農村土地調整與土地確權的關系：一個多維度檢視

[摘要] 堅持農村土地承包關系穩定并保持長久不變是中國農村土地制度的基本方針，如何利用土地調整和土地確權來回應人口變動與土地承包的矛盾成為農業生產經營面臨的現實難題。具體表現在：在土地集體所有制下，一方面，非正式制度嵌入的自治傳統和集體成員權的法理隱喻事實上滿足了土地調整的發生條件，而且在現階段土地調整的正面效應可能大于負面影響，它能夠維持土地社會保障功能、減輕農業生產效率損失和促進社會公平，而土地確權卻難以有效解決承包期內時間線上的動態公平問題;另一方面，土地調整并非萬能，它也可能導致土地細碎化、土地投資減少、農民經營預期不穩等弊端，而土地確權恰好能夠通過明晰產權、確定權屬來增加土地投資和提高土地資源利用效率。進一步定量分析發現，現階段，作為正式制度的土地確權一時難以替代表征為非正式制度的土地調整，土地調整仍具有一定的合理性，土地確權時同步進行土地調整更有助于公平和效率目標的實現，在土地確權完成后的5年之內也是土地調整合理的窗口期。因此，需要抓緊時間做好土地確權的收尾工作，保留土地調整作為農村土地制度內部調適的合理選項，在二輪承包期到期時同步開展土地確權和土地調整工作，把握正式制度與非正式制度實施的動態平衡。

[關鍵詞]土地調整;土地確權;非正式制度;正式制度;公平;效率

[中圖分類號] F321 .1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）08-0049-11

收稿日期：2020-12-13

基金項目：國家社會科學基金青年項目《農地“三權分置”下新型農業經營主體與農戶的利益共享機制研究》（18CJY031）。

作者簡介：鄭淋議（1994—），男，重慶武隆人，博士研究生，主要研究方向為制度安排與農村經濟。

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .007

一、問題的提出

如何處理人口變動與土地承包的關系，一直是困擾中國農村基本經營制度的重大難題[1]。發軔于20世紀80年代初的農村家庭承包制改革，在調動農民生產積極性和提高農業生產率的同時，也由于土地調整的普遍存在而導致土地細碎化和農戶經營預期不穩定等弊端日益凸顯。為穩定農村承包關系長久不變，增強農村土地的產權穩定性，中央通過一系列舉措逐步從制度層面正式截斷了農村土地調整的非正式做法。1987年，中央設立農村土地改革試驗區，在貴州湄潭探索“增人不增地，減人不減地”的土地制度改革試驗。1997 年，中央《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》開始將地方經驗上升為政策制度，強調“不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內平均承包”。1999年，在《中華人民共和國憲法》修正的時候，中央正式將家庭承包制寫入憲法，并將其上升到農村基本經營制度的高度，確立了農村土地制度的基礎重要性。2002年修改的《中華人民共和國農村土地承包法》正式將“增人不增地，減人不減地”以法律形式確立下來，規定除自然災害等少數特殊情況之外，“承包期內，發包方不得調整承包地”，2007年《物權法》也重申了這一法律意旨。2008年，一號文件再次重申了“嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定”，土地確權作為增強產權穩定性和安全性的最為重要的舉措，當年的一號文件對此也予以了強調，并進一步提出要“認真開展延包后續完善工作”“加快建立土地承包經營權登記制度”“確保農村土地承包經營權證到戶”。2013年，一號文件再次強調了承包地確權頒證的必要性和重要性，并明確提出“計劃用5年左右的時間基本完成土地承包經營權的確權登記頒證工作”，以維護農村土地承包關系穩定并保持長久不變。農業農村部最新的數據顯示，截至2018年底，全國30個省份（西藏除外）已基本完成農村土地確權①工作，承包地確權登記面積14 .8億畝，占承包地實測面積的89 .2%②。

