高校治理結構與教師參與高校治理問題研究

張坤 張雷生

摘 要：近年來，治理問題逐漸成為高等教育研究領域的重要議題之一。高校作為高等教育的重要載體，教師作為高校的主體，是高等教育事業發展的直接利益相關者，教師參與高校治理是高校治理能力建設的關鍵。首先，對高校治理的結構問題進行闡述，從政府與高校、社會與高校、高校內部三個方面闡述高校治理問題;并以此為基礎，對教師參與高校治理路徑及有效性進行分析。在共享共治的治理觀下，以治理理論為出發，分別從組織和制度兩個層面對教師參與治理路徑及有效性展開論述。教師參與高校治理表現出明顯的有限有效性特征，這一特征體現了教師參與高校治理在實踐層面的復雜性。

關鍵詞：高校治理;治理結構;教師參與;有限有效性

治理理論作為一種新的社會管理理論，近年來在高等教育研究領域中逐漸得到廣泛應用[1]。2019年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議表決通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，標志著國家治理體系和治理能力現代化建設有了綱領性的制度保障[2]。高等教育事業是我國公共部門的重要事業，其在人才培養、科技創新等方面對我國經濟社會發展都有重要影響，高等教育治理體系和治理能力現代化建設也是我國國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容[3][4]。高校作為高等教師事業發展的承擔主體，其治理水平關系著高等教育事業治理體系和治理能力能否實現現代化。教師作為高校主體，是高校事業發展的直接利益相關者，能否有效參與治理是檢驗高校治理能力的關鍵。

高校治理結構問題闡述

依據《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），我國高等教育的任務是培養具有社會責任感、創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設。同時，在《高等教育法》中還明確了高校的基本治理結構，國家舉辦的高校實行黨委領導下的校長負責制，校長全面負責本校的教學、科研以及其他行政管理事務，學術委員會履行評判學術相關工作職責，教職工代表大會作為教工民主管理和監督的組織，通過信息公開等形式接受社會監督。法律明確了高校的任務和治理結構，那么高校應當通過治理結構的優化實現法定的發展任務。2018年召開的全國教育大會發布了《中國教育現代化2035》[5]和《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》[6]，這兩份文件是我國高等教育發展的制度保障，并將高等教育現代化作為發展目標。

1.政府與高校的關系問題

管理與治理，雖一字之差，但就發展而言則是相差較大的理念。管理，是同一組織內的不同層級的個人或機構，在同一制度框架下，以行政命令為主，以上傳下達為主要內容，是一元化的單向邏輯體系;治理，則是利益相關的個人或組織，共同應對同一個發展目標，以互動為主，自上而下、自下而上相結合，是多元化的雙向互動邏輯體系。由此可見，高等教育的治理體系和治理能力現代化的建設問題，核心就是實現政府與高校之間從管理走向治理。這也意味著，政府與高校從同一組織的不同等級的科層轉變為兩個組織之間的關系，即政府從指導高校管理轉變為與高校平行地參與管理。這意味著政府在高等教育發展中部分角色的轉換，從家長式的全過程管理轉換為平行的參與管理。同時，這也意味著高校的辦學自主獨立性增強。當然，辦學權作為政府的行政權力在這一轉變過程中會出現重新分配。權力重新配置自然要涉及約束和監督，高校黨委在這一過程中應加強約束和監督，發揮其在高等教育發展中的政治方向和組織保障方面的作用。因此，高等教育、高校治理體系和治理能力的現代化，就是處理好高校的自主辦學權力、政府的行政權力、黨組織的政治權力之間的關系。只有處理好三者之間的關系，高等教育、高校才能真正實現治理體系的改善與治理能力的提升。

2.社會與高校的關系問題

日常生活中，我們通常將大學稱為“象牙塔”，其內涵是指大學是理想之地、世外桃源之地。換言之，大學給人的印象通常就是相對比較封閉，大學之外的人對里面知之甚少，進而有了這一印象。這一事實反映，高校與社會的脫節，社會在高校的發展和治理中參與度低、影響力小。但現實情況是，隨著互聯網信息的發展，作為“象牙塔”的高校與社會之間的屏障被逾越，社會對高校的直接、間接、非正式的影響越來越值得重視。因此，我們應當重視社會在高校治理中的角色和影響。

一是社會作為高校人才培養質量和高校發展績效的試金石，應當發揮社會在高校發展中的監督作用，作為政府部門正式監督的有益補充。例如：社會上層出不窮的非官方高校評價體系及排名，是社會對高校各項事業發展的綜合評價和監督;同時，用人單位對高校畢業生的評價對高校的招生也會有顯著的影響。二是應當引入社會力量參與高校的人才培養，這是高校治理體系完善和治理能力提升的一個重要手段。當前，我國高校在本科生階段設置社會實踐環節，鼓勵學生到社會上實習工作一定的時間，并將此作為一門必修課來完成;研究生階段，大部分專業學位的研究生都實行雙導師制，即相關行業企業的高級管理人員和高校導師共同指導。這一做法雖然引入了社會力量參與人才培養;但多流于形式，對人才培養并未起到實質的影響和作用。高校應當將社會各行各業中優秀的人才引入高校，發揮他們在社會實踐中積累的優勢，參與到高校人才培養中，探索理論與實踐結合的人才培養模式。總之，高校與社會的關系問題對高校治理體系和治理能力現代化也至關重要，應當擺脫高校的“象牙塔”印象，增加與社會互動的渠道，將社會引入到高校的治理和發展中。

