韌性城市的建設理念與實踐路徑

李國慶

【關鍵詞】氣候風險 社會風險 韌性城市 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

當前韌性城市成為應對風險的必然要求

德國社會學家烏爾里希·貝克指出，人類所生活的時代進入了現(xiàn)代化發(fā)展的新階段——風險社會，當今社會面臨的風險呈現(xiàn)出由局部性轉為全球性、個體性轉為社會性、單一性轉為多重性等新特征，人類社會需要創(chuàng)新風險治理模式，將以往自上而下的災害管理模式與自下而上的社會參與過程相整合。隨著城市經(jīng)濟社會與生態(tài)體系的日益復雜化，調適自然環(huán)境與社會環(huán)境，減緩風險沖擊與擾動的意義愈發(fā)重大，韌性城市正是在這一背景下應運而生的應對風險社會新范式。

韌性城市的概念傳入中國后，首先被應用于城市氣候風險領域，被視為氣候變化背景下的城市調適模式。一方面，當前全球正處于暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等氣候風險頻發(fā)的氣候變化敏感期，氣候風險對當今人口與產(chǎn)業(yè)高度聚集的城市威脅顯著。另一方面，中國在經(jīng)歷了40余年的高速發(fā)展之后，常住人口城鎮(zhèn)化率超過63%，9億多人口高度集中于大城市與城市群，城市面臨的不確定因素和未知風險不斷增加，急需提升城市韌性水平，強化城市抵御風險能力和災后恢復能力。

進入21世紀后，韌性城市概念被拓展到突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件、恐怖襲擊、重大安全事故等多個與城市安全相關的非自然災害領域，出現(xiàn)了韌性社區(qū)、韌性社會和韌性群體等新概念。在風險源抗解性增強的復雜系統(tǒng)面前，城市需要加強災害預防規(guī)劃，從韌性社區(qū)應災體系建設、社會心理干預、韌性群體培育等多個視角全方位提升城市的應災能力，嵌入災后恢復能力，探索城市建設與管理的新范式。

黨的十九屆五中全會提出要建設韌性城市，指出要“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”。近年來，韌性城市概念逐漸得以普及，但仍需辨析的是，韌性城市發(fā)展模式與傳統(tǒng)意義的響應式應急管理屬于不同范疇，特指城市系統(tǒng)基于事前嵌入城市復興計劃與修復工程計劃的科學規(guī)劃，能夠確保城市在遭遇突發(fā)自然與社會災害過程中，城市系統(tǒng)在不破壞其基本結構的前提下吸納災害、維持城市基本運轉，并有能力在災后迅速恢復初始狀態(tài)。

韌性城市建設要妥善應對自然風險和社會風險

恢復力是韌性城市的基本特征。韌性概念于19世紀被引入機械學，用于描述金屬材料在受外力沖擊變形后，恢復其原初形狀的能力，即彈性或柔性。1973年，加拿大生態(tài)學家霍林將韌性概念引入系統(tǒng)生態(tài)學，并提出生態(tài)系統(tǒng)“多平衡”，用以表述生態(tài)系統(tǒng)自身穩(wěn)定的特征。2003年，美國城市規(guī)劃學者戈德沙爾克首次提出韌性城市應該是可持續(xù)的物質系統(tǒng)和人類社區(qū)的結合體，而物質系統(tǒng)的規(guī)劃應該通過人類社區(qū)的建設發(fā)揮作用。現(xiàn)在一般看來，韌性城市主要由基礎設施、社區(qū)和社會建設等三大領域組成，即功能韌性、社區(qū)韌性和社會韌性，涵蓋了物質和社會兩個維度。對于韌性城市建設而言，要能妥善應對自然風險和社會風險。

自然風險在人口與產(chǎn)業(yè)高度聚集的城市時常發(fā)生。中國是世界上自然災害頻發(fā)的國家，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、損失程度嚴重。根據(jù)應急管理部公布的2020年全國自然災情，全年各種自然災害共造成1.38億人次受災，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，直接經(jīng)濟損失3701.5億元。在各類自然風險中，氣候風險由暴雨、臺風、干旱、高溫等極端天氣所引發(fā)，近年來呈現(xiàn)出頻次增加，強度增大的顯著趨勢。

極端氣候事件不僅會直接對城市的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，還會通過對城市的水、電、路、氣、房、訊等基礎設施系統(tǒng)的影響，對城市的生產(chǎn)、生活體系造成沖擊。我國大部分城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)體系，都可能面對暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等災害的沖擊。以暴雨洪澇為例，我國是暴雨多發(fā)國家，逢大雨必澇、城市功能癱瘓已成為一些城市的通病。暴雨洪澇災害會對城市基礎設施造成不同程度的破壞，會影響城市正常運轉。同時，暴雨洪澇還威脅著居民的生命財產(chǎn)安全，并對生態(tài)體系也產(chǎn)生一定沖擊。再比如高溫熱浪，隨著溫室氣體排放導致的全球氣候變暖，極端高溫天氣增加，熱島效應對城市的影響日益顯著。高溫熱浪對日常的生產(chǎn)與生活具有直接和間接影響。韌性城市應具備應對自然風險沖擊的適應模式。

社會風險是韌性城市應對的新領域。氣候變化風險調適是通過調整自然系統(tǒng)和人為系統(tǒng)以回應實際發(fā)生或可能發(fā)生的氣象災害及其后果，趨利避害，最大程度降低極端氣候事件風險。當今城市風險特征表現(xiàn)為多元化、復雜化，除氣候風險外，城市不確定性風險已經(jīng)越過自然邊界進入社會領域，如以新冠肺炎疫情為代表的公共衛(wèi)生安全風險，以恐怖主義、核事故為代表的社會災害。同時，自然災害也往往會越界演變?yōu)樯鐣暮Α３鞘屑仁菍崿F(xiàn)美好生活的場域，又是城市自然災害與社會風險的高發(fā)區(qū)。人口與經(jīng)濟活動在城市高度集聚，賦予城市非確定性、無序性與混沌性的特征，應對社會風險已經(jīng)成為韌性城市建設的新目標。

突如其來的新冠肺炎疫情是一次傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，疫情向城市運營體系提出了挑戰(zhàn)，警示人們要分類研判和應對社會治理風險。在此次新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)組織筑起了疫情防控的堅強堡壘，是中國有效應對疫情的關鍵力量。未來在實現(xiàn)恢復和再生過程中需要重新認識和調整社區(qū)的功能，不斷建設城市公共安全服務體系，提高城市綜合風險治理能力；不斷提高非常態(tài)下的應急管理能力，完善應急管理的法律體系和財政體制；建立社會化的應急管理人才隊伍；建立跨部門、跨單位、層次更高的總體應對災害體制。社會災害不可抗拒，但一座城市、一個社區(qū)的應災能力和恢復韌性能力可以通過科學系統(tǒng)的風險管理加以培育和提升。

建設好韌性城市關鍵是提升城市韌性

當我們把城市韌性定義為受災后的功能恢復，那么如何激發(fā)城市韌性則是問題的核心。需要強調的是，韌性城市建設是與應急管理不同的系統(tǒng)工程，需要從城市系統(tǒng)的多樣性和社會生態(tài)的多元性角度思考，在規(guī)劃階段嵌入災中反應體系和災后恢復機制，提高災中的應災反應能力和災后恢復速度。城市的韌性能力建立在基于智能技術的綠色基礎設施等硬性基礎上，同時也體現(xiàn)在智慧社會體系與人文環(huán)境上。通過在事前建立城市系統(tǒng)功能的疊加與相互轉換機制，能夠有效確保城市功能體系快速恢復。