油氣長輸管道線路部分占用土地補償現狀研究

李艷麗，張少洋(中海油安全技術服務有限公司，天津 300456)

1 研究背景

石油天然氣管道是國家重要的基礎設施和民生工程，是油氣上下游銜接和協調發展的關鍵環節。目前，國內油氣管道處于高峰建設期，根據國家發展改革委和國家能源局的中長期油氣管網規劃，到2025年，全國油氣管網規模達到24萬公里；原油、成品油、天然氣管道的年均增速達到3.2%、6.7%和9.8%[1]。為了保障能源安全，有效防范和遏制油氣管道事故發生，國務院安全生產委員會于2014年10月至2017年9月在全國范圍內組織開展油氣輸送管道隱患整治攻堅戰。在油氣管道隱患排查和治理過程中，發現油氣管道占壓、安全距離不足、不滿足安全距離要求交叉穿越等安全隱患達到近3萬處[2]。

產生管道占壓和安全距離不足隱患的主要原因之一，是違反了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》(以下簡稱為《石油天然氣管道保護法》)第三十條第三款“管道線路中心線兩側各五米地域范圍內禁止挖塘、修渠、修曬場、修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物”的規定。治理和預防這類隱患發生，關鍵是避免在管道線路中心線兩側各五米范圍內修建建筑物和構筑物，這涉及到管道線中心線兩側各五米范圍的土地利用受到限制時應當如何補償的問題。

2 法律法規的相關規定

我國《石油天然氣管道保護法》將管道建設用地納入了《中華人民共和國土地管理法》等法律體系之中；根據我國土地管理法的規定，我國的用地方式可以分為永久性用地和臨時性用地。因此，管道建設中使用的土地分為這兩種情況。

油氣管道項目作為線性工程，管道線路部分也是用地量最多的一類。法律中，對于這種類型的用地取得方式沒有特殊的規定，在實踐中，常被當成是臨時用地處理[3-4]。在《中華人民共和國土地管理法》中，沒有明確規定臨時用地的補償費標準；管道線路部分用地的補償，一般是通過雙方談判約定的方式確定，這就導致了由于缺乏法律依據和統一的標準，土地權利人得到的補償價格差距較大。

由于《石油天然氣管道保護法》中對管道線路和周圍一定范圍的土地利用做出了多種限制，因此，給予土地權利人合理的補償，明確雙方權責，是杜絕隱患發生的關鍵因素。

在《石油天然氣管道保護法》實施后，部分省、自治區、直轄市也陸續頒布了管道保護相關的地方性法規，并對管道線路部分使用土地做出規定。例如：

(1) 《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》于2014年10月1日實施，第十五條規定了管道埋設施工需要臨時占用土地的，管道企業應當根據土地權屬與有關國土資源或者林業主管部門、農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時用地合同，并依法辦理臨時用地手續；臨時用地補償應包含“改變種植、養殖方式造成損失”的補償；第十六條規定了簽訂臨時用地合同前，管道企業應當將合同內容向土地使用權人、物的所有權人等權利人公示，并書面告知權利人有遵守管道保護相關的義務。

(2) 《貴州省石油天然氣管道建設和保護辦法》，于2017年5月1日起實施。第十三條規定了管道埋設施工需要臨時使用土地的，應當依法辦理臨時用地手續。第十五條規定了管道建設涉及的相關補償費用，國家、省有明確規定的，從其規定；未明確規定的，或者只是規定區間范圍的，應當在當地縣級人民政府的組織下，按照同一區域同一標準、同一類型同一標準的原則執行。

(3) 《河南省實施〈中華人民共和國石油天然氣管道保護法〉辦法》于2017年8月1日起施行。第十條規定了管道建設涉及臨時用地的，土地使用者應當依法辦理有關臨時用地手續，根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時用地合同，支付補償費，并在合同中列明相關權益人，告知相關權益人有關補償事宜。管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途，并綜合考慮土地使用功能受影響的程度等因素對相關權益人給予補償。

通過以上分析可知：

(1)目前石油天然氣管道通行用地大多當成臨時用地處理；由于在法律法規中，對于臨時用地補償標準沒有明確的規定，缺乏統一的補償標準。

(2)部分地方法規中，明確了石油天然氣管道臨時用地補償應包含“臨時用地期滿后，土地使用功能受影響”的補償。因此，在管道建設完畢投入運行后，管道線路和周圍一定范圍的土地利用受到限制，土地權利人應當得到相應的補償；另一方面，由于土地利用受到限制而得到補償的，應當履行土地利用受限制的相關責任，即遵守《石油天然氣管道保護法》第三十條等相關規定。

3 各地區管道通行用地補償情況調研

石油天然氣管道工程通常作為重點工程建設，為了保證工程進度，并且兼顧對供地人補償的公平、公正性，在近些年，我國部分地區是通過區、縣政府文件的形式，確定本行政區域內管道線路部分使用土地的具體補償標準。

在本文中，調研了近年關于油氣管道通行用地土地補償的政府文件，剔除部分描述不夠清晰的文件，篩選了共計17份作為本文的分析樣本，如表1所示。

通過對表1中各文件進行解讀，深入分析了各文件關于油氣管道通行用地補償的具體要求，得到如下分析結果。

表1 本文分析的相關政府文件清單

(1)從文件的區域分布分析可知：浙江省、福建省發布的文件數量最多，與這些區域近幾年新建管道工程數量多有關；此外，《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》于2014年10月1日實施，對浙江省所轄的各市、縣逐步規范管道線路部分土地使用補償起到了推動作用。