3.高校內部的關系問題

高校內部治理問題本質上就是學術權力、組織權力和行政權力之間的分配問題。依據《高等教育法》，我國公辦高校的法定治理結構是黨委領導下的校長負責制，同時高校可設置學術委員會。顯然，在我國大多數高校中，學術權力、行政權力和組織權力并行存在。組織權力來源于上級黨組織賦予高校黨委的權力，行政權力來源于高校內部組織機構管理需要，學術權力來源于高校的教學、科研等相關專業問題管理的需要。這三種權力雖有明確的界定和內涵;但由于是在同一個組織架構內行使，三種權力的實施對象存在重疊，這就不可避免地導致三種權力之間會出現交叉或沖突，這導致了高校內部治理問題的復雜化。如何治理高校內這三種權力之間的關系是高校治理體系和治理能力現代化的重要問題。首先需要明確的是，這三種權力對于我國高校的發展都是必不可少的，這三種權力不是一個權力的三分，所以不可能將三種權力合并或減少。那么，我們面臨的問題就是如何使得這三種權力形成合力，推動高校的發展，實現治理體系和治理能力的現代化。前文提到，所謂治理就是如何在同一目標下實現利益相關者之間的協調和共享。對于高校內部治理問題來說，就是如何實現這三種權力的治理以及如何實現這三種權力之間的治理。解決以上問題，最有效的途徑就是先理清各自的權力邊界，然后讓權力的利益相關者能夠參與治理。

教師參與治理的路徑及有效性分析

1.教師參與高校治理的基礎

前文就高校治理結構的相關問題進行了較為詳細的闡述，歸納起來可將高校治理結構分為兩方面，即高校外部治理與高校內部治理。那么，教師參與高校治理無外乎參與高校的外部治理與內部治理。但是，高校的外部治理與內部治理并非不相關或毫無關聯。內部治理是高校治理的核心，也是實現高校外部治理有效性的基礎。教師作為高校內承擔教學、科研的一線人員，是高校人才培養、社會服務等職能的直接承擔和執行者，其在外部治理中的角色和影響均由其在內部治理中的地位和作用決定，教師參與高校內部治理的有效性影響其在外部治理中的有效性。因此，研究教師參與高校內部治理更具代表性和說服力，是教師參與高校治理問題的根本。本文擬從共治共享的治理觀出發，對教師參與高校內部治理的路徑及有效性進行分析①。

共治共享治理觀的理論基礎來源于兩方面，共治來源于共同治理理論，共享來源于利益相關者理論。共同治理理論和利益相關者理論都是治理理論的一種，其中，共同治理理論是在利益相關者理論的基礎上形成，利益相關者理論則來源于公司治理研究領域[7]。教師既是高校決策影響的主體，也是高校發展的直接利益相關者。因此，教師作為高校重要的主體參與學校治理，既有理論支撐，也是實踐需要。那么，教師應當如何參與高校治理以及如何有效參與治理，這是本文接下來要討論的主要內容。

2.教師參與高校治理的路徑

教師參與高校治理的路徑及其有效性主要涉及兩個內容，即參與治理的組織和制度②。教師參與高校治理主要以教工身份、學術身份、政治身份等進行。本文首先討論教師通過正式組織參與高校治理。根據教師不同的身份角色，主要通過學校和院系的教職工代表大會、校內外各級教學與科研相關學術組織、民主黨派與社會團體等組織，還可通過兼任學校或院系的管理機構崗位各級職務參與治理。正式組織中還可細分為常設機構組織和非常設機構組織，如教職工代表大會、不同層級的教學或學術委員會，民主黨派、社會團體組織以及管理機構等。除以上正式組織外，還有部分非正式組織成為教師參與治理的渠道，如教學科研團隊、基于地緣或學緣的臨時組織、基于網絡形成的臨時組織等。正式組織途徑中，教師參與組織的方式主要是代表制、遴選制、委任制等，這表明僅有部分教師直接參與高校治理。那么，出于個人或少部分人的利益訴求或其他需要，非正式組織自發形成出現，作為對正式組織難以全部覆蓋的一種回應。

本文討論教師參與高校治理的制度保障，將分為正式制度和非正式制度兩個方面展開。正式制度主要包括不同層級教育管理部門出臺的規范性制度以及各高校制定的規范性文件制度，如《高等學校學術委員會規程》《學校教職工代表大會規定》等直接給予教師參與學校治理的正式文件[8][9]。非正式制度則由各高校結合自身發展建設需要而制定，如較為常見的校長信箱，以及因專項工作需要而開展的利益相關教師的座談調研會，還有較為固定的校長見面會等方式。對于任何集體或工作而言，正式制度都難以實現全面覆蓋，需要非正式制度的有效彌補。

