美國應急管理的頂層設計及對我國的啟示

夏保成

(中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110854)

0 引言

應急管理從“兵來將擋、水來土掩” 的就事論事方式，到未雨綢繆、預先設計一套完整、高效處理所有問題的體系，是其成熟的主要標志。美國的應急管理，經過數十年的探索和建設，較好地完成了頂層設計，建立了一套符合美國國情、能夠有效處置各類突發事件的應急管理系統。梳理美國應急管理頂層設計的過程和方法，有助于我們全面認識美國的戰略思維，提升我國應急管理的宏觀管理水平。

1 美國應急管理頂層設計的目標與任務

1.1 應急管理的頂層設計

頂層設計就是“戰略管理”。戰略一詞的核心意思就是整體性、全局性、長遠性、重大性目標的設定。戰略管理這一概念則包含3個內涵：一是戰略目標的規劃與設計；二是戰略過程的組織與控制；三是戰略執行與實施。

頂層設計是針對一個工程或項目的核心目標(戰略目標)，站在最高決策者的角度，設計一個長久高效的系統，確保該工程或項目按照設計的路徑，準確無誤地達成。頂層設計的基本思路是：有確定的目標—熟悉空間環境和預后趨勢—長遠的一攬子解決方案—具體可行的工作流程和操作步驟。相反，非頂層設計的思路就是：無明確目標，不知道會發生什么，遇事說事，零敲碎打。

應急管理的頂層設計，就是要針對應急管理的終極目標，設計一套符合本國國情、能夠有效預防和處置所有類型突發事件的體系，制定出科學、可行的路線圖，以及行之有效的實現措施。

1.2 美國應急管理頂層設計的目標與任務

對于任何國家來說，應急管理的終極目標都是最大限度地避免或減少突發事件造成的損失。要實現這一目標，需要一套反應迅速、指揮靈活、動員徹底、強大有力的社會系統。我國“一案三制一保障” 的應急管理體系，是基于單一制國家結構形式，全國一盤棋，指揮和動員能夠從中央到地方一竿子插到底，在處置重大突發事件中有顯著的優勢。

美國是聯邦制國家，號稱“合眾國”，州權利十分強大。聯邦政府只是在國防、軍事和跨州事務上有主導權，對州和地方政府沒有管轄權，不能干預各州的事務。因而各州和地方發生重大突發事件時，它們只能自掃門前雪，不能指望聯邦政府主動救助。如果災難過大，超出了州的應對能力，要想獲得聯邦的援助，在1979年以前需要漫長的時間等待聯邦撥款；1979-2002年，則要走一系列煩瑣程序，請求總統宣布該州處于緊急事態或災難狀態，之后聯邦才能提供一定的救災幫助。這種程序對于十萬火急的突發事件來說，是遠水救不了近火。所以，我們可以認為，在美國聯邦制政體之下，如果不建立一套能夠動員聯邦、州及地方政府的力量，如果不建立一套能夠統一指揮和協調應對突發事件的系統，美國就不能實現應急管理的終極目標。這個系統需要解決的核心問題或基本任務是克服聯邦制的分權形式，實現從聯邦到州和地方政府的統一指揮或者聯動。雖然不是一竿子插到底，但是卻能迅速動員聯邦和州及地方政府的力量，在統一的指揮調度下實現對突發事件的有效應對。

2 美國無設計的應急管理時期(1979 年以前)

1979年以前，是美國無設計的應急管理時期，其基本特征是：1950年以前，對于各地發生的突發事件，聯邦政府在管與不管之間徘徊；1950年以后，聯邦政府多個部門介入各種災害的應對，但是散亂而無序，沒有統一的專門負責應對各類突發事件的機構。

美國聯邦層面最早的應急管理行為出現在1803年。1802年12月26日，新罕布什爾州的海港樸次茅斯城發生火災，燒掉了半個城鎮，許多商戶的資產損失殆盡，商業活動停滯，甚至影響了美國北半部的經濟。有人把這個問題提呈美國政府。如果聯邦政府無動于衷，就會動搖民眾對政府的信任；如果政府采取救助行動，就要開創行政先例，需要立法許可。美國國會經過19天的辯論后通過法案，由聯邦政府對遭受火災的商戶實行債券緩付。這是美國建國以后首次通過的災難立法。

