自然壟斷行業競爭性業務開放的理論邏輯

[摘要]自然壟斷行業競爭性業務的開放就是放松或取消競爭性業務的進入管制，以促進市場競爭。公共選擇理論解釋了競爭性業務開放體現了市場價值的利用，同時需建立對管制機構的約束機制;交易成本理論從有限理性、機會主義、資產專用性等方面解釋了競爭性業務開放促進了自然壟斷行業管制的交易成本的降低;合作治理理論解釋了競爭性業務開放強化了管制機構和被管制企業作為獨立主體之間的協商合作關系，同時需要強化信任體系及公眾作為治理主體的作用。這三種理論不僅有效解釋了自然壟斷行業競爭性業務開放的邏輯起因，也分析了競爭性業務開放是系統性、綜合性改革的內在邏輯。

[關鍵詞]自然壟斷行業;政府管制;競爭性業務開放;公共選擇;交易成本;合作治理

[中圖分類號]F294;D630 .1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）08-0010-05

收稿日期：2021-06-07

基金項目：國家社會科學基金項目《自然壟斷行業競爭性業務的開放與政府管制調整研究》（16BJL158）。

作者簡介：劉華濤（1971—），男，河南南陽人，博士，華北水利水電大學公共管理學院教授、碩士生導師，主要研究方向為政府管制與公共政策。

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .002

一、引言

電信、電力、鐵路、民航、自來水、天然氣等自然壟斷行業是關系人民生活的基礎性產業。由于自然壟斷行業巨額的沉沒成本及其很強的資產專用性，以及準公共物品的屬性，政府需要采取相應的管制措施限制市場的進入和確保價格的合理性。但進入管制和價格管制政策會導致經營企業較低的生產效率和分配效率低下。因此，從20世紀70年代末開始，許多發達國家開始對自然壟斷行業的政府管制進行改革，主要措施是對自然壟斷性業務和競爭性業務實行縱向分離，開放競爭性業務，培育競爭性市場結構。我國自然壟斷行業管制改革從20世紀90年代開始逐步推進，特別是黨的十八屆三中全會以來改革更加深化，競爭性業務開放得到了黨中央的高度重視。黨的十八屆三中全會報告中明確指出：“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置的市場化。”[1]在黨中央的高度關注下，我國自然壟斷行業競爭性業務的開放得到了較大推進，如電信行業的移動通信、數據通信和寬帶接入業務，民航行業的客運、貨運業務等競爭性業務的開放進展明顯，市場價格機制也在逐漸形成。但在全國范圍內對自然壟斷行業產品或服務的需求量還在持續增長，而在自然壟斷行業區域發展不平衡不充分現象還比較突出的情況下，還必須進一步強化推進競爭性業務的開放，從而持續增強行業效率和競爭力。因此，黨的十九屆五中全會報告中再次明確指出：“推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革。”[2]這不僅體現了黨中央對自然壟斷行業競爭性業務改革的持續關注，也明確了競爭性業務的開放要強化推進。隨著自然壟斷行業競爭性業務開放的實施和推進，理論上的研究也日漸增多。現有文獻研究總體上主要集中在自然壟斷行業競爭性業務開放與市場競爭的相關市場要素的分析[3-4]，競爭性業務開放后引入民營資本及相關的公私合作模式的研究[5]，以及公平競爭、政府管制權力的監督[6]等方面。而對自然壟斷行業為什么要開放競爭性業務，為什么競爭性業務開放有利于提高企業經營效率和政府管制效率，為什么競爭性業務開放的同時要加強對政府管制機構的監督，要制約和規范政府管制權力，以及為什么要強化管制機構和被管制企業之間的信任關系等問題，在理論上尚缺乏較為深入、系統的分析。這些方面總體上就是競爭性業務開放的邏輯起因，以及競爭性業務開放系統性和綜合性實施的內在邏輯，從理論角度分析主要涉及到公共選擇理論、交易成本理論與合作治理理論。本文就從這些理論的角度對自然壟斷行業競爭性業務開放的理論邏輯進行一些探討。

