我國“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目落地率的驅(qū)動因素研究
——基于模糊集定性比較分析

倪培凡，馬廣博

(安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

合力優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)需求是國家緊抓高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系的重要根基[1]。自“一帶一路”倡議提出以來，互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)及醫(yī)療衛(wèi)生等養(yǎng)老領(lǐng)域得到顯著發(fā)展。然而，“一帶一路”沿線省份受限于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡及利益主體之間最優(yōu)選擇等原因，其相對拮據(jù)的公共養(yǎng)老資金難以滿足老齡趨勢下養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的資金需求[2]。黨的十九屆五中全會明確提出要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。”借此背景下，政府憑借金融性政策工具，盤活資金補給需求，創(chuàng)新與社會資本展開合作的PPP模式(public-private partnership，PPP)，這對提高我國養(yǎng)老服務(wù)有效供給與績效水平具有重要意義。但截至2021年2月，我國“一帶一路”沿線省份針對養(yǎng)老PPP項目的建設(shè)共計36個，項目庫總占比0.36%，其中落地項目25個，落地率低且僅為69%①。因此，運用組態(tài)視角跨越單一案例研究“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目落地率的影響因素，既可打破各因素之間的關(guān)聯(lián)藩籬，也可協(xié)調(diào)區(qū)域間養(yǎng)老PPP項目落地，尋求項目間可持續(xù)發(fā)展道路。

一、文獻綜述

國內(nèi)外文獻針對“一帶一路”沿線省份PPP項目的研究主要集中于籌資模式、主體關(guān)系與發(fā)展前景等。其中，鄧忠齊、溫來成認(rèn)為，“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資缺口大，應(yīng)盡快構(gòu)建多元化投融資機制與方案，并輔之模式創(chuàng)新與安全保障[3-4]。就主體關(guān)系而言，Sanog、仇娟東等區(qū)分了高低級別政府偏好，并認(rèn)為低級別政府偏好下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目更貼合使用者，私人部門對其也更具吸引力[5-6]。王威以“經(jīng)濟走出去”為視角，認(rèn)為“一帶一路”沿線地區(qū)市場資源豐厚，可為我國資本“走出去”提供平臺保障，但在復(fù)雜的外部環(huán)境中如何正確評估投資環(huán)境，將是未來需進一步探討的關(guān)鍵點[7]。近年來，養(yǎng)老PPP項目在我國發(fā)展受多重條件制約，融資難、周期長、收益低等問題持續(xù)阻礙著項目的高落地率。已有研究中，對其原因及影響因素的歸納可分為內(nèi)部與外部兩方面。就內(nèi)部因素而言，馬恩濤認(rèn)為民營企業(yè)參與度不高，深度激發(fā)民營企業(yè)參與養(yǎng)老PPP項目活力，可破解落地難困境[8]。談婕認(rèn)為目前我國養(yǎng)老PPP項目落地率的測量沒有統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)。官方數(shù)據(jù)中落地率看似上漲，但其統(tǒng)計口徑并不一致，進而無法準(zhǔn)確的橫向?qū)Ρ萚9]。就外部因素而言，王嶺等通過面板數(shù)據(jù)實證發(fā)現(xiàn)，地方財政約束程度越大，越影響?zhàn)B老PPP項目落地率，并具有一定區(qū)域差異特征[10]。王冠、霍偉東等認(rèn)為養(yǎng)老類PPP項目積極融入新型社會資本、構(gòu)建金融支持體系、組織環(huán)境保障等措施是促成高落地率的重要基石[11-12]。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP項目的相關(guān)研究成果豐碩，在實際應(yīng)用上也取得諸多突破。但區(qū)域間養(yǎng)老PPP項目落地率研究仍存在些許不足值得探索。首先，現(xiàn)有文獻多對“一帶一路”沿線國家PPP項目進行的研究，鮮有針對我國“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目落地率進行研究。其次，現(xiàn)有研究多基于定性歸納或者定量運算，側(cè)重對單一因素進行研究。但該問題本身是由多種復(fù)雜因素共同影響所產(chǎn)生的結(jié)果，各因素之間的相互組合可能產(chǎn)生多條等效路徑，故碎片化、單因素的結(jié)論闡釋則略顯單薄[13]。鑒于此，本文在運用PEST理論分析的基礎(chǔ)之上，提出影響我國“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目落地率的組態(tài)分析框架，采用14個案例作為樣本，并結(jié)合模糊集定性比較分析(fsQCA)，來挖掘多種組合推動養(yǎng)老PPP項目落地率的驅(qū)動因素。