在此以后直到1950年《災難救濟法》(Disaster Relief Act) 通過的一個多世紀中，美國國會就遭受颶風、地震、洪水和其他自然災害的地區援助問題，先后通過了128個法案。這些法案都依循1803 年法案的先例，聯邦政府給予的援助都是象征性的。

1950年，國會通過《災難救濟法》，首次授權總統可以宣布災難狀態，授權聯邦政府對受災的州和地方政府提供直接援助，是美國應急管理的制度性立法，具有里程碑式的意義。該法限定的災難包括“洪水、干旱、火災、颶風、地震、暴風雪或其他災難”。不過，聯邦政府的援助，只是用來把受損的公共設施和建筑修復到災前的標準，而不是對受災個人和社區的援助。

20世紀60年代，美國自然災害頻頻發生。1960、1961、1962、1965和1969年發生了5次颶風災害，1960年蒙大拿州和1964年阿拉斯加州發生強烈地震(強度達里氏9.2級)，都造成了巨大損失。美國政府于1961 年設立的專門應對自然災害的緊急事態準備辦公室，可以說是美國應急管理的雛形組織。不過，每次遭受自然災害后，聯邦政府只對公共設施撥款援助，受災民眾常常難以承受巨大的損失和恢復的負擔。為解決這一問題，1968年，美國國會通過了《美國洪水保險法》(National Flood Insurance Act)，據此創立了美國洪水保險計劃(National Flood Insurance Program，NFIP)，將保險引進救災領域。如果社區參加保險計劃，將享受聯邦的補貼，這樣，居民可以以很低的價格獲得財產保險；同時，該法限制在易澇的低洼地修建住宅區。它旨在減少政府對受災地區的財政援助支出，將未來的洪災救助轉移到保險公司。另一方面，美國住房與城市發展部成立了聯邦災害援助署(Federal Disaster Assistance Administration)，開始為幸存者提供住房或其他形式的幫助，這是聯邦政府直接幫助災民個人的開端。

1970年，美國新修訂《災難救濟法》，擴展聯邦對災難的援助范圍，授權對受災的個人提供聯邦貸款和稅收優惠，聯邦政府開始投資建設減災工程。尼克松總統認為，聯邦政府與州政府和地方政府應該是應對災難的伙伴。

1974年，《災難救濟法》再次被修訂，確定了美國總統宣布災難狀態的程序，給予總統依據自身判斷直接為受災的州和地方政府提供援助的權力。然而,在聯邦層面上雖然有了這些相關法律和具有救助職能的機構，但沒有一個統領的部門或機構。在幾次重大災難的救助過程中，各個機構之間的權限不明，相互爭權扯皮，造成救災工作的諸多不便。住房與城市發展部通過其下設的聯邦保險署和聯邦災害援助署，掌握著抗災的最大權力，軍方的民防準備局、美國工程兵也介入其中，總共有100多個聯邦部門在災難、危險和緊急事態應對的某些方面承擔責任，他們各行其是，實施相互矛盾的平行政策，讓下面無所適從。為改變這種局面，若干州的民防主任聯合起來，通過全國州長聯合會，要求聯邦政府整合與應急相關的管理機構。

佐治亞州州長吉米·卡特對這一混亂局面深有感觸，他當選美國總統后決心從組織上強化和整合聯邦的應急管理職責。1978年6月19日，卡特向國會遞交了組建專門的聯邦緊急事態管理局(Federal Emergency Management Agency，FEMA) 的方案,將商業部的消防管理局、住房與城市發展部的聯邦保險司和聯邦災害救助署、總統行政辦公室的聯邦廣播系統、國防部的民防準備局以及聯邦準備局并入其中，除承擔這些機構原有的職責之外，還負責監督科學與技術政策辦公室的地震風險減輕計劃(Earthquake Hazard Reduction Program)，協調該辦公室的大壩安全問題，幫助社區為重大氣候災難準備預案，協調自然與核災難預警系統，協調減輕重大恐怖主義事件后果的準備與預案編制等。