二、公共選擇理論：競爭性業務開放體現了市場價值的利用

公共選擇理論是將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道。“從這個意義上說，公共選擇的政治觀點類似于關于經濟權力的市場觀點”。[7]該理論從理性經濟人的假設出發，基于自由交換能使市場中的雙方都獲利的原理，來分析民眾的選擇行為、政府的決策行為以及兩者的關系。該理論認為，政治領域的行為與市場行為本質上是一樣的，這兩種行為中，私人都將理性地選擇個人效用最大化。因此，政治實質上是人們相互之間的一種復雜交易結構，人們都想通過這個交易結構達到自己的目標。公民和利益集團通過選舉權的形式來獲取政策制定中的最大利益，同時，立法者和官僚機構則提供利益作為對選舉他們的交換。官僚機構一般承擔著執行政策的職責，他們對部門利益或個人利益的追求將對政府政策產生顯著的影響，從而也對立法的形式和內容產生影響。在利益集團中，那些能夠有效組織起來的特殊利益集團，則會對立法者或官僚機構具有更大的影響力，從而獲得更多立法收益或特殊的利益。這種情況下，政府活動往往不可能達到理論說的那樣可以做到的“有效”結果，出現過度或低效率的公共開支。這就是公共選擇理論研究最主要的代表經濟學家布坎南所說的“政府失敗”。[8]而政府失敗主要表現為政府政策或政府機構的低效率，主要原因就是政治家或官僚機構的自利動機使得他們的決策和行事不是基于公共利益最大化的原則，而是基于個人效用最大化以及他們自己所掌握的信息。

按照公共選擇理論的分析，自然壟斷行業的政府管制作為一項政府職能，它的存在及不同的管制政策是政治家回應利益集團需求的結果，這些利益集團能夠從管制政策或管制措施的實施中獲利。就自然壟斷行業的管制政策而言，雖然從根本上講可以說是為了促進公共利益，但“公共利益”的理解一般是由政府管制者根據自己對公共利益的理解來決定的。因此，一方面，是由于管制者在管制過程中有很大的行為自由，個人利益最大化的動機會左右著他們，無論他們是有意或是無意的，他們對公共利益的理解往往與實際偏離。另一方面，也因為他們的自利動機，使得他們的行為實際上不是傾向于增進公共利益，而是傾向于某些特殊利益集團的利益（如壟斷經營企業），從而使得自身的效用最大化。那么，為了促進自然壟斷行業政府管制的公共利益目標，減少和預防特殊利益集團對管制者的影響或俘獲行為，就需要不斷地推進管制的改革，縮減政府干預的業務領域，強化市場的價值。

因此，利用公共選擇理論可以解釋自然壟斷行業競爭性業務開放的邏輯起因。按照公共選擇理論主張的強化市場價值的利用，自然壟斷行業就需要調整管制政策，更多地依靠市場，建立有效的競爭機制，通過競爭促進企業生產經營效率和政府管制效率的提升。自然壟斷行業競爭性業務的開放就是適應了這一需求。凡是競爭性業務領域，都可以實施開放，放松或取消進入管制，讓更多的企業參與生產經營，從而形成市場競爭。而且競爭性業務開放不只是放開了進入管制，還放松或取消了競爭性業務領域的價格管制，能由市場決定價格的就交給市場，通過市場競爭形成價格。競爭性業務開放，因為強化了市場的價值，自然減少了管制機構的權力，降低了管制機構對經營企業的控制，減少了管制機構與被管制企業之間的利益關系，從而能夠減少和預防特殊利益集團對管制者的影響或俘獲行為。

