(guān)于人口指標(biāo)需要考慮到規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年的增量是符合行業(yè)規(guī)范和自然規(guī)律的，但是搬遷安置人口相關(guān)的實(shí)物指標(biāo)考慮增量在抽水蓄能電站這一類別工程中是不太符合實(shí)際的，因?yàn)槌樗钅茈娬景徇w人口一般較少，少則零人，多則1 000人左右(見圖1)，不會(huì)達(dá)到大型常規(guī)水電站的移民規(guī)模，而且抽水蓄能電站的移民安置從項(xiàng)目核準(zhǔn)開工到移民搬遷安置完成，時(shí)間較短，在這時(shí)期內(nèi)屬于“封庫令”規(guī)定的合理人口遷入很少，由其產(chǎn)生的實(shí)物指標(biāo)增加鮮有發(fā)生。

2 實(shí)物指標(biāo)相關(guān)問題處理建議

1)改革實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作方式、改革征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算編制方式。可以將土地勘界部分工作和使用林地可行性調(diào)查部分工作提前，與實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作結(jié)合，也可以說是加強(qiáng)加深實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作中關(guān)于土地的調(diào)查，將土地勘界工作與使用林地可行性調(diào)查成果作為征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算中各種土地相關(guān)稅費(fèi)的計(jì)算依據(jù)，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的實(shí)際地類及數(shù)據(jù)作為土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用概算的依據(jù)。

加強(qiáng)土地管理部門和林業(yè)管理部門的參與程度，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查過程中，管理部門確認(rèn)各地類和數(shù)量，將三者數(shù)據(jù)不一致、交叉重疊部分地類及數(shù)量等數(shù)據(jù)明確在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果中，如此問題明晰、概算更為真實(shí)。

2)2018年國家成立自然資源部，統(tǒng)一管理國家各類土地資源，國土和林業(yè)將實(shí)現(xiàn)“一張圖”統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，未來，同一塊土地既是耕地又是林地的情況將得到改善甚至消除。但是，現(xiàn)階段，“一張圖”落地的時(shí)間節(jié)點(diǎn)尚未明確，項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)同一塊征地既要繳納耕地開墾費(fèi)、又要繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)的問題仍將存在一段時(shí)間，現(xiàn)階段的緩解辦法是，在征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算編制階段，將此問題上報(bào)至項(xiàng)目所在地人民政府，請(qǐng)人民政府協(xié)調(diào)同一地塊重復(fù)繳費(fèi)的問題。

3)應(yīng)該從法律法規(guī)層面分析[4]，實(shí)物指標(biāo)增長應(yīng)該發(fā)生在調(diào)查基準(zhǔn)年之后，這與“封庫令”規(guī)定內(nèi)容相悖，“封庫令”一般是省級(jí)人民政府簽發(fā)，即《關(guān)于在XX工程建設(shè)征地范圍內(nèi)禁止新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口的通告》，其中規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目，不得開發(fā)土地、新建房屋及其他設(shè)施，不得新栽種多年生經(jīng)濟(jì)作物和林苗木等。其“封庫”期限指“封庫令”發(fā)布之日起至項(xiàng)目核準(zhǔn)開工建設(shè)之日止，原則上封庫期限中型工程為一年，大型工程為兩年，個(gè)別規(guī)模和淹沒范圍大的水利水電工程經(jīng)批準(zhǔn)可延長，最多不超過三年。“封庫令”具有地方規(guī)章的法律效力，強(qiáng)于規(guī)范性文件，所以這個(gè)問題上應(yīng)首先遵守“封庫令”的規(guī)定，在封庫期限內(nèi)不應(yīng)存在搬遷人口的實(shí)物指標(biāo)增量，由于其他原因致使項(xiàng)目核準(zhǔn)開工建設(shè)時(shí)間過晚，超過封庫期限的實(shí)物指標(biāo)增長是合理的。DL/T 5377—2007水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范中也明確：“可行性研究階段實(shí)物指標(biāo)調(diào)查完成后，離項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間間隔較長的工程，需進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)復(fù)核”。對(duì)于實(shí)物指標(biāo)調(diào)查完成與項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間確實(shí)出現(xiàn)很長間隔的項(xiàng)目，實(shí)物指標(biāo)復(fù)核可以解決這期間的正常增長和因設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的實(shí)物指標(biāo)變化。

所以對(duì)于抽水蓄能電站及中小型常規(guī)水電等淹沒范圍小的工程應(yīng)遵從“封庫令”規(guī)定，不應(yīng)考慮搬遷人口的實(shí)物指標(biāo)增量；對(duì)于淹沒范圍大的大型水利水電工程，因設(shè)計(jì)階段無法預(yù)計(jì)其核準(zhǔn)時(shí)間，建議設(shè)計(jì)階段不考慮實(shí)物指標(biāo)增量，超過實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)定時(shí)限未核準(zhǔn)、未開工建設(shè)的項(xiàng)目，根據(jù)規(guī)范進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)復(fù)核來解決合理的實(shí)物指標(biāo)增量問題。

3 結(jié)語

國家以人為本的移民安置原則要求水利水電工程項(xiàng)目要滿足移民的生存和發(fā)展需要，但是水電項(xiàng)目中征地移民的問題時(shí)有發(fā)生，造成移民生活困難、項(xiàng)目停滯、征地移民費(fèi)用大幅上升的后果，所以處理好建設(shè)征地移民安置工作十分重要。其中實(shí)物指標(biāo)關(guān)系著移民的切身利益，但相關(guān)的問題現(xiàn)實(shí)存在，困擾著地方政府、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位，更好地處理這些問題，有助于項(xiàng)目的順利推進(jìn)和各方的工作開展。本文根據(jù)筆者實(shí)際工作，討論了水電工程建設(shè)征地移民安置工作中關(guān)于實(shí)物指標(biāo)的幾個(gè)問題，并給出個(gè)人建議，以供參考。希望共同推動(dòng)水電行業(yè)的變革，消除存在的問題。