然而，不可忽視的是，盡管中央為維護農村土地承包關系穩定并保持長久不變做出了持續性努力，可是已有研究表明，自家庭承包制實施以來，農村中的土地調整卻從未間斷過。陶然等[2]基于全國6省份的調查數據發現，1998年至2008年的10年間，全國仍然有42%的村發生過土地大調整或小調整;葉劍平等[3]通過有關全國17省份抽樣調查的數據顯示，有63 .7%的村在二輪承包時進行過農地調整，34 .6%的村在二輪承包之后還進行了農地調整;豐雷等[4]的分析表明，從家庭承包制實施到20世紀初，土地調整的村占全部被調查村的比例達到82 .6%，二輪承包以來，發生土地調整的村莊仍占到40 .1%;李尚蒲和羅必良[5]基于全國26省的調查數據也顯示，現階段土地調整的發生率仍高達45 .39%。既然農村社會土地調整屢禁不止，那么接下來就需要好好思考以下幾個問題：一是為何土地調整屢禁不止，土地確權任重道遠？二是為什么土地調整作為一種現象長期存在？土地調整是否具有一定的存在合理性，至少在現階段并不能完全予以行政取締？三是農民對土地調整和土地確權的態度真正為何？四是土地確權和土地調整是否存在著一個替代或互補性機制，在某種程度上可以達到土地制度安排的公平和效率等雙重目標，進而共同支撐農業農村經濟的進一步發展？按時間推算，當前距離第二輪承包截止時間已不到10年，因此，在二輪承包期即將到期的情況下，如何回答上述問題，理性看待和正確認識二輪承包以來土地調整和土地確權在現實中的運行功效和實際作用，對于完善未來土地制度變革中的頂層設計就具有十分重要的現實意義。

與已有研究相比，本文可能的創新主要有：一是研究視角方面，鮮有學者將土地確權和土地調整分別視為正式制度和非正式制度，并進一步考察兩種制度在農村中運行的實際效果以及它們對于土地資源配置公平和利用效率的影響;二是研究內容方面，作為土地非市場化配置的兩種表現形式，已有研究主要關注土地確權或土地調整的單獨影響，缺乏對土地確權和土地調整的聯合性考察，兩者的關系、兩者各自的優缺點以及兩者何以存在的緣由也不甚明晰;三是研究方法方面，結合本文的研究選題，將采用定量和定性相結合的混合分析方法，旨在從文獻中系統梳理土地確權和土地調整的作用與問題，從理論上講清楚土地確權和土地調整得以存在的制度緣由，通過描述統計捕捉農民對土地確權和土地調整的態度認知，在定量分析的基礎上研判土地確權和土地確權對公平和效率的可能影響，進而多維度分析和全方位考察土地調整與土地確權，這在同類問題的研究上可能是一種創新。

二、土地調整與土地確權的影響效應：一個文獻綜述

土地分配是土地歸誰所有、土地如何使用的基本前提，它們共同構成土地制度的核心命題。在中國情景下，農村土地的分配方式主要包括土地確權和土地調整。自20世紀80年代家庭承包制（HRS）實施以來，土地確權和土地調整在多樣化的制度實踐當中爭相演繹，相關研究也在爭論中展開。

（一）土地調整及其影響效應

地權穩定性對農業生產經營具有十分重要的影響，而土地調整對地權穩定性有著較大的負面作用。眾多研究表明，地權不穩定性可能導致農業經營主體經營預期不穩定、土地細碎化、土地生產投資減少、土壤肥力衰退、農業生產效率下降等多種后果[2，4，6-8]。

不過，土地調整屢禁不止的事實也表明，土地調整可能并非一無是處。在中國制度背景和國情農情約束下，土地調整的正面效應可能大于負面影響，因此，從這個意義上講，它也具有一定的合理性和必要性。具體來看，土地調整的正面效應可能表現為以下3個方面：第一，土地調整可以維持土地社會保障功能。當前中國正處于城鄉轉型的關鍵階段，在這個過程中，由于農村社會保障機制尚未完全建立，大量進城農民工仍面臨著被動失業或被迫返鄉的風險[9]，而作為人地關系變動時土地要素配置不平等的行為響應[6]，土地調整可以為農民的生存和發展提供基本保障[10]。第二，土地調整能夠減輕效率損失。由于人多地少的國情約束、土地均分的制度要求和農業經營收益的相對低下，土地細碎化困境和棄耕拋荒問題一直較為嚴重。對于前者，土地調整可以通過“小田變大田”等方式實現土地集中連片和規模化經營[11];對于后者，土地調整可以作為一種監督調解機制，引導農戶土地流轉和鼓勵農戶承包地退出[12]。第三，土地調整可以促進社會公平和穩定。一方面，土地均分的公平倫理要求土地調整保證土地資源配置的公平性，做到土地人人有份[5];另一方面，土地調整是處理土地糾紛的良好契機，通過協調相關利益關系可以較好地解決因土地補償費分配不公等引發的社會矛盾問題[10]。

