總體城市設計導則的編制
——國際經驗及其本土啟示

錢辰麗，吳曉（通訊作者），馬俊威，周曉穗/QIAN Chenli,WU Xiao (Corresponding Author),MA Junwei,ZHOU Xiaosui

0 引言

長期以來，中微觀尺度的傳統型城市設計一直是城市空間塑造、控制與引導的重要手段，但是由于面對的僅僅是城市中相對孤立的地塊，因而往往存在系統性不足、控制不完整等問題。隨著我國城市化的迅猛推進，城市形態演變呈現出速度快、尺度大等特征，傳統的中微觀城市設計因捉襟見肘而逐漸失去有效控制。在此背景下，總體城市設計開始走上前臺，并試圖從宏觀層面引導和控制大尺度的城市形態。

然而國內總體城市設計目前尚處于起步階段，用以控制城市空間環境建設行為的總體城市設計導則應當如何編制仍處于混沌未明、爭議多多的起步階段。一方面，部分學者認為總體城市設計導則的工作實質上是提供一個基于公眾利益的形態設計準則[1]，其編制內容需確定城市總體格調和分區[2]；另一方面，也有部分觀點認為總體城市設計導則內容應是針對分類要素的通則式引導[3]，需覆蓋城市形態、特色空間結構、城市天際線和城市色彩系統等要素[4]。總體來看，國內目前能提供明確做法和清晰思路的研究較為有限，且多為內容版面的編制思路，相較而言，國外研究的角度則更為多樣化。例如，美國總體城市設計導則側重于對開發戰略、整體形態特征的控制，并包括兩方面特征：一方面，導則編制的基礎在于對城鎮或地區特征進行透徹分析，如波特蘭中心城市設計導則的編制即充分應用了凱文·林奇在《城市意象》（The Image of the City）中提出的城鎮特征研究方法[5]；另一方面，導則多經歷了從嚴格到靈活的“控制度”轉變過程以保障必要的彈性，即先從宏觀層面進行導控，再對影響城市的關鍵要素進行限制[6]。再如，英國根據英國環境部發布的《經由設計——規劃系統中的城市設計》，在導控內容方面涉及兩部分工作：對周邊環境、生態保護進行詳細評估的編制基礎工作，以及建筑界面、建筑高度、慢行系統設計等核心工作[7]。

在這一背景下，研究國際成熟典范的總體城市設計導則可以為國內的編制提供思路。總體城市設計導則的編制與實施起源于西方發達國家，因其在城市形態導控和建設管理方面的有效性而被廣泛學習，目前國際上已有不少城市展開了總體城市設計導則的實踐與應用。本文選取了國內外具有代表性的導則編制實踐案例進行研究，試圖總結總體城市設計導則編制在內容構成、表達方式、審批實施及規劃銜接方面的相關經驗，以期為導則編制人員和相關研究者提供總體城市設計導則編制路徑。

1 國際總體城市設計導則編制背景

不同國家和地區由于政策制度的先天差異、所面臨城市問題的不同，往往在總體城市設計導則的編制上千差萬別，而經驗的總結正是通過認識差異、交叉比較，探索導則編制所共同關注的核心議題和特定做法，因此國際案例的引介是希望在實施效果良好、具備一定代表性的基礎上，遵循地域差異化、城市特征差異化的原則：總體城市設計導則的編制與實施以美國各城市最為成熟，其中舊金山作為首個制定全城市設計導則的城市，因其特殊的歷史地位而最具代表性；歐洲各城市的總體導則與美國有一定的淵源與共性，選取其中發展較為成熟的英國倫敦總體城市設計導則作為研究范本之一；亞洲國家則選取了歷史文化古都日本大阪和國際大都市中國香港，二者城市特點迥異、但實施效果顯著。

盡管總體城市設計發展至今并未有一個固定而明確的釋義，不同國家地區對于總體城市設計導則的概念界定也不盡相同，但是可以確定兩點是：在研究尺度上，二者均以宏觀視角的城市整體作為研究對象，同時又從中微觀層面切入，對城市構成系統、構成要素、構成分區進行研究；在編制工作上，都以塑造良好的城市空間形態為目標，通過對城市設計要素分類分點進行設計指引，來控制城市空間環境建設行為，并采用多元的表達方式增強其可讀性與使用性。