二、理論基礎(chǔ)

PEST理論作為一種科學(xué)性的宏觀環(huán)境分析，是對市場機制運行中所出現(xiàn)潛在問題的檢驗，并側(cè)重于將組織外部環(huán)境與自身特點進行整合研究。本文基于全國養(yǎng)老PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合PEST分析模型對我國“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目所處的政治(Politics)、經(jīng)濟(Economy)、社會(Society)、技術(shù)(Technology)各宏觀外部環(huán)境與項目自身特性進行識別與剖析，探討各要素共同影響?zhàn)B老PPP項目落地率之間的關(guān)系[14-15]。其中，本文所提出的政治因素，主要指地方政府信譽，政府信譽是影響各方社會資本建立契約信任的重要參考。經(jīng)濟因素，主要指民營經(jīng)濟發(fā)展程度，社會資本中民營企業(yè)的資金注入是降低養(yǎng)老PPP項目全生命周期運營風(fēng)險的重要保障[16]。社會因素，主要指社會養(yǎng)老需求，即各省每年民政事業(yè)費支出中老年福利的支付占比，項目中的社會需求進一步詮釋了國家為擴大養(yǎng)老內(nèi)需導(dǎo)向的動力。技術(shù)因素，既包含PPP項目投資規(guī)模所體現(xiàn)的項目開發(fā)風(fēng)險，也包含政府抵御財政風(fēng)險的管理技術(shù)水平[17]。下文是對5個要素進行具體闡述。

1.地方政府信譽

協(xié)同治理理論認(rèn)為組織間協(xié)商信任、共同遵守契約精神是實現(xiàn)利益最大化的基本準(zhǔn)則。PPP模式是以地方政府信譽作為順利運營的信任擔(dān)保，吸引多方社會資本參與項目融資管理，進而緩解地方政府有限資金壓力。但現(xiàn)階段，PPP項目管理庫中所公示的相關(guān)信息并非全面且透明，這導(dǎo)致PPP模式本質(zhì)上是一種天然不完全契約[18]。社會資本也只能憑借以往實踐經(jīng)驗，選取具有較高廉潔性、財力較為雄厚的地方政府展開合作。因此，地方政府信譽的高低如何影響我國“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目的落地率還需進一步探討。

2.民營經(jīng)濟發(fā)展程度

福利多元理論認(rèn)為，有實力的多元供給主體可進一步優(yōu)化項目的發(fā)展現(xiàn)狀。學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)為民營經(jīng)濟發(fā)展越成熟越有利于PPP項目的順利落地[19]。近年來，為加快轉(zhuǎn)變政府職能推動PPP項目落地，政府憑借自身“幫助之手”，實現(xiàn)與民營企業(yè)的共存共棲，并為其參與PPP項目提供多項制度支持，依靠民營企業(yè)先進的工程技術(shù)與管理經(jīng)驗激活PPP項目中各生命周期進程[20]。然而，PPP項目出于自身利益考慮，多將大型和資本豐厚項目交于國有企業(yè)合作，民營企業(yè)占據(jù)市場份額不高，未能充分發(fā)揮分?jǐn)傉斦毫Φ淖饔谩?/p>