該方案經國會批準后，1979年3月31日，卡特發布12127 號行政命令,正式組建聯邦緊急事態管理局，其局長直接對總統負責。FEMA的建立，標志著美國具有專職機構、專職人員、從事專門應急管理的新行業誕生。美國進入在聯邦層面設計應急管理的時期。

3 美國聯邦層面應急管理的頂層設計時期(1979-2001)

從FEMA 成立時起，美國擁有了一個專門管理各種災難的應急管理機構。它只是聯邦政府層面的統一應急管理機構，而不是全國的應急管理機構。它要解決的是聯邦政府層面應急管理的統一運作問題。

由于民防準備局的并入，FEMA早期的工作重心在戰爭準備與各種災難應對之間搖擺。20世紀80年代的兩任局長劉易斯·吉福里達(Louis Guiffrida) 和朱留斯·伯克頓(Julius Becton) 關注所謂的國家安全問題，把應對蘇聯的核打擊作為主要工作，各種自然災害的應對置于無足輕重的地位，引起了國會中關于聯邦緊急事態管理局職責的爭議，立法部門明顯傾向于將它作為應對各種災難的機構。

這樣，就需要對FEMA的職責和地位做個明確清晰的定位。1988年，國會通過了對羅伯特·斯塔夫災難救濟與應急援助法(Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 的修訂，其最大亮點是授予FEMA 在向受災州提供援助中對各聯邦機構的協調責任，確立它在聯邦層面應急管理權力運作的中心地位。此外，法案還規定從州長到總統宣布重大災難和緊急事態的依據和程序，依此對受災州提供財政和物資援助；確定受災州獲得聯邦援助的條件是自己已經耗盡全部應對能力；強調減災、準備和預警工作的重要性。該法案把重大災難限定為任何自然災難或無論什么原因引起的火災、洪水或爆炸。這是一個使美國的應急管理規范化的法案，可以說，在美國應急管理領域，除了2002年的《國土安全法》，沒有哪一個法案能與此法的重要性相匹敵，它解決了聯邦層面應急管理的統一運作問題，確立了總統宣布重大災難狀態、通過FEMA 統一協調聯邦政府各部門應對行動的工作模式。雖然該法案強化FEMA 對各種災難的應對協調責任，但面對不斷發生的自然災害，它顯得反應遲鈍、應對不力，引起國內的廣泛批評之聲。人們開始懷疑其存在價值，有的國會議員甚至提出要廢除它。

1993年，克林頓任命具有應急管理經驗的杰姆斯·李·維特為局長，開始FEMA 全面的正規化的改革。他把工作方向確定為《斯塔夫法》規定的所有災難：在內部，重組機構，提高工作效率，支持在災難救助、風險評估、減災免災、預防預警等工作中采用新技術；在外部，強化管理局與各州和地方緊急事態管理部門的聯系，同國會、各政府部門和新聞媒體建立良好的工作關系，工作信息對全社會公開。

具有新氣象的FEMA經受了一系列災害的嚴峻考驗。1993年，美國中西部大洪水使9個州宣布進入災難狀態，維特領導的FEMA采取卓有成效的應對措施，并且在災后恢復時對易澇區災民實施房產全部買斷和搬遷計劃，一勞永逸地解決居民遭受洪災問題，深受人們的擁護。次年，加利福尼亞的諾斯里奇發生地震，維特改進提供救助的方法和技術，大大提高工作效率。維特將FEMA 的工作重心放置在各種災難，特別是自然災害上，為FEMA 贏回尊重和名聲。美國學者稱贊他使FEMA 實現“鳳凰涅槃般的新生”，總結他對美國應急管理體制建設的7 大貢獻：重建FEMA 在災難管理中的權威；任命具有豐富應急管理經驗的人出任高級官員；重新定義FEMA 的使命和目標；按照職責的脈絡改組FEMA；重新設計和解釋《斯塔夫法》并且支持立法；建立與媒體和政界的有效溝通；制定災難應對的前瞻性戰略。可以說，維特使FEMA 實現設計的初衷，從此，聯邦層面對各州和地方政府的應急援助能夠協調有序、效能卓著地進行。