(2)從管道通行用地的形式分析可知：在上述的17份文件中，有15份文件均規定了按照臨時用地的形式取得了油氣管道通行用地；有2份文件規定了采用長期租賃與臨時用地相結合的方式，均出自海南省，這2份文件規定，對于管道中心線兩側一定范圍內(0.5 m和1 m)，采用長期租賃的方式，租賃時間為50年，除了長期租賃的區域以外的管道線路用地均為臨時用地。

(3)通過分析各地文件中關于管道保護的相關要求可知，上述的17 份文件中，其中7份明確了管道中心線兩側5米范圍內保護要求，分別為浙江省5 份，貴州和廣東省各1份，具體內容如表2所示。

表2 各地區補償方案中關于管道保護的要求

(4)通過分析各地文件中關于油氣管道通行用地補償金額可知，上述17份文件分布涉及到八個省，由于各地經濟發展水平、土地產值、居民生活水平等存在差異，各文件中規定的具體的用地補償價格差別較大。上述各文件在確定油氣管道通行用地的補償方案時，主要形式可分為如下3類：

①按照統一年產值(或指定的臨時用地價格)逐年補償，根據用地時間補償1～2年，這類補償價格普遍比較低，在0.1～0.4 萬元/年/畝；

②按長期租賃和臨時用地結合的方式(主要在海南省)：敷設油氣管道部分(管道中心線兩側0.5～1.0 m范圍)，采用長期租賃用地的形式，補償價格基本與當地征地區片綜合地價基本一致；其他部分采用臨時用地，根據使用期限，按照統一年產值(或指定的臨時用地價格)逐年補償，價格為0.15～0.42 萬元/年/畝；

③參考當地的征地區片綜合地價，根據土地受影響程度，制定補償標準。這類補償價格普遍較高，但最高都不超過當地征地區片綜合地價；且基本都明確了管道中心線兩側5 米范圍管道保護的相關要求。比如，浙江省龍泉市《龍泉市人民政府辦公室關于印發《天然氣管道建設工程龍泉段土地房屋征收(借用)補償安置實施辦法》的通知》(龍政辦發〔2017〕100號)規定：“根據《中華人民共和國石油天然氣保護法》的規定，管道建成后管道中心線兩側各5 m范圍內不能種植深根植物及修建永久性建(構)筑物。對土地的利用價值造成一定影響，一次性給予管道中心線兩側6 m內作業帶用地補償費。二類區片耕地、園地(原屬耕地)補助2萬元/畝，開發園地補助1.5萬元/畝，林地、未利用地補助1萬元/畝。三類區片耕地、園地(原屬耕地)補助1.5萬元/畝，開發園地補助1萬元/畝，林地、未利用地補助0.8 萬元/畝。”

4 結語

石油天然氣管道安全關系國計民生，近年來管道占壓和安全距離不足隱患頻發。為了避免這類隱患發生，防止在管道線路中心線兩側各五米范圍內修建建筑物和構筑物，應當對土地利用受到限制的土地權利人給予相應的補償。本文分析了國內法律法規相關的規定，調研了17份近年來國內的市、縣、區政府關于石油天然氣管道通行用地補償的文件，并對其相關內容進行了解讀和分析。通過分析，主要結論如下：

(1)國內的一些地方法規中，明確了石油天然氣管道臨時用地補償應包含“臨時用地期滿后，土地使用功能受影響”的補償。這項規定，一方面保障了在油氣管投入運行后，管道線路和周圍一定范圍的土地利用受到限制，土地權利人可得到相應的補償；另一方面，在得到補償的同時，應當履行土地利用受限制的相關責任，即遵守《石油天然氣管道保護法》第三十條等相關規定。

(2)通過調研我國近年關于油氣管道通行用地土地補償的政府文件，分析得知目前大多數的油氣管道通行用地是臨時用地。海南省則采用長期租賃與臨時用地相結合的方式，對于管道中心線兩側一定范圍內(0.5 m和1 m)，采用長期租賃的方式，租賃時間為50年，除了長期租賃的區域以外的管道線路用地均為臨時用地。這種方式是一種有益的嘗試，為油氣管道企業建立管道巡查便道等，提供了較大的便利。

(3)通過分析各地文件中關于油氣管道通行用地補償金額可知，由于各地經濟發展水平、土地產值、居民生活水平等存在差異，各文件中規定的具體的用地補償價格差別較大。上述各文件在確定油氣管道通行用地的補償方案時，主要形式可分為如下三類：一是按照統一年產值(或指定的臨時用地價格)逐年補償；二是按長期租賃和臨時用地結合的方式：三是參考當地的征地區片綜合地價，根據土地受影響程度，制定補償標準。后兩種方式的用地補償價格相對于第一種方式更高，其中第二種方式主要在海南省實施，第三種方式主要在浙江省實施；后兩種方式，更便于向土地權利人明確管道線路和周圍一定范圍的土地利用受到限制的相關要求。