本文選取的4 個城市設計導則在命名上也存在一定差異：（1）美國舊金山的城市設計導則（Urban Design Guidelines）[9]；（2）英國倫敦的城市公共區域：人、場所、項目（City Public Realm People Places Projects）[10]；（3）日本大阪的都市景觀設計導則[11]；（4）中國香港的城市設計指引（Urban Design Guidelines）[12]（圖1）。為了避免概念上的混淆，下文中將統一稱為總體城市設計導則。

1 4大城市設計導則文本封面（繪制：錢辰麗）

1.1 美國舊金山

舊金山總體城市設計導則起源于1972 年編制的《舊金山總體規劃》[13]，以總體規劃中城市設計要素確立的價值觀和導控策略為指引，并在此基礎上進行細化。

其應用范圍包括舊金山城市公共區域以及居住區內非住宅用途的區域，除此以外還有住區設計導則與之相配合，以對舊金山整體環境品質實現連續性導控。

導則的編制以涉及不同主題與內容的8 份初步報告為基礎[5]，報告涵蓋了既有規劃和政策、城市設計目標和政策、社會調查、執行方案等內容，用于鼓勵公眾作出回應以共同參與。

1.2 英國倫敦

倫敦總體城市設計導則編制的初衷是作為倫敦城市規劃的補充文件，更好地推動城市設計與城市管理的結合。

導則應用范圍與舊金山類似，主要涵蓋倫敦中心城區的城市公共區域，并與住區設計導則相配合以共同控制與引導倫敦整體環境品質。同時，倫敦建筑環境部還編制了一本更偏微觀的城市設計導則作為本導則的補充。

導則以《部門計劃》和一系列規劃政策（《國家規劃政策框架》《倫敦計劃》《倫敦中心城區地方規劃》等）為基礎進行編制，其目的是使導則更趨科學合理，并與相關規劃政策相銜接。

1.3 日本大阪

大阪總體城市設計導則側重于城市景觀的控制引導，但其對“景觀”的定義較國內而言更為多元，同時包含了城市中的自然要素及人工要素，涉及的城市系統也更為廣泛，涵蓋了物質空間系統、自然生態系統、歷史人文系統等。

導則應用范圍覆蓋全市域，其關注點在于如何讓大阪市形成良好的城市景觀以保持城市的獨特性和可識別性。

導則以日本《景觀法》和《大阪市都市景觀條例》為原則和基礎，并與《大阪都市魅力創造戰略2020》《大阪市城·人·創綜合戰略》《新大阪市綠色基本規劃》等城市規劃政策共同作用于整個城市的建設與發展。

1.4 中國香港

香港城市規劃工作的重點在于，如何在城市建設過程中提高城市空間環境品質[14]，香港總體城市設計導則的出臺正是起源于此。

導則應用范圍覆蓋全市域，同時包含規劃署于2003 年編制的 《城市設計研究》和2005 年編制的《空氣流通評估方法可行性研究》兩項成果，并于2015 年被統一整理匯編進《香港規劃標準與準則》的第十一章“城市設計指引”。

導則的編制以《城市設計研究》為基礎，該研究范圍廣泛，除了在城市空間組織、環境優化、景觀構建等方面進行了研究，還針對交通、環保、可持續發展等問題展開了大量專業性探討，其中涉及的核心技術問題均委托專業科研機構，從而使城市設計導則的制定更加科學合理。

2 國際總體城市設計導則編制的核心工作

美國舊金山、英國倫敦、日本大阪、中國香港的總體城市設計導則在編制初衷、應用范圍等方面具有一定的差異性，但都是在完成相對扎實的基礎工作的前提下進行編制，成果較為完善且清晰明確、科學合理，在編制內容構成、表達方式、審批實施及規劃銜接等方面都具有較高借鑒價值。