解決聯邦層面應對突發事件統一指揮協調問題的另一個重要文件是1992年4 月制定的《聯邦應對預案》(Federal Response Plan，FRP)，1999年修訂公布第二版。該預案充分展現聯邦政府層面處置各種突發事件的運作模式和工作框架，從中可以概覽美國第一階段應急管理頂層設計的整體風貌。《聯邦應對預案》依據1988年的《斯塔夫災難救濟與應急援助法》，構建各州和地方政府在發生重大災難或緊急事態而自己的救援力量不支時，聯邦政府幫助他們拯救生命保護公共衛生、安全和財產，恢復社區生活的工作模式。一句話，它闡述聯邦政府動員資源、實施救援行動支持州和地方的運行機制。在它的框架下，27個(含美國紅十字會) 聯邦政府機構共同承諾參與救援行動：在總統任命的聯邦協調官的組織協調下，及時、有序、有效地按照預案的行動概念和各自承擔的功能責任，向受災州和地方提供所需要的援助。

《聯邦應對預案》解決的是聯邦政府對州和地方的緊急事態援助問題。注意，僅僅是援助，而且是在各州應急處置力嚴重不足時才能提供，應急處置主體仍然是各州和地方政府。那么，各州和地方應該怎么辦? 假如它們不做準備，不搞應急能力建設、不懂應急處置，在各種災害面前不堪一擊，坐等援助，豈不是把災害處置的責任甩給聯邦政府? 所以，需要各州和地方政府有所動作。

從美國的制度設置上講，聯邦政府不能干預各州和地方政府，但可以提供參考性政策建議。FEMA曾主持制定一個重要政策文件，推薦給各州和地方政府，這就是1996年9月發布的《州與地方指南101：全危險應急行動預案編制指南》(State and Local Guide (SLG) 101：Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning)。FEMA負責準備、訓練和演練的副局長凱·高斯在該指南的序言中說:“FEMA的一個目標是通過與州和地方政府合作，建立綜合的、基于風險的、針對全險種的國家應急管理系統。該系統中最關鍵的是應急行動預案，它將說明在突發事件前、中、后由誰做什么、什么時間做、用什么資源做、行使什么權限。該指南為應急管理者和其他應急服務人員提供按照聯邦緊急事態管理局概念編制的基于風險、全險種的應急行動預案信息。……該指南將幫助州和地方的應急管理機構編制出具有如下作用的行動預案：能夠作為有效應對威脅本轄區任何災害的基礎工具；促進將減災整合進響應與恢復行動中；推進在重大災害中聯邦應對預案啟動后與聯邦政府的合作。”如果各州和地方政府能夠按照該指南的內容和要求去實施，它們的應急能力和水平將會大大提升，這樣,在應對一般災害時，它們都能游刃有余；在應對重大災害時，也能夠抵擋一陣,然后是聯邦政府介入，共同完成應急處置和部分恢復。

至此，美國聯邦層面上應急管理的頂層設計基本完成。它解決聯邦政府層面各機構援助州和地方政府的統一協調問題；同時，也對州和地方政府提出在應急能力方面自我建設、自我強化的建議，體現出應急管理的頂層設計由聯邦層面向全國過渡的設想。

4 美國全國層面應急管理的頂層設計時期 (2002 年以來)

2001年發生的“9·11”事件，是美國應急管理的一個分水嶺。自FEMA成立以來，美國沒有經歷過戰爭，特別是冷戰結束，推動美國應急管理的重心逐漸從國家安全轉向了自然災害和人為事故，并且在維特的領導下，經歷了1993年中西部大洪水、1994年諾斯里奇地震、1995年俄克拉荷馬市聯邦大樓的恐怖襲擊等重大事件的考驗，已經贏得廣泛的贊譽。突然，一場空前的恐怖襲擊徹底打痛美國，美國開始重新審視自己的主要威脅究竟是什么——答案當然是恐怖主義；目前的FEMA能夠應對嗎? 事實證明顯然不行。為此，美國需要一個把國際恐怖主義作為主要對象、國土安全作為主要目標的應急管理系統，一個新的頂層設計時機到來。