同時，從公共選擇理論的角度，自然壟斷行業競爭性業務開放實施的內在邏輯要求必然是系統性、綜合性的。即競爭性業務開放的同時，還必須要強化對政府管制機構的監督，約束管制機構的權力。公共選擇理論除了主張市場價值的利用，該理論還認為在政府外部監督機制不健全，政府行為缺乏制約的情況下，會出現“政府失敗”。若外在監督制約難以形成壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地牟取私利，那么再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他人或他的后繼者有意或無意地損害。[8]因此，公共選擇理論主張要加強社會監督，約束政府權力。競爭性業務開放是市場價值的利用，目的是促進市場競爭，而只有公開公平公正的競爭才是有意義和有效的。如果管制機構濫用權力，在管制過程不能中立地行事，而是偏向于某些企業或特殊利益集團，那么市場競爭將會大打折扣，競爭性業務的開放也將失去它應有的意義。因此，自然壟斷行業競爭性業務開放的實施必須是系統性、綜合性的。就是在競爭性業務開放的同時，還必須健全法律體系和完善政府管制體制，通過規范管制權力、加強公眾參與和司法審查等強化對管制機構和管制程序的監督，以此來規范和約束管制機構的行為，確保競爭性業務開放的有效實施。這些措施在發達國家自然壟斷行業管制改革實踐中得到了具體的實施，使得自然壟斷行業競爭性業務的開放取得了很好的效果。

三、交易成本理論：競爭性業務開放促進了交易成本的降低

交易成本理論是新制度經濟學的核心范疇，是分析經濟社會問題的重要理論和方法。交易成本的思想主要來自經濟學家科斯（Coase）的文章《企業的性質》和《社會成本問題》。他描述交易成本，“為完成一項交易，有必要找到愿意交易的人，告訴人們有人要作交易以及交易的條件，有必要進行討價還價，簽訂合同，并監督合同條款的執行情況等……”[9]簡單地說，這里提到的交易成本是獲得準確的市場信息所需要付出的費用、談判與簽訂合約的費用，以及監督執行維持合約的費用，主要包括信息成本、談判成本、決策成本、履約成本等。經濟學家威廉姆森（Williamson）在科斯研究的基礎上，分析了交易成本存在的原因及影響交易成本大小的因素，包括有限理性、機會主義（投機）、資產專用性、不確定性以及交易發生的頻率等。[10]有效的制度主要就是針對這些因素來降低交易成本。用交易成本理論分析經濟社會問題，是要在明確交易屬性的情況下，從交易成本最小化的方面分析可以采用的治理機制。

從交易成本理論的角度，降低自然壟斷行業政府管制的交易成本也是競爭性業務開放的邏輯起因。自然壟斷行業競爭性業務的開放降低了管制機構與被管制企業之間的交易成本。自然壟斷行業政府管制中，管制機構和被管制企業之間是一種委托-代理的關系，兩者之間是信息不對稱的，企業相對于管制機構處于信息優勢，它對自己的生產經營信息的掌握程度遠遠高于管制機構，比如可以通過技術創新降低生產成本的程度等，這些信息管制機構往往難以準確把握。就是說管制機構的理性思考受到限制，即管制機構是有限理性的。傳統的政府管制模式下，無論是自然壟斷性業務還是競爭性業務都在政府管制范圍之下，政府管制的范圍廣、內容多，需要掌握更多的企業信息。但企業在利潤最大化的驅使下，為了獲得更高的收益，自然會隱瞞有利于自己的信息，帶來較高的信息成本之交易成本，從而影響到管制的效果。而競爭性業務開放，政府放松或取消了進入管制，并放松了價格管制，管制機構對經營企業的管制范圍變小，管制內容變少。這就意味著管制者需要知道的信息將遠少于競爭性業務開放前管制時需要的信息，管制者與被管制企業之間的信息不對稱將會弱化，自然降低了管制信息成本之交易成本。

