韌性城市的建設理念與實踐路徑

李國慶

【關鍵詞】氣候風險 社會風險 韌性城市 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

當前韌性城市成為應對風險的必然要求

德國社會學家烏爾里希·貝克指出，人類所生活的時代進入了現代化發展的新階段——風險社會，當今社會面臨的風險呈現出由局部性轉為全球性、個體性轉為社會性、單一性轉為多重性等新特征，人類社會需要創新風險治理模式，將以往自上而下的災害管理模式與自下而上的社會參與過程相整合。隨著城市經濟社會與生態體系的日益復雜化，調適自然環境與社會環境，減緩風險沖擊與擾動的意義愈發重大，韌性城市正是在這一背景下應運而生的應對風險社會新范式。

韌性城市的概念傳入中國后，首先被應用于城市氣候風險領域，被視為氣候變化背景下的城市調適模式。一方面，當前全球正處于暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等氣候風險頻發的氣候變化敏感期，氣候風險對當今人口與產業高度聚集的城市威脅顯著。另一方面，中國在經歷了40余年的高速發展之后，常住人口城鎮化率超過63%，9億多人口高度集中于大城市與城市群，城市面臨的不確定因素和未知風險不斷增加，急需提升城市韌性水平，強化城市抵御風險能力和災后恢復能力。

進入21世紀后，韌性城市概念被拓展到突發性公共衛生安全事件、恐怖襲擊、重大安全事故等多個與城市安全相關的非自然災害領域，出現了韌性社區、韌性社會和韌性群體等新概念。在風險源抗解性增強的復雜系統面前，城市需要加強災害預防規劃，從韌性社區應災體系建設、社會心理干預、韌性群體培育等多個視角全方位提升城市的應災能力，嵌入災后恢復能力，探索城市建設與管理的新范式。

黨的十九屆五中全會提出要建設韌性城市，指出要“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”。近年來，韌性城市概念逐漸得以普及，但仍需辨析的是，韌性城市發展模式與傳統意義的響應式應急管理屬于不同范疇，特指城市系統基于事前嵌入城市復興計劃與修復工程計劃的科學規劃，能夠確保城市在遭遇突發自然與社會災害過程中，城市系統在不破壞其基本結構的前提下吸納災害、維持城市基本運轉，并有能力在災后迅速恢復初始狀態。

韌性城市建設要妥善應對自然風險和社會風險

恢復力是韌性城市的基本特征。韌性概念于19世紀被引入機械學，用于描述金屬材料在受外力沖擊變形后，恢復其原初形狀的能力，即彈性或柔性。1973年，加拿大生態學家霍林將韌性概念引入系統生態學，并提出生態系統“多平衡”，用以表述生態系統自身穩定的特征。2003年，美國城市規劃學者戈德沙爾克首次提出韌性城市應該是可持續的物質系統和人類社區的結合體，而物質系統的規劃應該通過人類社區的建設發揮作用。現在一般看來，韌性城市主要由基礎設施、社區和社會建設等三大領域組成，即功能韌性、社區韌性和社會韌性，涵蓋了物質和社會兩個維度。對于韌性城市建設而言，要能妥善應對自然風險和社會風險。

自然風險在人口與產業高度聚集的城市時常發生。中國是世界上自然災害頻發的國家，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、損失程度嚴重。根據應急管理部公布的2020年全國自然災情，全年各種自然災害共造成1.38億人次受災，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，直接經濟損失3701.5億元。在各類自然風險中，氣候風險由暴雨、臺風、干旱、高溫等極端天氣所引發，近年來呈現出頻次增加，強度增大的顯著趨勢。

極端氣候事件不僅會直接對城市的生態環境產生影響，還會通過對城市的水、電、路、氣、房、訊等基礎設施系統的影響，對城市的生產、生活體系造成沖擊。我國大部分城市的生產、生活、生態體系，都可能面對暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等災害的沖擊。以暴雨洪澇為例，我國是暴雨多發國家，逢大雨必澇、城市功能癱瘓已成為一些城市的通病。暴雨洪澇災害會對城市基礎設施造成不同程度的破壞，會影響城市正常運轉。同時，暴雨洪澇還威脅著居民的生命財產安全，并對生態體系也產生一定沖擊。再比如高溫熱浪，隨著溫室氣體排放導致的全球氣候變暖，極端高溫天氣增加，熱島效應對城市的影響日益顯著。高溫熱浪對日常的生產與生活具有直接和間接影響。韌性城市應具備應對自然風險沖擊的適應模式。

社會風險是韌性城市應對的新領域。氣候變化風險調適是通過調整自然系統和人為系統以回應實際發生或可能發生的氣象災害及其后果，趨利避害，最大程度降低極端氣候事件風險。當今城市風險特征表現為多元化、復雜化，除氣候風險外，城市不確定性風險已經越過自然邊界進入社會領域，如以新冠肺炎疫情為代表的公共衛生安全風險，以恐怖主義、核事故為代表的社會災害。同時，自然災害也往往會越界演變為社會災害。城市既是實現美好生活的場域，又是城市自然災害與社會風險的高發區。人口與經濟活動在城市高度集聚，賦予城市非確定性、無序性與混沌性的特征，應對社會風險已經成為韌性城市建設的新目標。

突如其來的新冠肺炎疫情是一次傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的重大突發公共衛生事件，疫情向城市運營體系提出了挑戰，警示人們要分類研判和應對社會治理風險。在此次新冠肺炎疫情防控中，社區組織筑起了疫情防控的堅強堡壘，是中國有效應對疫情的關鍵力量。未來在實現恢復和再生過程中需要重新認識和調整社區的功能，不斷建設城市公共安全服務體系，提高城市綜合風險治理能力；不斷提高非常態下的應急管理能力，完善應急管理的法律體系和財政體制；建立社會化的應急管理人才隊伍；建立跨部門、跨單位、層次更高的總體應對災害體制。社會災害不可抗拒，但一座城市、一個社區的應災能力和恢復韌性能力可以通過科學系統的風險管理加以培育和提升。

建設好韌性城市關鍵是提升城市韌性

當我們把城市韌性定義為受災后的功能恢復，那么如何激發城市韌性則是問題的核心。需要強調的是，韌性城市建設是與應急管理不同的系統工程，需要從城市系統的多樣性和社會生態的多元性角度思考，在規劃階段嵌入災中反應體系和災后恢復機制，提高災中的應災反應能力和災后恢復速度。城市的韌性能力建立在基于智能技術的綠色基礎設施等硬性基礎上，同時也體現在智慧社會體系與人文環境上。通過在事前建立城市系統功能的疊加與相互轉換機制，能夠有效確保城市功能體系快速恢復。