（二）土地確權及其影響效應

土地確權不僅是一個確權頒證、產權登記和權屬確認的過程，更為重要的是它提供了一種產權使用、收益和轉讓的合法化規則和程序[13]。諸多研究表明，土地確權對土地流轉、土地信貸、農業生產投資和農村社會穩定等均產生重要影響。

具體來看，首先，土地確權對土地流轉有著正向促進作用。在中國情景下，土地確權既是中央落實農村土地承包關系長久不變的法律操作，也是平等保護各方經濟主體合法利益的政策要件。一方面，土地確權不僅能夠有效降低轉出方流轉土地后的失地風險[14]，加快農村人口非農轉移[15]，提高農民土地流轉積極性，增加土地轉出的參與度;另一方面，土地確權也可以合法保障轉入方的土地權益和經濟利益，增強土地產權交易市場的活躍度，提高土地轉入的可能性[16]。其次，土地確權有助于農村信貸市場發育。從實踐來看，信息不對稱是農民獲取信貸難的重要原因，而土地確權則增加了土地信貸的可能性[17]。土地產權證書可以保障土地作為貸款抵押物的合法效力，也可以降低交易雙方的信息不對稱，增強正式信貸機構對土地產權安全程度的認可，使得土地更容易成為正式信貸機構的有效抵押品[18]。土地產權交易的自由化也有助于降低正式信貸機構可能所面臨的違約風險，有土地產權證書提供制度保障，銀行等信貸機構不僅可以向產權持有主體索取一定的補償，而且由于土地具有較高的增值預期和溢價效應[19]，也能夠通過產權的二次流轉，獲取相應的租金收益，從而愿意增加更多的信貸供給[20]。第三，土地確權可以增加農業生產投資。由于土地投資在短期內一般都難以獲取回報，權屬不清晰的土地往往難以得到較高的投資。土地確權，一方面能夠增強農民的安全感知[14]，另一方面也可以提升土地要素市場化配置效率[15]，進而促進農業生產投資增長。最后，土地確權在減少土地糾紛，維護社會穩定方面也起著重要作用。由于土地調整現象的客觀存在，農民持有的土地產權往往會因為人口變動等因素而發生相應調整，這不僅可能引發當期的土地調整糾紛，也可能為后續的土地流轉或征地補償埋下社會隱患。而土地確權通過發放證書確立土地權屬關系，可以降低土地調整的概率[4]、減少集體層次的行政干預[21]，進而提高地權穩定性。

不過，土地確權的作用發揮也是有條件的，如果忽視了國家可信承諾、村莊熟人社會和農戶行為能力、地區經濟發展水平等因素，土地確權的作用可能大打折扣，甚至適得其反。眾多研究指出，作為土地調整的一種替代，土地確權也可能會顯化人地關系緊張、土地用途變更、集體機動地劃分、土地征收占用等潛藏多年的土地矛盾[22]，導致土地糾紛激增[23]，進而影響農村社會的穩定[24]。

三、土地調整與土地確權的制度根源：一個新制度經濟學分析

制度是一連串事件，農村土地制度的實施也從來都不是一蹴而就的。一方面，二輪承包以來，農村中的土地調整并未隨著中央的明令禁止而從此消失，反而繼續在農村的土壤中慣性生長;另一方面，農村中的土地確權也歷經了一個較為長期的歷史過程，本來二輪承包初期發包結束就理應完成頒發土地權利證書，可是土地確權工作至今仍尚在進行之中。制度就是一系列正式和非正式規則及其實施機制的結合[25]，作為土地非市場化配置的兩種重要形式，表征非正式制度的土地調整和正式制度的土地確權，一對看似可以相互替代的制度性安排，卻在真實世界中奇跡般地共生共存，顯然，在集體所有制框架下，至少在現階段，這并不是一個巧合，在某種程度上是一種注定。這不僅是一個簡單的行政治理問題，也是一個復雜有趣的制度安排問題。

（一）農村土地集體所有制的制度透視：土地調整的現實依據

透視農村土地集體所有制，在中國情景下，其事實含義主要體現為兩個方面：一是非正式制度嵌入的自治傳統;二是集體成員權的法理隱喻。正是由于這兩方面的共同作用，農村社會中的土地調整便得到了理念上和法律上的支持，從而土地調整的屢禁不止也就不足為奇。