這個頂層設計的目標是反恐，但針對的問題是什么? 根據當時對“9·11”事件的初步調查，美國政府就得出一個可怕的結論：參與襲擊的恐怖分子在事件發生之前就已經被相關的政府情報部門所關注。聯邦調查局的特工報告本·拉登派遣若干年輕人進入了美國的民航培訓學校，建議調查甄別；國家安全局截獲恐怖分子要在馬來西亞開會醞釀一個“重大陰謀”；沙特的情報機構告訴美國中央情報局2個重量級的恐怖分子已經進入美國。這一切最終引起時任中央情報局反恐安全事務特別顧問的理查德·克拉克的警惕。在2001年1月20日，也就是“9·11”事件發生之前8個月，他給小布什總統提交一篇備忘錄,告誡“我們迫切需要對基地組織網絡，展開最高級別的政策評估，應該把本·拉登視為一級威脅”；8月6日，距“9·11”僅一個月零幾天，中央情報局當天呈報小布什的《總統每日簡報》的標題就是“本·拉登決心襲擊美國”，指出“聯邦調查局的情報顯示目前在美國國內出現的一些可疑活動與準備劫機或其他形式的襲擊相符”。但所有這些都被忽略，“9·11”事件如期“上演” 。

歸納起來，以上疏忽與失誤，主要歸咎于1995年美國司法部出臺的關于限制情報共享的政策。2004年4月，時任美國司法部長約翰·阿什克羅夫特在“9·11”調查委員會作證時說，“‘9·11’事件中最大最主要的機制性原因就是刑事調查機構與情報機構之間的分離隔絕”。理查德·克拉克也寫道，“我們的機構是失敗的……失敗在沒有將正確的情報在正確的時間交給正確的人”。后來逃到俄羅斯的斯諾登也承認，“在9·11事發后，情報部門才發現，事發前他們已經獲取足夠必要的信息，中情局也知道恐怖分子是誰，但在所有搜集到的海量機密信息中，他們沒能完全理解信息之間的關聯，導致沒能及時做出決策性判斷”。

由一百多個部門共同承擔國土安全職責，導致情況不明、責任不清，小布什總統決定組建國土安全部，整合全國行政資源，全力處理好反恐與其他威脅美國公共安全的事件。此外，恐怖襲擊可能發生在美國任何一個地方，而反恐的專業性和難度不是哪一個州或地方政府能夠勝任的，所以，美國的國土安全必須是從聯邦到州和地方政府共同擔當的職責。這樣，美國應急管理的頂層設計任務就是：整合聯邦政府所有的與國土安全和反恐相關的機構于一體；建立一套包含從聯邦到各州和地方政府的舉國一致的管理系統。

2002年6月，小布什總統在要求成立國土安全部而致國會的建議書中說,“美國面臨的威脅發生了實質性變化，要求一個新的政府結構去應對無形的敵人——他們可能使用廣泛的武器發動進攻。現在我們沒有一個單一的政府部門把國土安全作為主要職責。事實上，國土安全的責任分散在100 多個政府組織中。美國需要一個單一的、聯合起來的國土安全部門以改進針對當前威脅的保護工作，并能足夠靈活地應對未來未知的威脅”。他指出，成立國土安全部將使美國更安全，因為美國擁有了一個專注于保護美國國土安全的部門，一個保護美國邊境、交通部門、港口和重要基礎設施的部門，一個綜合與分析來自多方面安全情報的部門，一個與州和地方政府、私人企業和美國人民協調溝通威脅與準備事宜的部門，一個協調各種力量、保護美國人民免遭生物恐怖主義和其他大規模殺傷性武器襲擊的部門，一個幫助訓練和裝備第一應對者的部門，一個管理聯邦應急響應行動的部門。