機會主義方面，主要是被管制企業的機會主義。機會主義是人們對自我利益的考慮和追求，就是人具有隨機應變、投機取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向。[11]企業機會主義行為的表現一方面是俘獲管制機構。企業被管制的業務范圍越大，管制俘獲發生的概率和頻率越高，管制俘獲將造成社會資源的浪費，帶來資源配置效率的損失，而且造成監督成本的增加，這都是交易成本的增加。企業機會主義行為的另一方面表現被管制的企業生產效率低下及存在的X-非效率。這些導致企業生產經營成本增加。企業內部運行費用被弗魯博頓（Furubotn）等稱之為管理型交易成本，[12]生產效率低下自然就是管理型交易成本過高。而開放競爭性業務，政府管制的業務范圍變小，降低了管制俘獲的可能，同時讓更多的企業參與業務的市場競爭，市場競爭的壓力自然會刺激企業提高效率。所以說，競爭性業務開放減少了企業的機會主義行為，從而降低了機會主義行為帶來的交易成本。

競爭性業務開放的同時也降低了政治型交易成本。政府部門在履行相關的職能時，需要與行政相對人、其它政府部門、相關參與人等進行協商溝通，要收集、分析相關數據資料，制定和落實有關政策。這些方面產生的行政費用，也屬于交易成本，弗魯博頓等稱之為政治型交易成本。[12]自然壟斷行業政府管制中，由于缺乏降低成本的刺激，管制機構大多不考慮成本情況，導致管制中較高的政治型交易成本。而且管制范圍越廣、管制內容越多，管制的不確定性和管制雙方談判等交易的頻率自然越高，從而帶來更高的交易成本。所以發達國家才運用成本-收益分析法對管制影響進行評估。而開放競爭性業務，就是縮小了管制的范圍，減少了管制的內容，自然就降低了管制的交易成本。

資產專用性極大程度上決定了交易成本。自然壟斷行業有一個突出的特征就是資產專用性強。而這個特性主要是自然壟斷性業務的特性。如電力、鐵路、自來水、天然氣等的網絡基礎設施投資建設體現了很強的專用性。但競爭性業務不屬于網絡基礎設施，資產專用性低，所以自然壟斷行業的競爭性業務可以開放，允許多家企業投資競爭，市場不確定性導致競爭的失敗者的資產轉移配置率高，自然交易成本就低。自然壟斷性業務開放的話，允許多家企業投資網絡設施，一方面是資源浪費，另一方面市場競爭失敗者投資的網絡設施幾乎難以再轉移配置，造成很高的交易成本。所以自然壟斷行業的管制改革主要是競爭性業務的開放。

同時，從交易成本理論的角度，競爭性業務開放的內在邏輯要求還必須要強化企業之間的互聯互通管制。這也是競爭性業務開放系統性、綜合性的體現。競爭性業務開放后，涉及到競爭性業務與自然壟斷性業務的接入問題。自然壟斷性業務的經營企業可能會利用其壟斷地位，在接入契約的討價還價中處于有利地位，從而產生機會主義行為，侵犯損害競爭性業務的經營企業，導致合約的不確定性、復雜性等問題，造成交易成本的增加。而且同時經營競爭性業務的不同企業之間，也存在著互相接入問題，居于強勢地位的企業就有可能對其他企業進行接入歧視或設置障礙，造成企業之間交易成本的增加。所以，在自然壟斷經營企業之間的業務接入上，競爭性業務開放后也可能帶來交易成本的增加，因此需要強化不同企業業務之間的互聯互通管制，確保企業之間競爭的公平公正。

四、合作治理理論：競爭性業務開放強化了獨立主體的合作

合作治理是公共事務和社會事務的治理中，政府、社會組織、企業、公民等多元治理主體共同參與，而政府則處于“元治理”的角色。就是說政府更加強化與企業等市場主體、私人部門及社會組織、公民等的合作伙伴關系，共同推進公共事務和社會事務的有效治理，從而實現各方利益和公共目標。合作治理包括了公共管理領域中相互交織的諸多概念，如多元治理、公私伙伴關系、政府購買服務和公眾參與等等。近些年，隨著治理現代化的推進，合作治理這一治理理念和治理模式越來越受到重視，也被引入到了政府管制政策制定與實施中。這可以使不同主體共同形成和執行政策，進而改進政府管制能力。[13]因此，合作治理理論為理解自然壟斷行業競爭性業務的開放提供了一個有力的視角，有利于分析管制機構與企業、公眾之間互動與合作的動態方式。