現實總隱藏著過去的記憶，現階段的農村土地集體所有制（家庭承包制）緣起于集體化時期“三級所有、隊為基礎”的制度安排。盡管這套制度時過境遷，先后歷經產權下沉和治權上移的改革調整，但其基本的制度架構目前仍保留完好，尤其是在村民小組（多是自然村）層級至今保留著較好的自治傳統。從某種意義上講，這實際上與歷史上長期存在的“皇權不下縣”、縣下“無為而治”的制度安排是一脈相承的。作為熟人社會共同體，村民小組是運用非正式制度化解村內矛盾的有效組織單元[26]。實然，在城鄉中國轉型階段，當前中國的農村社會在很大程度上仍屬于費孝通意義上的“熟人社會”，呈現重復性博弈大于一次性博弈的基本特征，這可能在相當長的時期內都難以完全改變。在農村社會內部，包括土地等大大小小的村民事務在內，往往都通過村民自治的形式加以協調、處理和解決，而內含其中的運行機制，除了包含《中華人民共和國村民自治法》等法律法規的正式制度之外，更為重要的組成部分就是農村社會普遍存在的依托于血緣、親緣和地緣關系基礎上的社會倫理、風俗習慣以及信任輿論等非正式制度。尤其是對于農村社會而言，非正式制度的作用往往大于正式制度的效果。顯然，當村民小組等在處理土地事務的時候，非正式制度及其實施也會作為一種機制自動嵌入到治理實踐當中。

作為一種樸素的公平主義，“土地均分，人人有份”的制度設計不僅在歷史上深得農民③的大力擁護，在現實生活中也得到了農民的廣泛支持。從一定意義上講，這種非正式制度嵌入的自治傳統，在助力處理村域公共事務的同時，可以說也為當前農村社會較常出現的土地調整埋下了“春天的種子”，即在農村社會不排除由于公平倫理的要求而自發地調整土地的可能性。而且這種可能性一旦受到正式制度的庇護，便極有可能轉化為一種現實。事實證明，當農村土地集體所有制的“雨露”正式降臨于農村大地的時候，雖然法律條文中并未明文規定允許土地調整，但是原本不符法理但合情理的土地調整卻趁此客觀上獲得了來自法律的默許，土地調整的“種子”也由此開始了“生根”“發芽”，甚至如雨后春筍般涌現。況且，國家行政力量主導的土地確權并不能保證一次性的產權界定可以解決時間線上的動態公平問題，農村土地集體所有制的人地均分要求隱喻著每個集體經濟組織成員，包括已有成員和新成員均平等享有平均分配土地的權利[10]，因而隨著家庭人口變動來調整土地就成為這套制度的內在基因。換言之，在農村土地集體所有制下，農民的土地權利實際上表現為一種集體土地成員權，集體土地成員權是一個動態的概念，它不僅包含著按人口均分土地權利的樸素法則，也包括不斷以變化著的人口重新分配固有土地的內在邏輯[1]。由此，在國家法律設定和村莊公平倫理的共同支持下，土地調整在農村社會就似乎天然成為一種合理訴求，農村社會中土地調整之所以屢禁不止也就可以基本得到較為合理的解釋。

（二）農村土地集體所有制的內部調適：土地確權的實踐價值

從新制度經濟學視角來講，制度雖本身不會增加或減少資源要素的數額，但是它可能通過改變要素配置的市場環境和相對價格[27]，進而對經濟發展的公平和效率產生影響。公平和效率是農村土地制度追求的兩大目標，在真實世界中兩者卻往往難以同時兼得。就土地調整而言，效率目標是讓位于公平目標的，由于土地調整容易導致地權不穩定和土地細碎化，單純依靠非正式制度很難保證效率的實現，它需要正式制度，尤其是需要通過土地確權來保障農業經營主體期限內合法的排他性權利，從而形成產權激勵和提升效率。產權的清晰界定是市場交易的必要前提[28]，作為一種正式制度，土地確權對于促進土地資源優化配置明顯具有基礎性作用。土地調整存在一定缺陷，為保證地權穩定性和達成農業經營的效率目標，除明文禁止土地調整之外，土地確權已成為國際國內政府機構的普遍選擇。