可見，美國成立國土安全部是經過仔細思考和精心設計的。它既要在FEMA 的基礎上建立聯邦政府層面唯一的全面負責國土安全的部門，也計劃協調和調動州和地方一起參與國家安全事務。如上文所述，聯邦層面上的問題容易解決，向下協調就不容易了。主要障礙仍然是美國的聯邦制度。應小布什政府的要求，美國國會2002年通過《國土安全法》，批準成立國土安全部。包括FEMA 在內，22個聯邦部門劃入國土安全部。它下設1個部長辦公廳和4個司，分別是邊界與運輸安全司、緊急事態準備與應對司、科學與技術司和情報分析與基礎設施保護司，FEMA 成為緊急事態準備與應對司的下屬單位。

國土安全部的職責，《國土安全法》第101條作了如下規定：

“①總論。該部的主要職責是：(A)預防美國境內的恐怖襲擊;(B)減少美國面對恐怖主義的脆弱性；(C)一旦在美國境內發生恐怖襲擊，將損害減小到最小，并幫助從襲擊中恢復；(D)履行劃撥給國土安全部的部門的所有職責，包括承擔處理自然與人為危機和緊急事態預案編制的所有責任；(E)確保國土安全部所屬部門的與保護國土不是直接相關的功能不被削弱或忽略，除非通過國會特別明確的法令許可；(F)保證美國全面的經濟安全不因為旨在保護國土安全的工作、行動和計劃而被削弱；(G)監控非法毒品交易與恐怖主義的聯系，協調各方面工作去切斷這種聯系，同時致力于阻斷非法毒品交易。

②調查和起訴恐怖主義的職責。……”

從立法的精神和國土安全部成立的動機來看，國土安全部將反恐作為首要任務，顯示出“9·11”事件深刻的影響，盡管恐怖主義不是美國最常見的突發事件。而經常發生的自然災害、技術和人為事故，作為原FEMA的職責，雖然原封不動地劃撥給國土安全部，但作為國土安全部下屬的緊急事態準備與應對司所管轄的三級機構的職責，實際上很難得到應有的重視，勢必影響到各種突發事件的處置。這一點在3年后的卡特里娜颶風應對中應驗。至此，在法律上和國家機構上建立全國應急管理系統的路徑基本打通。但是，要在實踐中跨越聯邦制的障礙，需要在頂層設計上設計出一種機制。完成這一任務的，是小布什總統關于國土安全的3個總統令。

第一個總統令是2003年2月發布的5號總統令(HSPD-5)“管理國內突發事件”，目的是超越聯邦制的限制，建立一個單一的、全面的國家突發事件管理系統，把州和地方政府組織進來，“確保用一個全國的國內突發事件管理路徑,使各層級政府能夠一起高效工作”，提高美國管理國內突發事件的能力。借此制定《全國突發事件管理系統》(National Incident Management System，NIMS)。NIMS 為美國建設一套從聯邦政府到州和地方政府，統一地針對各類突發事件的準備、響應和事后恢復的工作系統。它的核心是突發事件指揮系統，以及服務該系統的一組核心概念、原則、術語和技術；還包括跨部門協調系統和資源保障系統等。

5號總統令還要求，國土安全部要依據NIMS制定出《國家應對預案》(National Response Plan，NRP)。這個預案應該利用NIMS，在應對突發事件中為全國層面上的政策和行動方向提供一個體系和工作機制，服務聯邦對州和地方應急管理者的支持，并且在適當時直接行使聯邦權力和責任。同時，它還應該包括統一的突發事件報告制度、評價、演習等內容。

由此可見，5號總統令是一個改變美國應急管理體制的標志性文件。它雖然不能突破聯邦制的權力結構，但它重新設計一套應急管理系統，疊加在聯邦制度上，力爭能夠把聯邦、州和地方政府在NIMS 內組織起來，協力應對突發事件。