合作治理是多元治理主體的協商合作，前提是治理主體是自主的、獨立的。所以，合作治理理念更加強化行動者的獨立性，“無論是間接的合作還是直接的合作，都要求以組織自身的獨立性為前提”，“組織成員的獨立性和自主性賦予組織以創新的能力”。[14]自然壟斷行業傳統的政府管制，因為行業的各項業務基本都是壟斷經營，所以更普遍地實施進入管制、價格管制等較為嚴格的管制政策。這種情況下，管制機構與被管制企業的關系更接近于控制和被控制，或者支配與被支配。而自然壟斷行業競爭性業務的開放，更多的企業參與業務競爭，調動起了民營資本等更多的社會資源，并使得經營企業有更多的經營決策的自由，能更靈活地面對市場的變化。這是合作治理理論的應用和體現。作為平等市場主體的企業參與市場競爭，企業之間必將是平等的獨立的主體。競爭性業務的開放，不僅是進入管制的放開，而且價格管制也將放松，那么管制機構和被管制企業之間的獨立性也將進一步強化，管制雙方更多的將是通過管制契約連接起來，通過協商合作關系實現自然壟斷行業的管制目標。因此，合作治理理論也有效解釋了競爭性業務開放的內在邏輯，競爭性業務開放調動起社會資源的同時，也使得自然壟斷行業的管制政策更加靈活，可以提高企業經營效率，促進社會福利最大化，也可以降低政府管制成本，提高管制效率。

從合作治理理論的角度，也可以有效解釋競爭性業務開放的系統性、綜合性的內在邏輯。就是伴隨著競爭性業務的開放必須要強化預防管制俘獲、加強管制機構信任體系，以及強化公眾參與等措施。盡管競爭性業務的開放體現了合作治理的理念，使得傳統的管制雙方控制與被控制的關系得到了改變，管制機構和被管制企業的契約關系得到了強化，被管制企業的自主性和獨立性也得到了強化，但管制機構依然處在“元治理”的地位，承擔著法規規章、政策的制定與實施，及各項法律授權的管制職能，并且管制機構可以通過多種途徑影響被管制企業的行為。管制者還可以通過資源的配置、權利義務的配置，改變治理網絡中不同主體之間的均衡。[15]同時，合作治理強調的是不存在利益關系下的合作。如果管制機構和被管制企業之間存在割不斷的利益關系，“合作”反而可能成為“合謀”。在這樣的情況下，伴隨著競爭性業務的開放，必須要健全相應的管制體制，進一步規范明確管制機構的職能，強化管制的司法審查和公眾參與等監督體系，防止雙方“合謀”現象發生，強化企業不愿“俘獲”和管制機構不愿“被俘獲”的道德偏好，從而有效預防和杜絕管制俘獲。

合作治理必須建立在治理主體相互信任的基礎之上。建立并發展多元合作者之間的信任關系，是合作治理架構下對政府能力的一個基本要求。[16]因為政府在合作治理中是“元治理”的角色，所以說良好的政府信任體系更為重要。自然壟斷行業競爭性業務開放后相應管制政策的實施，以及各個企業之間能否平等競爭，需要強化管制政策的可置信度和管制機構的承諾，就是要強化管制機構的信任體系建設。因此，在競爭性業務開放中，應通過契約和法律手段向企業提供一種比較可信的保障機制，要嚴格落實政府失信責任追究制度，加大對管制機構失信行為的責任調查和追究，糾正管制機構的機會主義，維護被管制企業的合法權益。同時，合作治理強調多元治理主體，必須要重視公眾作為治理主體的作用，健全公眾參與監督的機制，為公眾有效反映自己的利益提供制度保障。自然壟斷行業競爭性業務的開放體現了合作治理。這些刺激企業提高生產效率積極性的政策的實施，雖然主要體現的是管制機構和被管制企業雙方契約關系的加強和合作程度的提高，但公眾作為一個重要的治理主體，必須要有效地參與到政策的制定與實施中，對管制過程進行監督，使公眾的期望得到回應和滿足，進一步構建良好的政府管制信任體系，從而使得競爭性業務的開放能更加順利地、有效地實施。