2.1 內容構成

從總體城市設計導則的內容構成上來看，可以按照編制框架、編制思路、導控策略進行梳理（表1）。

表1 國內外總體城市設計導則編制內容構成匯總（繪制：錢辰麗）

2.1.1 編制框架

從編制框架上看，總體城市設計導則通常包含3 大部分：

（1）引言。導則編制背景和詞匯表是引言部分最基本的內容，同時根據對城市整體的研究，總結城市發展的問題與目標，以期通過導則來應對挑戰、實現發展。除此以外，根據導則編制思路的不同，可在引言部分引介相關內容以服務于導則主體部分的組織，如舊金山導則按照環境價值觀進行組織編制，因此在引言部分著重強調了核心價值觀的定義及衍生內容；而香港則按照城市尺度加以組織，因此在引言部分將城市設計元素以尺度為依據進行了分類。與此同時，引言部分不但可以通過明確編制基礎（即編制的前期工作與相關規劃政策），來提升導則的合理性，還可以納入應用范圍與審批實施。

（2）主體內容。作為導則的主體部分，提供設計導控策略。部分導則還會將引言部分的相關信息（編制基礎、目標等）作為附屬內容納入其中，目的在于具體化每條策略的相關附屬信息，以進一步說明策略的合理性或是用以加強策略的落實。例如倫敦導則的主體內容部分，每條通則都附帶相關簡介，簡介提及了本條通則的目標、與《地方規劃》中戰略目標的關系、在《部門計劃》中的優先級、為本條通則提供標準與基礎的相關規劃政策等；同樣，大阪導則的主體內容部分，每條通則都對應了相關政策基礎和審批實施流程。

（3）附錄。附錄是對導則的補充說明，并非導則的必要部分。

2.1.2 編制思路

總體城市設計導則的編制思路決定了主體內容的組織方式，基于各國際導則整理出4 種編制思路：

其一，按照城市設計要素分類進行組織編制。例如倫敦導則針對城市公共區域的城市設計要素提供相對應的導控策略，既包含了街道設計、景觀設計這一物質空間層面的設計策略，還包含了安全與健康、文化與活動這一社會文化層面，以及空氣質量、噪音等生態環境層面的設計策略。

其二，按照城市尺度進行組織編制。例如香港導則在城市設計部分按城市尺度對基本設計要素進行分類，并從宏觀、中觀、微觀3 個層面加以導控；在空氣流通部分則從地區（中觀）和地盤（微觀）2 個層面進行設計引導。

其三，按照導控策略的普適性與針對性進行組織編制。例如日本導則同時制定了具有普適性的通則與具有針對性的分區導則，后者根據城市分區的不同特征，對相關城市設計要素分節、分點加以導控，以增強導則的合理性與適用性。

其四，按照價值觀進行組織編制。例如，舊金山導則首先依據總體規劃明確了編制目標：保存城市風貌可想象性；保護自然環境、建筑環境和街道環境；適當新建開發項目；改善鄰里小區環境。以目標為依托，導則建立了3 條環境準則：提供良好的鄰里環境、可持續性設計、滿足人的基本需求，接著圍繞這3 條準則建立了7 條價值觀，并以這7條價值觀為線索進行導則編制，導則中每一條具體的導控策略都能體現相應價值觀。

2.1.3 編制核心

導控策略是總體城市設計導則編制的核心內容，不同導則的導控策略在涵蓋內容、涉及尺度方面有所差異。

（1）涵蓋內容。導控策略通常涵蓋總體布局、開放空間、街道景觀、建筑設計、細部設計、特殊場所設計等方面。同時，除了對空間要素進行設計引導以外，部分導則還根據城市特殊性在生態環境、社會文化等方面提供指引，如倫敦導則包含了可持續發展、街頭文化與互動、安全與健康方面的設計導控策略，香港則著重強調了空氣流通。

（2）涉及尺度。導控策略按照城市尺度的不同分為宏觀、中觀、微觀三重。其中，在宏觀尺度上，重點把控城市整體空間結構；在中觀尺度上，針對特定分區或地段進行引導控制；在微觀尺度上，以建筑設計、細部設計為主。并非所有導則都包含這3 個層面：日本和香港的總體城市設計導則普適性和針對性指引兼具，涵蓋了3 重尺度；而舊金山和倫敦則以適用于全域的普適性導控策略為主，未解決地域性特色化問題，缺乏中觀尺度的導控。