2004年3月，NIMS正式公布；同年12月，依據NIMS制定的《國家應對預案》發布，它適用于所有復合的、常變的恐怖襲擊和重大災難，主要內容可以歸納為：建立全國的綜合應對所有災難的包括四階段行動路徑；提供聯邦政府與州和地方政府應急互動框架；描述應急活動所需的能力、資源，確定責任、行動程序和協議；建立整合四階段行動、改進各級政府協調、資源利用、危險溝通等應急行動的機制。

比較《國家應對預案》與《聯邦應對預案》，顯而易見的2個改變是：聯邦政府從支援性責任變為承擔性+支援性責任；實施全國統一的應急管理系統NIMS，使應急行動從聯邦層面發展到全國。

第二個總統令是2003年12月的7號令(HSPD-7)“重要基礎設施認定、排序、保護”，主要內容是：把國家重要的基礎設施和資源排查、排序并制定針對恐怖襲擊的保護措施，制定重要基礎設施和資源保護預案。

第三個總統令是2003年12月的8號令(HSPD-8)“全國準備”，這是一個在NIMS的運行軌道上，部署和落實美國應急管理戰略安排的重要文件。它制定了加強美國國家準備以預防和應對恐怖襲擊和重大災難的政策，要求確定能夠應對全險種的準備目標，建立聯邦支持州和地方政府的更優機制，設置強化各級政府能力的系列行動(包括裝備建設、危機溝通、訓練演習和評價評估等)。

按照8號總統令的部署，國家安全委員會和國土安全部先后發布3個序列性文件，彼此間包含著嚴密的邏輯關系。分別是《國家預案編制情景》(National Planning Scenario)、《通用任務清單》(Universal Task List)、《目標能力清單》(Target Capabilities List)。它們之間的相互關系，見表1。

表1 3個序列性文件Tab.1 Three sequential files

至此，美國全國性應急管理系統的頂層設計已經基本完成。它以反恐為主要目的，以NIMS為運行軌道，克服聯邦制對應急管理權力運行的障礙，建立以滿足應對重大突發事件能力需求為導向的全國準備方案，成為21世紀美國制度建設的一個典范。

此后，美國的全國應急管理系統也不斷進行調整，但基本是在NIMS 路徑上，算是“微調”。比較突出的有2次：

一是2005年卡特里娜颶風后的FEMA改革法案(Post Katrina Emergency Management Reform Act of 2006)，重新提升了FEMA在國土安全部中的地位(至副部級)，強化了由FEMA主導的對自然災害的應對，算是對國土安全部以反恐為主要目標的平衡。

二是2008年以后，國土安全部廢除了《國家應對預案》，代之以《國家應對框架》(National Response Frame，NRF)。為什么用“框架” 代替“預案”? 主要是人們普遍認為該預案不能勝任“全國” 這一目標，未能清晰說明各方應對者的角色和責任；在應急管理者的眼中，預案及附件顯然不能構成真正的行動預案，內容與名稱不相符。使用“框架” 這個詞，能夠更準確地說明其目的：有效應對突發事件，是各級政府、非政府組織、私人部門和公民個人共同的責任。

“框架” 賦予它們實現《全國準備指導方針》所列舉的具體情景的戰略和行動雙重預案的責任。當然，框架是依據NIMS 建立的，目的是為全國突發事件管理提供一致的模板，是國家如何實施全險種應對的指南。它建立了一個可升級的、靈活的、適應性強的開放結構，便于在全國層面上安排重要角色和責任。

奧巴馬政府上臺后，在2011年發布了一個關于全國準備的8號政策令(Presidential Policy Directive 8：National Preparedness，PPD-8)，它取代了小布什總統同名的8號令(HSPD-8)。原因是小布什的8號令要美國做的國家準備太廣泛，花費巨大，美國政府無力支撐；奧巴馬的8號令動員從聯邦政府到社區、私人機構和公民個人都參與到突發事件的預防、應對和恢復中去。為此，奧巴馬政府2012年將應急管理工作的全流程分解為5個框架(《全國預防框架》《全國保護框架》《全國減除框架》《全國應對框架》《全國恢復框架》)，使美國從聯邦、州、地方政府到私人企業、非政府組織、社區和個人都能夠參與和包容進來。美國應急管理系統得到了新的發展。