一般而言，正式制度和非正式制度都是社會正常運行的秩序基礎，任何一個有效的制度體系都是正式制度和非正式制度的雜糅體[24]，在非正式制度失靈的時候，正式制度起到較好的替代效果;在正式制度不能發揮作用的地方，非正式制度可能發揮較好的補位作用。制度經濟學認為，制度及其實施本身也是有成本的。對于制度及其實施而言，既不可簡單地用正式制度來替代非正式制度，也不可片面地用非正式制度取代正式制度。在真實世界中，更為重要的是平衡非正式制度與正式制度的實際影響，避免出現兩者同時失靈或是互為矛盾的情況[29]，正式制度與非正式制度的相互調適，共同構成社會運行秩序的基礎。可見，當正式制度植入農村社會當中，也不能不考慮非正式制度的影響。自20世紀80年代農村家庭承包制實施以來，以國家行政力量主導的正式制度（土地確權）和以村民自治力量主導的非正式制度（土地調整）爭相演繹，兩者并不能簡單地相互替代，而是處于共生共存的一種狀態。這表明，隨著內外環境的變化，農村土地集體所有制的內部實際上也經歷了一個正式制度與非正式制度相互調適的過程。

四、農民對土地調整和土地確權的態度與認知：一個描述性分析

1997年，土地調整和土地確權的時間點交互重合，一輪承包大致到期，二輪承包逐步啟動，中央關于土地調整的政策也出現歷史拐點[30]。當年，中央頒布史上第一個在全國范圍內嚴格限制土地調整（尤其是大調整）的文件，即《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》。該文件初步確立了“增人不增地，減人不減地”的制度要求，其法旨精神于2002年正式寫入憲法。那么二輪承包以來，農村是否進行過土地調整或土地確權？有多大比例的村莊進行了土地調整或土地確權？現階段農民對土地調整和土地確權的態度和認知怎么樣？為客觀回應上述問題和深入討論土地調整與土地確權的可能影響，本文將利用具有全國代表性的浙江大學中國家庭大數據（CFD）2017年29省（港澳臺地區、新疆、西藏除外）的數據予以分析④。

（一）土地調整與土地確權現狀：時空比較分析

表1顯示了1997年以來全國土地調整和土地確權的大致情況。就土地調整而言，盡管數據庫顯示，在1997年明令禁止土地調整之后，沒有發現進行過土地大調整的樣本，但截至2017年，全國土地調整的發生率仍高達43 .1%，這表明二輪承包以來，至少一半的村莊發生過土地調整行為。就土地確權而言，二輪承包以來，家庭承包土地經營權證書的發放比例不太理想，目前土地確權的完成度只有61 .43%，仍有40%左右的村莊沒有進行土地確權。從區域比較來看，土地調整發生率呈現自西向東遞增的現象，東部第一，為54 .06%;中部次之，為45 .06%;西部最后，為31 .34%。而土地確權的完成度最高的是西部，為67%;東部其次，為61 .13%;中部相對最低，為57 .03%。

具體到各個省份，土地調整在全國的分布情況具有較大的異質性。從圖1可以發現，貴州土地調整的比例最低，不超過10%，天津土地調整的占比最高，接近80%，而大部分省市的土地調整發生率都在40%左右，這與總樣本較為一致。

圖2顯示了全國各個省份土地確權的大致情況。可以發現，土地確權的省份差異較為顯著，二輪承包以來，土地確權完成度相對較好的省份分別是重慶、安徽和云南，農戶獲得承包經營權證的比例均在80%以上;土地確權完成度相對較少的省份是廣東和河北，農戶持有土地產權證書的比例不足40%，大部分省份土地確權的工作進度超過一半。

圖3和圖4分別表示土地調整和土地確權的時間走勢圖。總體而言，土地調整和土地確權的時間走勢大體一致，兩者較為突出的峰值均出現在二輪承包期間和新一輪土地確權期間，這表明村莊在進行土地確權的同時，也可能進行了相應的土地調整。具體來看，土地調整的發生率在1997年左右最高，然后逐漸下降，自2010年起有所回升，大致在2017年以后又開始下降。相較而言，土地確權在1997年左右迎來第一個高峰，然后保持平穩的比率增長，大致在2013年新一輪土地確權全面開展的時候急劇上升，達到歷史最高，2017年左右又開始急劇下降。

（二）農民對土地調整的看法

現階段，戶籍意義上的農民大致分化為兩類，

一類是在農村工作和生活的真正意義上的農民，另一類是在城市工作和生活的農民工。表2顯示，從“希望多久調整一次土地”的問題回答來看，無論是農民還是農民工，只有不到40%的樣本希望不要土地調整，土地調整具有廣泛的需求，期望10年內調整一次土地的比例甚至超過不調整土地的，在48%以上。對比農民和農民工，農民希望11年或以上調整一次土地的比例要高于農民工，而農民工希望不要調整和10年以內調整一次的比例均高于農民。