五、結語

競爭性業務的開放是自然壟斷行業放松管制、引入競爭的關鍵措施，而競爭性業務的開放并不是簡單地、無條件地“一放了之”，而是系統性、綜合性的改革。公共選擇理論、交易成本理論和合作治理理論有效解釋了自然壟斷行業競爭性業務開放的邏輯起因及系統性、綜合性實施的內在邏輯。公共選擇理論解釋了競爭性業務開放通過放松進入管制和價格管制促進市場競爭，同時還要強化約束機制加強對政府管制機構的監督，制約和規范政府權力的原因。交易成本理論解釋了自然壟斷行業競爭性業務的開放降低了由有限理性、機會主義、資產專用性等原因帶來的交易成本，有助于提高政府管制的效率，促進自然壟斷行業社會福利的最大化。根據合作治理理論，競爭性業務的開放本質上就是合作治理理念的引入，使得管制機構和被管制企業的契約關系，以及被管制企業的獨立性進一步強化，政策實施在調動起社會資源的同時，可以提高企業經營效率，降低政府管制成本，促進社會福利最大化;合作治理理論也解釋了競爭性業務的開放必須要預防“合作”轉化為“合謀”，并要強化彼此間的高度信任與信賴，以及公眾作為治理主體的重要作用。

由此可見，這三種理論不僅有效解釋了自然壟斷行業競爭性業務開放的邏輯起因，也分析了競爭性業務開放是涉及進入管制、價格管制及管制機構改革、管制監督強化等多方面的系統性、綜合性改革的內在邏輯。因此，加強我國自然壟斷行業競爭性業務開放的推進，必須要重視系統性和綜合性，做到有效市場和有為政府的更好結合。一方面，要堅持市場有效競爭的目標，繼續推進行業的市場結構改革，推進自然壟斷行業國有企業的混合所有制改革，加大向民營資本的開放力度，全面放寬民營企業的市場準入，要打破消除行政性壟斷，使所有企業都能夠平等地進入競爭性業務領域，公平的參與競爭。另一方面，要更好地發揮政府的作用，要調整完善競爭性業務的價格管制政策，進一步完善市場價格形成機制，并強化競爭性業務的質量管制，完善普遍服務管制政策。同時，要健全完善自然壟斷行業的法律體系，優化明確管制機構的職能，強化管制機構的問責機制，通過加強管制的司法審查和公眾參與來加強對管制機構的監督體系。隨著自然壟斷行業競爭性業務開放的系統性、綜合性推進，我國自然壟斷行業的效率和競爭力必會進一步提升，從而實現自然壟斷行業的高質量發展，滿足人民日益增長的美好生活需要。

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Theoretical Logic of Competitive Business Opening

in Natural Monopoly Industries

Liu? Huatao

（School of Public Administration， North China University of Water Resources and Electric Power， Zhengzhou 450046， China）

Abstract： ?The opening of competitive businesses in natural monopoly industries is to loose or cancel the entry regulation of competitive businesses， so as to promote market competition. Public choice theory explains that the opening of competitive business reflects the use of market value， and at the same time， it is necessary to establish a restraining mechanism for regulatory agencies. Transaction cost theory explains that the opening of competitive business promotes the reduction of transaction costs of natural monopoly industry regulation from the aspects of bounded rationality， opportunism and asset specificity. Cooperative governance theory explains that the opening of competitive business strengthens the negotiation and cooperation relationship between regulatory agencies and regulated enterprises as independent subjects， and at the same time， it is necessary to strengthen the trust system and the role of the public as the governance subject. These three theories not only effectively explain the logical cause of competitive business opening in natural monopoly industries， but also analyze that competitive business opening is the internal logic of systematic and comprehensive reform.

Key words： natural monopoly industries; government regulation; competitive business opening; public choice; transaction costs; cooperative governance