3.社會養(yǎng)老需求

新公共服務(wù)理論認(rèn)為公民作為政府服務(wù)的中心主體，滿足公民服務(wù)需求是官員工作的職責(zé)所在。社會養(yǎng)老需求在整個養(yǎng)老PPP項目中發(fā)揮著重要的“催化作用”[21]。當(dāng)前，“一帶一路”沿線省份人口老齡化趨勢日益加重，養(yǎng)老機構(gòu)過高的邊際成本難以維持老年人對多層次、高質(zhì)量養(yǎng)老設(shè)施的需求。養(yǎng)老PPP模式的出現(xiàn)，可以彌補沿線省份養(yǎng)老機構(gòu)區(qū)域供給不足難題，補齊養(yǎng)老服務(wù)短板，滿足老年人多重護理需求。同時，政府為協(xié)同區(qū)域發(fā)展和切實保障民生也會持續(xù)為養(yǎng)老PPP項目的順利落地提供制度保障[22]。

4.項目投資風(fēng)險

利益相關(guān)者理論認(rèn)為各利益主體之間的行為選擇和決策結(jié)果會直接影響合作的共同利益。社會優(yōu)秀資本傾向于選擇具有較小投資風(fēng)險的項目來推動養(yǎng)老PPP項目相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的長期可持續(xù)經(jīng)營。現(xiàn)有文獻通常使用“項目投資總額”進行表示，合理的項目投資總額所實施的開發(fā)規(guī)模和力度能處于可控范圍之內(nèi)，進而保障項目利潤水平的安全系數(shù)[23]。已有研究表明，項目規(guī)模越大，存在可能的潛在風(fēng)險也就越大[24]。

5.抵御風(fēng)險能力

政府擁有較高的財政管理能力可以為養(yǎng)老PPP項目抵御風(fēng)險提供保障。政府作為項目牽頭人，也承擔(dān)著一定的項目風(fēng)險，而抵御風(fēng)險的技術(shù)后盾是良好的財政管理技術(shù)[25]。一方面，通常情況下政府財政負債減輕，擁有可持續(xù)資金流的抵御風(fēng)險的能力隨之增強，進而降低了企業(yè)利益侵占的可能性。另一方面，參與PPP項目的社會資本，會依據(jù)地方政府的財政支付能力做出綜合評估，以避免不必要虧損，這對提高PPP項目落地率產(chǎn)生了積極影響[26]。因此，本文以政府的財政管理技術(shù)衡量養(yǎng)老PPP項目抵御風(fēng)險能力。

本文在參考了PEST分析模型的基礎(chǔ)上，對每個影響?zhàn)B老PPP項目落地率的條件變量引入組態(tài)分析，并建立養(yǎng)老PPP項目落地率的驅(qū)動機制分析框架，研究政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)各環(huán)境要素對“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目落地率的復(fù)雜因果關(guān)聯(lián)，分析框架如圖1所示。

圖1 養(yǎng)老PPP項目落地率的驅(qū)動機制分析框架

三、研究方法與數(shù)據(jù)

1.QCA方法

定性比較分析(qualitative comparative analysis，QCA)作為一種跨案例研究方法，是結(jié)合定性與定量方法各自優(yōu)勢，旨在研究跨案例之間的“多重并發(fā)因果關(guān)系”[27]。相較于傳統(tǒng)定量研究，它立足于組態(tài)思維，運用協(xié)同性、系統(tǒng)性視角去剖析多種條件變量所構(gòu)成的組態(tài)，而不是單獨看待某個單因素對結(jié)果的影響。在QCA研究中，運用多案例之間的比較分析與布爾代數(shù)運算相結(jié)合，并通過必要性與一致性檢驗去確定變量之間的相互關(guān)系。QCA方法對研究樣本數(shù)量的要求不嚴(yán)，它既可適用10～15的小樣本研究，也可適用于15～50的中等樣本研究，也適用于100以上的大樣本研究。因此，該研究方法適合本研究選用的樣本數(shù)量。