表3報告了代際差異視角下農民對土地調整的時間期望。可以明顯發現，老一代和90后大致為一個組，80后和00后為另一個組，前組希望10年內調整的比例相對較低，期待不要調整的比例相對較高，而與之相反的是，后組存在更高的土地調整需求。這可能是由于兩輪土地承包都與他們擦肩而過，80后和00后的土地權益沒有得到較好的保障。

（三）農民對土地確權的看法

有關農民對土地確權好處的態度，來自于問卷中“您覺得土地確權、登記、頒證能給農民帶來哪些好處”的題項。表4顯示，從回答結果來看，農民和農民工普遍認為土地確權有利于處理農地糾紛，同時均不看好土地確權對于申請農地抵押貸款的作用，只有不到15%的樣本認為土地確權沒有好處。此外，對比農民和農民工可以發現，農民對土地確權在農業生產中的作用更為重視，比如看好補貼依據，而農民工則更加重視土地確權的權益保障，比如看重補償依據。

對于土地確權工作可能出現的問題，可見諸于問卷中“您覺得土地確權、登記、頒證工作中的問題”的題項。表5顯示，總體而言，土地確權工作進展比較順利，45%左右的農民和農民工均認為土地確權工作沒有問題，遠高于其他選項的比例。不過，農民工認為土地確權不存在問題的比例和認為“生不增、死不減”政策可能有問題的比例均低于農民，這反映農民工可能對土地確權工作更加支持。

表6顯示了代際差異視角下農民對土地確權好處和問題的態度。總體而言，農民對土地確權都抱有較高的期待，大約90%左右的群體都認為土地確權能夠帶來好處，不過，他們也并不否認土地確權工作可能存在不少問題，只有不到一半的樣本認為土地確權沒有問題。具體來看，相較于其他群體，老一代不看好土地確權的比例相對較高，超過了10%，不過他們并不認為土地確權存在太大的問題，除略低于00后之外，老一代認為土地確權不存在問題的比例要均高于80后和90后。

五、土地調整與土地確權對公平和效率的影響：一個計量分析

一直以來，農村土地制度都面臨著公平和效率的抉擇。一方面，土地調整可能會通過“均分”傳統促進土地資源配置的公平性;另一方面，土地確權可能通過產權明晰構成市場交易的先決條件，進而達成土地資源配置的效率目標。不過，在中國情境下，土地調整是被抑制的，作為一種非正式制度，它通常和表征正式制度的土地確權進行博弈。從已有研究來看，針對土地調整和土地確權對公平和效率的影響，大多停留在定性討論層面，或從理論上，或從案例中，說明它們如何實現土地分配公平和減輕土地細碎化程度。本文將借鑒金松青和Deininger[31]的做法，用承包地的基尼系數來衡量土地分配公平;參考李力東[12]的討論，由于當前土地制度的目標是促進適度規模經營，而其前提則在于減輕土地的細碎化程度，同時考慮到土地調整和土地確權對土地細碎化的作用更為直接，因此，這里將以土地細碎化程度（地塊數量）來衡量效率。

（一）基本估計結果

表7匯報了土地調整和土地確權對公平與效率兩種模型的回歸結果⑤，以是否添加交互項為劃分，每種模型各包含兩個子回歸，前兩列為公平模型，后兩列效率模型。第（1）、（3）列估計結果顯示，土地調整可以顯著降低承包地基尼系數和減弱土地細碎化程度，促進土地資源的配置公平和利用效率;而土地確權則對公平和效率卻有與之相反的妨礙作用。這表明土地調整和土地確權的作用方向和效果不盡一致，在現階段保留土地調整這種非正式制度，可以部分化解土地確權過程中可能出現的公平妨礙和效率缺失的問題。在加入土地確權與土地調整的交互項之后，第（2）、（4）列回歸顯示，如果調整和確權同時進行，土地調整的正面作用會更加明顯，而土地確權的負面影響也將轉化為正向的促進作用，這可能暗示在二輪承包期截止的時候，如果借助三輪承包確權的時機重新合理分配土地，那么土地要素的公平目標和效率目標在某種程度上可能得到較好實現。結合表1土地確權的大致情況，在土地確權不能一次性完成的情況下，承包期內進行土地調整是合理且有必要的，不僅能夠促進公平，也能達成效率。不過，如果土地確權已經完成，那么土地調整是否仍有必要？若有必要，承包期內的土地調整多久一次較為合理？這些仍需進一步判斷。