總結上文所述，美國的應急管理從設計上講，經歷了3個階段，其基本脈絡和各階段的目標、任務，見表2。

表2 美國應急管理階段Tab.2 Emergency management phase in the United States

從表2可見，美國應急管理頂層設計的每一步進展，都是時代的要求，以解決問題為導向，由立法做保障，以一系列扎實的行政措施來實現。其中體現出的應急管理戰略思維，對我國的應急管理體系的建設，具有相當的借鑒意義。

5 美國應急管理頂層設計對我國的啟示

如同美國，我國的應急管理體系也是一個緊扣我國國情和形勢需求不斷建設和完善的過程。他山之石可以攻玉，美國應急管理頂層設計的實踐，對我國應急管理體系的建設具有如下的啟示。

(1)應急管理體系建設要以最大限度發揮制度優勢為目標。美國的應急管理體系建設，是圍繞擺脫聯邦分權制的劣勢、建立統領全國各方力量的系統而展開的。我國作為單一制國家，具有集中力量辦大事的體制優勢，但是，在2018年應急管理部成立之前，對各類突發事件實行“分類管理”，四大類突發事件分由政府30多個部門管理，使得應急管理政出多門、指揮多元、資源分散、效率降低。2018年體制改革之后，自然災害的全部和事故災難的大部都集中由應急管理部門負責應對，從主體上改變了政府所有部門都承擔應急管理職責的做法。即使如此，在應急管理的社會動員、全民參與等方面，我國制度優勢的潛力還很大，需要從頂層設計上予以全盤考慮。

(2)應急管理體系建設要以法律為保障。美國應急管理體系發展的每一步，都從立法開始，以法律為保障，使每一項政策和措施都能落到實處。我國的應急管理體系建設，法律保障相對滯后。2007年公布《中華人民共和國突發事件應對法》之后，我國的應急管理形勢發生了巨大變化，該法急需修訂。2018年體制改革之后，政府應急管理部門的職責都以“三定方案”為依據，彈性大、模糊空間大。我國在應急管理方面的許多事務，都由行政權力臨時決定，隨意性強。在應對新冠疫情的戰役中，政府臨時設置的“聯防聯控機制”，沒有制度上的長久保障。因此，我們需要借鑒美國的做法，盡快立法予以規范。

(3)系統化、標準化是應急管理體系成熟的重要標志。美國的《全國突發事件管理系統》，在應急指揮系統、應急信息管理、應急資源管理和應急保障方面都做了非常規范的標準，對應急管理系統中確定的所有工作崗位的職責和任職人員的資質，也以標準形式做了詳盡規定。我國自2003年應對“非典”開始，應急管理體系取得了長足的進步，但整個體系的系統化和各個部分(環節)的標準化還沒有啟動，而系統化、標準化是應急管理體系成熟的重要標志，我們亟需迎頭趕上。

6 結論

頂層設計是一個國家應急管理系統規劃的最高層級，通過研究美國應急管理的發展歷程，為我國建立應急管理體系的建設提供可借鑒的經驗。通過分析研究可得：

(1)美國應急管理的發展經歷3個階段：就事論事的無頂層設計階段；由FEMA統一協調的聯邦層面設計階段；在國土安全部領導下建立在NIMS之上的全國層面設計階段。

(2)美國應急管理系統發展過程中克服聯邦制的障礙，從聯邦政府對突發事件不管到統一管理，并支持州和地方的應急管理再到建立從聯邦到州和地方政府的應急管理系統，整個發展過程中的每個階段都有重要的立法或文件保障系統的正常運行。

(3)美國應急管理系統的成熟過程說明，任何國家的應急管理體系，都必須依據本國的國情和需求建立、發展和提升，其他國家可以借鑒，但不能照搬。我國的應急管理體系在成長歷程中，在頂層設計的層面上，應該緊扣我國國情和實際需求，針對應急管理實踐中存在的問題，不斷做出適當的調整和改進，確保高效處置各類突發事件，最大限度地維護人民生命財產安全和社會穩定。