以涵蓋內容和涉及尺度最為全面的香港導則為例，其包含城市設計和空氣流通兩個部分的設計建議：

（1）城市設計部分：對各城市尺度的一般性設計要素進行通則式導控，并針對8 個特定城市設計課題中的重點城市設計要素進行單獨指引。其在宏觀層面側重于都市形象的引導，在中觀層面側重于建筑物和空間的引導，在微觀層面則側重于使用者和環境關系的引導。

（2）空氣流通部分：在地區層面（中觀）側重于建筑組合在總體布局、通風廊、街道布局、海旁用地等方面的指引，地盤層面（微觀）側重于建筑單體在裙房、建筑排列、建筑通風等方面的指引。香港著重研究空氣流通是基于城市人口密度大、容積率高而作出的選擇。雖然空氣流通是包含其他學科知識的專業性研究，但是在導則中呈現出的引導內容卻是易于理解與使用的。

2.2 表達方式

從總體城市設計導則的表達方式上來看，可以按照組成版塊、呈現形式進行梳理（表2）。

表2 國內外總體城市設計導則表達方式匯總（繪制：錢辰麗）

2.2.1 組成版塊

總體城市設計導則為加強表達的清晰和細化程度，通常分版塊提供設計策略。完整的版塊由簡介、總圖、通則、分則、細則，以及案例6 個部分組成。其中，簡介可以包含通則合理性、通則目標、導控優先級、相關準則與基礎、特殊審批實施流程等內容，總圖明確城市的總體布局，通則指通適性導則，分則指分區導則或針對特定場所地段的導則，細則則是以通則或分則為統領并進一步具體化、細節化的設計建議。

版塊的組成往往與導則編制內容相關。以中微觀視角為主的導則通常不包含總圖這一版塊，例如倫敦導則采納“簡介+通則+細則”的形式；以普適性導控為主的導則通常不包含分則這一版塊，例如舊金山導則采納“簡介+通則+細則+案例”的形式。

2.2.2 呈現形式

總體城市設計導則多采用圖文表相結合的多元化呈現形式。其中，圖片的呈現類型最為豐富，包括拍攝照片、分析圖、透視圖等；文字通過字體大小與顏色的變化來明確內容層級與重要性；而表格則通常是分則和細則在分點羅列時較常采用的呈現形式。

以表達均衡清晰的舊金山導則為例，每一條通則對應下的細則通過表格分點羅列，在案例展示上則多采用圖文結合的形式，包括各種形式的分析圖（平面圖、立面圖、意向圖等）及拍攝照片，以幫助使用者更直觀地理解與應用導則（圖2）。

2 舊金山城市設計導則組成版塊及呈現形式示意（繪制：錢辰麗）

2.3 審批實施及規劃銜接

不同國家地域因為制度的不同，在總體城市設計導則的審批階段、實施階段、規劃銜接上存在較大的差異，但仍然具備一定的參考價值和借鑒意義（表3）。

表3 國內外總體城市設計導則審批實施及規劃銜接匯總（“——”指代導則未涉及該部分內容，繪制：錢辰麗）

2.3.1 審批階段

總體城市設計導則大致有兩類審批流程：（1）始終由專業團隊進行評估與審核。例如，舊金山成立了一支城市設計咨詢團隊（UDAT）來審核新建筑進度，它由規劃部門內部來自各專業方向的員工規劃師組成。設計審核通常分兩個階段進行：初步項目評估階段和授權提交階段。在初步項目評估階段，識別與回應可能影響審批流程的基本設計問題；在授權提交階段，側重于審查與城市總體規劃高相關性的設計，審查范圍包括建筑特征（體量、規模、材料）、開放空間、新建筑與現有建筑的關系等；（2）公眾和政府共同進行評估與審核。例如，倫敦強調公眾參與是城市設計導則編制、審批與實施的重要環節，其參與對象涉及廣泛的利益相關團體。通過咨詢公眾意見確定設計優先級，并以此為依據進一步調整導則，最后交由倫敦城市部門委員會審批。