（二）進一步討論

表8顯示了土地確權條件下土地調整對土地要素分配公平的估計結果。可以看到，無論是否確權，土地調整均能夠降低承包地基尼系數，促進土地要素分配公平。不過，進一步比較分析發現，相較于土地確權樣本，在未確權樣本中，土地調整對促進公平的作用效果更為明顯。這顯示，一方面，不論土地是否完成確權，現階段土地調整都具有一定的積極意義，正式制度并不能完全替代非正式制度;另一方面，土地調整對土地分配公平的作用也深受土地確權的影響，土地確權能夠部分地抑制土地調整的可能性，在完成土地

確權之后，不宜過多地進行土地調整，在正式制度實施的時候，非正式制度可能需退居輔助位置。

表9顯示了土地確權條件下土地調整對土地資源利用效率的估計結果。通過對比已確權樣本和未確權樣本可以發現，土地調整只在未確權樣本中對減弱土地細碎化程度起作用，為促進適度規模經營創造條件。在土地完成確權之后，土地調整就難以降低土地細碎化，正式制度的作用強度仍是高于非正式制度。綜合表8的分析結果，不難發現，土地調整在未確權地區發揮的作用更大，這意味著，一方面，現階段仍不能完全摒棄土地調整這種非正式制度;另一方面，土地確權尚未完成，部分地區仍需要抓緊時間做好土地確權工作，發揮正式制度的作用。

表10匯報了土地調整的時間間隔對公平和效率的回歸結果。可以發現，在完成土地確權之后，不論多長時間調整一次土地，承包期內土地調整對土地分配公平均無影響。不過，在土地確權完成5年之內進行土地調整，它卻可以降低土地細碎化程度，提高土地要素配置效率性，而其他時間段內調整土地并不能改善土地要素配置效率。可能的原因是，一方面，土地確權之后，每個農戶承包地的面積已基本確定，土地調整也難以改變分配格局;另一方面，一般來說，土地確權工作時間較短且行政性較強，大多數村莊都必須在1年之內完成，短暫性的土地確權可能也難以解決長期存在的土地細碎化問題，因此，如果允許農戶在確權不久就開展承包地互換、土地整治等土地調整操作[12]，那么土地細碎化問題也就可能得到較好的解決。

綜合上述結果，可以大致判斷，土地確權對維護產權穩定和提高生產效率具有重要作用。不過，在集體所有制框架下，土地調整是有必要的，

土地確權仍難以完全替代土地調整，正式制度與非正式制度也并非水火不容，未來還需要平衡兩者的實際功用，避免出現同時失靈或者互為矛盾的情況。

六、結論與政策含義

本文在利用文獻分析、制度分析、描述分析和計量分析等定性和定量相結合的混合分析方法的基礎上，系統歸納了土地調整和土地確權的各自功用和可能問題，充分探討了土地調整和土地確權長期存在的制度因由，客觀呈現了全國土地調整和土地確權的最新進展以及現階段農民對兩種制度安排的基本態度，重點考察了土地調整與土地確權對公平和效率的雙重影響，進而達到多維度檢視土地調整和土地確權的目的，以期為進一步完善農村土地集體所有制提供參考。本文的主要結論如下：

第一，土地調整屢禁不止，土地確權艱難推進。樣本數據顯示，截至2017年底，二輪承包以來，全國土地調整的發生率仍高達43 .1%，全國土地確權的完成度只有61 .43%，土地調整主要伴隨土地確權發生，兩者的時間走勢基本一致，峰值均出現在二輪承包發生期間和新一輪土地確權開展期間。

第二，土地調整得到廣泛支持，土地確權被普遍看好。總體而言，希望調整土地的農民達到61 .23%，其中，期待10年之內調整土地的比例最高，為48 .26%;認為土地確權會帶來好處的農民占到88 .95%，尤其是在處理農地糾紛方面，其中比例高達49 .74%。進一步分析發現，與從事農業的農民相比，農民工更希望10年之內調整土地，更容易忽視土地確權帶來的好處，更加在意土地確權工作出現的問題;與老一代相比，80后、90后和00后土地調整的呼聲更高，不過他們也更加在意土地確權帶來的好處，也重視土地確權工作出現的問題。