2.樣本選擇

本文選用財政部PPP項目管理庫中關(guān)于我國“一帶一路”沿線14個省份養(yǎng)老PPP案例中具體數(shù)據(jù)的原因有：第一，項目管理庫中各PPP項目所公布數(shù)據(jù)都需經(jīng)過項目必要性評估、按效付費審查等一系列嚴(yán)格的審核流程，本文選用該數(shù)據(jù)庫具有較強權(quán)威性。第二，我國“一帶一路”沿線共計18個省份，而項目管理庫中只有14個省份涉及養(yǎng)老PPP項目，故最終選用14個省份作為樣本。第三，本文前因變量中“民營經(jīng)濟發(fā)展程度”是用民營企業(yè)法人單位數(shù)與各省企業(yè)法人單位數(shù)之比表示，但因2018年民營企業(yè)法人單位數(shù)缺失，最終該變量剔除2018年數(shù)據(jù)。因此，本文選用14個樣本，5個條件變量作為影響落地率的前因變量，各省養(yǎng)老PPP項目落地率作為結(jié)果變量。具體變量解釋及賦值規(guī)則詳見表1。

表1 變量解釋與賦值規(guī)則

3.數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

在運用QCA方法之前，需要對原始數(shù)據(jù)進行預(yù)處理的過程稱之為校準(zhǔn)，即將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程。依據(jù)學(xué)者Fiss的經(jīng)驗，需要將校準(zhǔn)后的模糊集數(shù)據(jù)結(jié)合相關(guān)理論與外部知識設(shè)定3個錨點，分別為95%分位數(shù)(完全隸屬閾值)、50%分位數(shù)(交叉點)及5%分位數(shù)(完全不隸屬閾值)，處理后的集合隸屬度介于0～1之間[28]。因此，本文結(jié)合財政部PPP項目管理庫中相關(guān)案例數(shù)據(jù)，將錨點設(shè)置情況列示如表2所示。

表2 案例中各變量的校準(zhǔn)定位點

四、結(jié)果分析

1.必要性分析

首先，本文需要對影響結(jié)果變量的各單一因素進行分析，即尋找是否存在影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的必要條件。當(dāng)一致性系數(shù)大于0.9時，說明該前因變量是影響結(jié)果的必要條件。本研究運用fsQCA3.0軟件對相關(guān)前因變量進行必要性分析，分析結(jié)果如表3所示。結(jié)果顯示，對于高落地率而言，單項前因條件的一致性分析均不高于0.9，故不存在影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的必要性條件。因此，需要對這5個前因變量之間的協(xié)同影響進行進一步分析。

表3 前因變量必要性分析結(jié)果

2.條件組合分析

由上述必要性分析可知，沒有構(gòu)成養(yǎng)老PPP高落地率的必要條件。然而，養(yǎng)老PPP項目的成功落地是由多因素組合共同產(chǎn)生作用的結(jié)果。因此，進一步對各前因變量之間的組態(tài)情況進行分析則顯得尤為重要。參照Fiss、拉金等相關(guān)學(xué)者建議后，將組態(tài)分析的一致性閾值和案例閾值分別設(shè)定為0.8、1。fsQCA軟件輸出結(jié)果后，共出現(xiàn)三種構(gòu)型方案，即復(fù)雜解、簡單解和中間解。本文結(jié)合簡單解及中間解進行具體闡述，從中引出核心要素與非核心要素概念。其中二者共同出現(xiàn)的前因變量稱之為核心條件，僅在簡單解中出現(xiàn)的前因變量稱之為邊緣變量。表4為5個前因變量所產(chǎn)生的組態(tài)分析結(jié)果。

表4 養(yǎng)老PPP項目高落地率的前因條件組態(tài)