2.3.2 實施階段

總體城市設計導則主要是通過現有的法定機制和行政機制進行實施。例如大阪城市設計項目的實施途徑主要是借助法定規劃政策文件（《都市景觀條例》《景觀法》《建筑基準法》）實施；而香港則同時借助了以上兩種實施途徑：其一，賦予城市設計法定規劃地位。含4 種實現方式：（1）根據《城市規劃條例》在分區計劃大綱圖的《注釋》中規定建筑物的高度、占地面積和容積率等，與我國大陸的控制性詳細規劃相似；（2）在分區計劃大綱圖上的《綜合發展區》范圍內建設城市設計項目時，必須提交總綱發展藍圖，以控制建筑物的布局和設計，與我國大陸在城市重點發展地區建設需提交修建性詳細規劃相似；（3）通過《建筑物條例》管制個別建筑物的設計；（4）根據《古物及古跡條例》控制歷史文物。其中（3）和（4）是將設計導則與其他政策法規相結合。其二，強調地方行政部門在城市設計實施過程中的推動作用。包含兩種實現方式：（1）在地契條款中直接納入有關城市設計的考慮因素并提出相應控制標準，此土地運作基礎與我國大陸地區存在制度差異；（2）地區或地方層面的新型大型發展或重建項目進行城市設計研究，并制定更為詳細的指引。

2.3.3 規劃銜接

總體城市設計導則中大多明確了為導則編制提供準則與基礎的現有規劃政策，而較少提及與下一層級規劃設計的銜接。以較為全面的倫敦導則為例，一方面，導則以多個規劃政策為原則進行編制，包括多重尺度的城市規劃和多個層面的政策文件（城市道路交通、生態環境、社會文化等），大量的準備工作與周全的考量有效避免了城市規劃政策之間互相矛盾；另一方面，導則與其他規劃政策如何銜接以及相互關系，既有總結性的梳理，又明確了每一條導控策略所關聯的具體規劃政策內容。

3 國際導則編制經驗對我國的啟示

通過對比與總結美國舊金山、英國倫敦、日本大阪、中國香港等國際總體城市設計導則的編制經驗，同時反思我國目前在總體導則編制上的不足，試圖在編制內容構成、表達方式、審批實施及規劃銜接3 個方面提供參考。

3.1 內容構成

通過以上研究總結發現總體城市設計導則在內容構成方面，通常需要明確編制框架、厘清編制思路、編制核心內容（表4）。

表4 總體城市設計導則內容版塊編制總結（繪制：錢辰麗）

首先，明確編制框架。完整的總體城市設計導則通常分為4 個部分：（1）引言。引言部分提供導則的基本信息，包括導則編制背景、價值觀、編制基礎、挑戰與目標、城市設計元素、應用范圍、詞匯表等。需要強調的是，在編制時無需完全包含或局限于以上內容，具體應取決于導則的編制思路及編制核心，其作用是為導則核心部分服務、為導控策略編制提供支撐。我國的導則編制往往不夠重視引言部分，僅用有限的篇幅簡單介紹編制背景，而忽略提供支撐性的編制基礎、指引策略制定的核心價值觀、便于使用者理解的詞匯表等信息；（2）主體內容。城市設計導控策略是這一部分最基本的內容，除此以外還可以提供諸如設計策略合理性、分目標、導控優先級等相關附屬內容，以解釋與強調不易理解或相對重要的導控策略；（3）審批實施及規劃銜接。包含審批階段、實施階段、與其他規劃政策的銜接。這一內容在各國際導則中或歸于引言部分、或納入主體內容，并未單獨列出。但是考慮到審批實施及規劃銜接是保障總體城市設計導則實操性必不可少的環節，同樣也是我國在導則編制與應用上的薄弱環節，因此建議單獨列為一大構成部分；（4）附錄。包含圖片來源、公眾參與、專家咨詢會議等，其佐證了導則編制有跡可循，體現導則的嚴謹性與合理性。對于這一構成部分應當注意到，其關鍵點不在于編制時是否納入，而在于導則編制環節是否完整、編制基礎是否扎實。國內導則編制往往不含附錄，其原因在于：導則編制環節相對單一快效，跳過了公眾參與和專家研討等流程，前期工作準備不充分而缺乏技術性支撐和必要的工作基礎。