第三，土地調整和土地確權共生共存、相互博弈有著深層次的原因。對于土地調整而言，土地確權并不能有效解決時間線上的動態公平問題，而非正式制度嵌入的自治傳統和集體成員權的法理隱喻事實上滿足了土地調整的發生條件。在中國制度背景和國情農情約束下，土地調整的正面效應可能大于負面影響，它能夠維持土地社會保障功能、減輕農業生產效率損失和促進社會公平。對于土地確權而言，作為一種國家行政力量主導的正式制度，雖然它不能完全替代土地調整這種由村治力量主導的非正式制度，但是它可以通過明晰產權、確定權屬來提高土地資源利用效率。此外，土地確權對土地流轉、土地信貸、農業生產投資和農村社會穩定也有著十分重要的積極意義。

第四，土地調整具有一定的合理性，土地確權一時之間難以替代。經驗證據顯示，土地調整能夠顯著降低承包地基尼系數和減弱土地細碎化程度，而土地確權則對公平和效率有著與之相反的妨礙作用，不過，如果借助確權的時機調整土地，土地調整的正面作用會更加明顯，而土地確權的負面影響也將轉化為正向的促進作用。不論是否已經確權，在集體所有制框架下，土地調整都是有必要的。對于已確權樣本而言，在確權工作完成的5年之內，調整土地仍可能降低土地細碎化程度，進而提高發展適度規模經營的可能性。

有鑒于此，為深化農村土地制度改革，建議：一是要抓緊時間做好土地確權的收尾工作，清晰界定農村土地產權的空間位置與權利歸屬，并充分利用好新一輪土地確權成果;二是順應農民的普遍期待，保留土地調整作為農村土地制度內部調適的選項，鼓勵在維護確權成果的前提下開展承包地互換或土地整治工作，維護承包期內時間線上的動態公平;三是充分汲取二輪承包的經驗和教訓，照顧農民分化和代際分異的客觀事實，在二輪承包期到期時同步開展土地確權和土地調整工作，同時在三輪承包期內，允許在土地確權初期適當保留不損效率的土地調整方式，把握正式制度與非正式制度實施的動態平衡。

[注釋]

①本文的土地確權指的是耕地的確權、登記和頒證的完整過程，農戶最終獲得農村土地承包經營權證。

② 人民日報，去年完成承包地確權登記面積14 .8億畝：http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-01/18/nw.D110000renmrb_20190118_4-02.htm，2019年1月18日。

③ 這里村民和農民是同一概念，只是在不同應用場域的不同表述。

④ 本研究使用的數據來自浙江大學“中國家庭大數據庫”（Chinese Family Database，CFD）和西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心的“中國家庭金融調查” （China Household Finance Survey， CHFS），更多信息詳見：浙江大學“中國家庭大數據庫”數據開放說明：http：//ssec.zju.edu.cn/sites/main/template/news.aspx？id=51026，2017年12月25日。

⑤ 考慮到篇幅限制和主題重心，對于控制變量的結果，這里將不做過多解釋。

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The Relationship between Rural Land Adjustment and Land Certification：

A MultiDimensional Review

——Evidence from Big Data of Chinese Households

Zheng Linyi

（China Academy for Rural Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： ?Adhering to a stable and unchanged rural land contract is the basic policy of Chinas rural land system. How to use land adjustment and land certification to respond to the contradiction between population changes and land contract has become a practical problem facing agricultural production and management.? It is manifested in the following aspects：with the collective ownership of land， on the one hand， the autonomous tradition embedded in the informal system and the legal metaphor of the collective membership rights actually meet the conditions for the occurrence of land adjustment， and at this stage the positive effect of land adjustment may be greater than the negative impact. It can maintain the social security function of the land， reduce the loss of agricultural production efficiency and promote social equity， while the land certification is difficult to effectively solve the dynamic equity problem on the timeline during the contract period; on the other hand， land adjustment is not a panacea.It may also lead to the fragmentation of land， the reduction of land investment， and the unstable expectations of farmers operations. However， land certification can just increase land investment and improve land resource utilization efficiency by clarifying property rights and determining ownership. Further quantitative analysis found that at this stage， as a formal system， land certification is difficult to replace land adjustment characterized by informal systems. Land adjustment still has certain rationality. Simultaneous land adjustment during land certification is more conducive to fairness. The realization of the efficiency goal is also a reasonable window for land adjustment within five years after the completion of land certification. Therefore， it is necessary to finish land certification in time， retain land adjustment as a reasonable option for internal adjustment of the rural land system， and simultaneously carry out land certification and land adjustment work at the expiration of the second round of contracting period， and maintain the dynamic balance of the formal system and the nonformal system.

Key words： land adjustment; land certification; informal system; formal system; fairness; efficiency