由表4可知，影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的核心變量為抵御風(fēng)險能力，即影響?zhàn)B老PPP項目順利落地的重要因素為良好的財政管理技術(shù)，這說明政府所承擔(dān)的財政負債越少、財政收入越多，政府就會擁有更強的財政支付能力去投資養(yǎng)老PPP項目，進而能夠抵御養(yǎng)老PPP項目全生命周期中的更多內(nèi)、外部風(fēng)險。根據(jù)對這3條組態(tài)路徑的核心條件、邊緣條件及缺席條件的相關(guān)理論分析，本文共總結(jié)出3條影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的驅(qū)動路徑，具體分析如下：

(1)抵御風(fēng)險能力主導(dǎo)型

該路徑說明，“一帶一路”沿線省份養(yǎng)老PPP項目的高落地率主要是因為政府擁有強有力的抵御財政風(fēng)險的能力。即使是在其他條件尚不占優(yōu)勢的前提下，具備強風(fēng)險抵御能力的地區(qū)依舊可以促進養(yǎng)老PPP項目的高落地率。政府良好的財政管理水平會有效抵御項目風(fēng)險，更容易吸引金融機構(gòu)注入資本，為養(yǎng)老PPP項目獲取更多融資渠道和現(xiàn)金流。在案例研究中，遼寧省依托東北區(qū)雄厚經(jīng)濟實力，大力發(fā)展“全域旅游”，打造京津冀養(yǎng)生養(yǎng)老后花園。養(yǎng)老PPP項目權(quán)責(zé)劃分清晰，明確財務(wù)風(fēng)險分配機制，以商業(yè)性磋商采購節(jié)約成本，可行性缺口補助獲取資金。遼寧省喀左縣“馨豐老年公寓暨南山生態(tài)養(yǎng)老中心”項目和葫蘆島市老年公寓PPP項目正是因具備強有力的抵御風(fēng)險能力而成功落地。

(2)地方政府信譽—項目投資風(fēng)險驅(qū)動型

該路徑說明，即使民營企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、社會養(yǎng)老需求、政府抵御風(fēng)險能力表現(xiàn)不強，只要養(yǎng)老PPP項目的運行存在讓社會資本強烈信服的地方政府信譽及較小的項目投資風(fēng)險就可以促進養(yǎng)老PPP項目的高落地率。政府在塑造良好信譽形象的過程中會更加注重契約精神，項目投資風(fēng)險的削弱為養(yǎng)老PPP項目的總額擴張?zhí)峁┴S裕的資金儲備，二者之間的有效聯(lián)動加速了項目落地。樣本案例中以青海省較為典型。青海省近年來一體推進黨風(fēng)廉政建設(shè)，樹立高品質(zhì)政府信譽，民政局設(shè)立專項小組依法選定社會資本參與養(yǎng)老PPP項目，選定過程公開透明。項目運行中，通過開發(fā)小規(guī)模養(yǎng)老PPP項目，有效規(guī)避投資風(fēng)險。第三批次國家級示范項目青海省貴德縣養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項目示范基地得以該路徑順利落地。