其次，理清編制思路。在總體城市設計導則的組織方式上，不同編制思路有不同的特點，適用的城市類型也各不相同：（1）按照城市設計要素進行組織。這一思路之下的導控內容往往面面俱到而缺乏針對性，能夠為我國城市內部風貌特色差異不大的小型城市提供全面且細致的指引；（2）按照普適性與針對性進行組織。其內容既包含適用于全域的指引、亦提供面向不同城市區域的分區（地段）設計建議。這一思路之下的導則能夠因地制宜地進行差異化導控，適用于我國城市內部風貌特色差異顯著的城市；（3）按照城市尺度進行組織。這一思路需要避免對城市設計要素進行羅列式的導控，而應把握導則編制在每一尺度的側重點。其較適用于我國城市設計重點明晰的大多數城市；（4）按照價值觀進行組織。這種邏輯下每一條設計指引均有對應城市目標，有效避免導則在編制過程中因內容龐雜而事無巨細，適用于我國城市設計目標具體明確的城市。但是，這一思路的導則編制往往需要先建立緊扣城市特色與發展的價值觀，對解讀上位規劃與夯實基礎工作提出了較高要求，采用這一思路時需要注意避免價值觀籠統空泛。

最后，編制核心內容。作為總體城市設計導則核心內容的導控策略，其涵蓋的城市物質空間和非物質空間系統要素，通常根據城市風貌特色、城市重大課題等進行篩選；同時，導控策略應覆蓋多重尺度：宏觀層面引領空間布局結構、中觀層面傳導至各分區（地段）、微觀層面控制落實；除此以外，編制時應盡量避免描述性文字，而需轉化為可落到空間上的設計策略。但我國在導則編制中，往往缺少對城市物質空間系統要素的遴選過程、導致城市設計缺乏引導重心，同樣也較少重視對城市其他系統的研究、導致單一的物質空間引導難以實效，且常常忽視中觀層面的導控，導致導則缺乏傳承性與針對性。

3.2 表達方式

通過以上研究總結發現總體城市設計導則為了達到版面清晰直觀、便于理解與使用的目的，在表達方式上具有兩個特點（圖3）：

3 總體城市設計導則表達方式編制總結（繪制：錢辰麗）

其一，導則會分版塊提供差異化的設計策略。版塊組成因編制思路不同往往也會有所差異。其中，簡介與案例屬于附屬版塊（可根據需要取舍），通則與細則是導則的基本構成版塊，總圖版塊取決于導則是否涵蓋宏觀把控，而分則版塊則取決于導則是否包含中觀分區（地段）導控策略。

其二，不同版塊通常會采用不同類型的呈現形式。總圖明確城市整體布局，通常會采用圖文結合的呈現形式；通則明確適用于城市全域的概括性設計指引，通常通過表格羅列；分則明確適用于城市不同分區（地段）的設計指引，需要結合圖片解釋分則的適用范圍，并采用表格分點表述；細則內容更為詳盡繁雜，因此亦通過表格呈現更為清晰，同時建議以圖文的形式結合案例表達。

3.3 審批實施及規劃銜接

我國總體城市設計導則在編制過程中，往往較少關注與之相關的審批實施流程及規劃銜接方式，因而常常出現導則實操性不足、與其他規劃政策相互矛盾的問題。借鑒和參照前述國際案例，發現其在審批階段、實施途徑、規劃銜接方面均有可借鑒之處（表5）。

表5 總體城市設計導則審批實施編制總結（繪制：錢辰麗）

在審批階段，導則由我國相關行政部門進行正式審批之前，建議成立城市設計專業團隊進行項目初步評估，盡早識別并回應基本設計問題；接著，組織公眾參與評估項目設計的優先級，以回應當地社區的基本需求；最后，交由地方行政部門進行最終階段的審批。

在實施途徑上，建議同時借助兩種途徑：（1）法定機制。通過賦予城市設計法定規劃地位，即通過控制性詳細規劃與修建性詳細規劃實施，或是通過其他規劃條例管制個別地段、街區、建筑物的設計；（2）行政機制。建議在新建或重建城市重大項目時，由地方行政部門組織新一輪的研究，并制定總體導則之下更為詳盡的指引建議。

在規劃銜接方面，除了整體梳理導則與其他規劃政策的相互關系及如何銜接以外，建議每一條導控策略再單獨明確具體相關內容。□