3.教師參與高校治理的有效性分析

結合組織和制度兩方面的討論，對教師參與高校治理的有效性進行分析。本文將結合前文組織和制度層面的分析對有效性問題展開討論。從覆蓋面角度而言，正式組織與非正式組織作為教師參與高校治理的途徑，兩者均不能覆蓋全體教師，二者關于參與有效性的比較存在不確定性;正式制度作為參與途徑能夠覆蓋全體教師，非正式制度僅適用于部分教師，但二者關于參與有效性的比較也存在不確定性。換言之，有的教師可以通過正式組織或正式制度保障實現有效參與治理，而有的教師則可以通過非正式組織或非正式制度來參與治理并實現訴求。從參與治理的結果而言，正式組織途徑的有效性在大多數情況下都會優于非正式組織途徑，但不同的正式組織之間也存在明顯的效果差異;正式制度和非正式制度為互補關系，它們在參與治理結果上也會表現出互補關系。因此，無論從覆蓋面還是從結果來看，教師參與高校治理均表現出明顯的有限有效性特征。所謂有限有效性是指，無論通過哪種途徑，教師參與治理都僅能在有限的范圍、有限的內容上實現。這一特征體現了教師參與高校治理在實踐層面的復雜性。

結語

一直以來，高校的發展對于我國高等教育事業的發展和我國經濟社會的發展都有不可忽略的影響。在國家治理體系和治理能力現代化建設階段，高等教育的治理體系和治理能力現代化問題也至關重要，高校的治理體系和治理能力現代化的重要性也凸顯出來。本文在梳理高校治理結構的基礎上，對教師參與高校治理問題進行研究。將高校治理結構分為外部治理和內部治理兩個方面分別進行闡述。從組織和制度兩個層面對教師參與高校內部治理途徑進行論述分析，并歸納總結出教師參與高校治理表現出明顯的有限有效性特征。

教師作為高校的重要主體，是由擁有不同專業知識的人所組成，不同的學科知識背景決定了教師參與高校治理的復雜性。同時，學術權力與行政權力之間互相嵌入、交叉影響、縱橫交錯，使得難以確定二者之間清晰的邊界，這決定了高校內部治理結構的復雜性，進而使得教師參與高校治理變為一個復雜的問題。但正如閻光才所說的那樣，教師參與治理似乎沒有顯著的效果，而一旦出現非常態時，教師參與治理的機制則會產生重要影響[10]。誠然，教師參與治理在很多時候可能會流于形式;但教師參與高校治理，對于完善高校治理體系，建立現代化大學制度，推動高校治理體系和治理能力現代化都會產生重要影響[11]。

本文系2016年度國家社科基金項目“東亞地區世界一流大學法人內部治理結構比較研究（項目編號：16BZZ082）”;吉林大學2019年度吉林大學黨風廉政建設和反腐敗工作研究課題“ ‘雙一流建設背景下高校學術權力運行監督機制研究” （項目編號：2019LZXZZ006）;吉林大學闡釋黨的十九屆四中全會精神專項項目“提升新時代高校黨政領導干部治理能力現代化的方略研究（項目編號：2020SZQH18）”;吉林大學勞動關系專項研究課題“新時代高校工會服務學校發展與改革的路徑研究（項目編號：2020LD011）”;吉林大學廉政建設專項研究課題“高校內部腐敗治理體系和治理能力現代化研究（項目編號：2020LZY013）”的階段性研究成果

注釋：

①下文所討論的教師參與高校治理均指高校內部治理.

②葉文明（2017年）以“組織—制度”為分析框架對教師參與大學內部治理渠道進行分析，歸納總結了四種參與渠道.

參考文獻：

[1][7]余倩.共同治理視域下我國高校院系治理結構研究[D].杭州：浙江大學，2019.

[2]習近平.堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化[J].求是，2020（1）：4-13 .

[3]賀祖斌.推進高等教育治理體系和治理能力現代化建設[J].中國高等教育，2020（8）：41-43.

[4]董立平，劉承波.推進高等教育治理體系和治理能力現代化[J].中國高等教育，2020（5）：38-40.

[5]中共中央國務院印發《中國教育現代化2035》[N].人民日報，2019-02-24（1）.

[6]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》[J].人民教育，2019（5）：11-13.

[8]中華人民共和國教育部.高等學校學術委員會規程[EB/OL].（2014-01-29） [2021-01-31].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201401/t20140129_163994.html.

[9]中華人民共和國教育部.學校教職工代表大會規定[EB/OL].（2011-12-08） [2021-01-31].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201112/t20111208_170439.html.

[10]閻光才.高校教師參與治理的困惑及其現實內涵[J].中國高教研究，2017（7）：6-11.

[11]趙小煥.積極促進教師參與高校內部治理[N]. 中國社會科學報，2018-10-18（6）.

（作者單位：張坤，吉林大學經濟學院;張雷生，吉林大學馬克思主義學院高等教育研究所）

[責任編輯：苑聰雯]