(3)地方政府信譽—社會養(yǎng)老需求—抵御風(fēng)險能力驅(qū)動型

該路徑說明，如果養(yǎng)老PPP項目運行全周期擁有較強的地方政府信譽、養(yǎng)老市場存在巨大的內(nèi)需動力、政府擁有雄厚的經(jīng)濟水平，即使民營經(jīng)濟發(fā)展程度不高、項目投資存在一定風(fēng)險，依舊可以激發(fā)養(yǎng)老PPP項目的高落地率。良好政府信譽所反映的低職務(wù)犯罪人數(shù)，可側(cè)面體現(xiàn)公職人員在開展項目過程中存在較少尋租的可能性，增加企業(yè)對其初始信任。PPP模式本身就是養(yǎng)老內(nèi)需市場在利益驅(qū)動下的衍生產(chǎn)物，多元化的社會養(yǎng)老需求為養(yǎng)老服務(wù)市場化營造積極氛圍。以市場經(jīng)濟為主體，輔之政府宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，正向激勵著養(yǎng)老PPP項目的高落地率。該條路徑中以廣東省最為典型。自黨的十八大以來，廣東省始終堅持反腐懲貪；憑借區(qū)位氣候優(yōu)勢，現(xiàn)已形成規(guī)模化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)圈，養(yǎng)老內(nèi)需市場收益來源頗豐；依托海上絲綢之路經(jīng)濟帶，金融市場穩(wěn)健發(fā)展驅(qū)動項目落地。廣東省汕尾市陸河縣生態(tài)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園及配套設(shè)施PPP項目，正是在該路徑的多重激勵下成功落地。

五、結(jié)論與展望

1.研究結(jié)論

第一，地方政府信譽、民營經(jīng)濟發(fā)展程度、社會養(yǎng)老需求、項目投資風(fēng)險及抵御風(fēng)險能力，這五個條件變量的單一嵌入均無法構(gòu)成養(yǎng)老PPP項目高落地率的必要條件，單個因素對其結(jié)論的闡釋略顯單薄。第二，影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的驅(qū)動路徑共有3條，分別為抵御風(fēng)險能力主導(dǎo)型、地方政府信譽—項目投資風(fēng)險驅(qū)動型和地方政府信譽—社會養(yǎng)老需求—抵御風(fēng)險能力驅(qū)動型。第三，在本研究中存在影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的核心條件，即抵御風(fēng)險能力。但該因素在影響?zhàn)B老PPP項目高落地率的過程中具有非對稱性，例如，在組態(tài)M1和組態(tài)M2中，抵御風(fēng)險能力與抵御風(fēng)險能力的缺席都可以驅(qū)動項目的高落地率。

2.實踐啟示

第一，需幫助政企之間意識到養(yǎng)老PPP項目的高落地率是由多個條件共同作用所產(chǎn)生的結(jié)果。在某些條件發(fā)展尚不占優(yōu)勢的前提下，可結(jié)合自身核心要素去與其他核心要素相匹配路徑，最終促成高落地率。第二，建立以抵御風(fēng)險能力為核心條件的多種高落地率模式組態(tài)。政企之間可嘗試以“高抵御風(fēng)險能力”與“高地方政府信譽+高社會養(yǎng)老需求+高抵御風(fēng)險能力”的組合模式。加大反腐倡廉力度，盤活社會養(yǎng)老內(nèi)需市場，擴融政府資金儲備，進而激發(fā)養(yǎng)老PPP項目高落地率。第三，在養(yǎng)老PPP項目各生命周期中，各方消息的不暢通，容易造成信息不對稱和投機行為。不可預(yù)見的內(nèi)外部變化增加了養(yǎng)老PPP項目的落地風(fēng)險，因此，需將制度建立在法律基礎(chǔ)之上，憑借法律的不可違抗性來約束政企之間權(quán)責(zé)，實現(xiàn)二者之間的共棲共生。

3.局限性與展望

本研究尚存在些許局限性，希望在以后的研究中加以完善。首先，受限于研究樣本與數(shù)據(jù)的可獲得性，本文只選取特定區(qū)域內(nèi)的省際項目案例及5個影響項目落地率的前因變量。因此，還需將研究視野進一步擴散至全國范圍內(nèi)，尋求影響項目高落地率的更多因素。其次，PPP項目的順利落地本身就是政企之間的動態(tài)博弈，而本研究并未考慮各前因變量因時間因素變化所產(chǎn)生的動態(tài)效應(yīng)，未來可對該領(lǐng)域進行深入研究。

注釋

①養(yǎng)老PPP項目落地是指項目處于執(zhí)行與移交階段，落地率計算公式為：執(zhí)行階段+移交階段的項目數(shù)/項目總數(shù)。