基于學生權利保護的中小學教育懲戒程序建構

摘要

程序是控制和約束權力的最佳手段。學校要制定教育懲戒實施細則，細化“調查——討論——告知——聽證——決定——送達——申訴——備案與存檔”的程序設計，制約和監督學校內部相關機構或人員依法行使職權，保障學生依法享有知情權、陳述權、申辯權、參與權、聽證權和申訴權。

關鍵詞

教育懲戒? 程序建構? 學生權利

2021年3月1日生效的《中小學教育懲戒規則（試行）》（以下簡稱《規則》），填補了我國教育立法的一項空白，第一次把教師和學校都列為適格的懲戒主體，突破了此前教師僅能對學生進行批評教育的立法限制;豐富了教育懲戒措施的種類，擴大了學校和教師的選擇權;明確了教育懲戒應當遵循的原則，對法律禁止的教師不當管理行為劃出了紅線;創設了分級懲戒的操作模式;提出了家長和學生參與教育懲戒、形成育人合力的途徑。《規則》的出臺對于保障學校和教師依法履行教育職責、維護正常的教育教學秩序、落實《中國教育現代化2035》、推進依法治國戰略具有重要作用。

孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。”[1]如果教師和學校的教育懲戒權不受制約，就有可能出現學校和老師權力無度擴張，擠壓、侵害學生合法權利的問題，并誘發師生矛盾以及家校沖突。中國裁判文書網已經披露了多起類似事件，這背離了教育懲戒的立法本意，也背離了立德樹人的教育目標。所以，加強對權力運行的制約和監督十分重要與必要。

教育懲戒展現出的是一種不平等主體之間管理與被管理的縱向法律關系，符合行政責任制度的基本特性。因此，從性質上看，教育懲戒是一種特殊的行政懲戒，教育懲戒權的運行應當遵循行政法的基本原則[2]。借助程序規則維護被管理者的合法權利是行政法的一項基本原則。在教育懲戒中惟有強化學生的程序權利，也就是在調查、決定、執行的全過程，通過設置合理的環節，給處于弱勢地位的學生及其家長以申辯、了解真相、獲得公正處理的機會，才能保障其合法權益不受侵犯。

程序是對主體作出某種行為的步驟、方式、時間和順序等的規定。程序的本質特點就在于步驟性和交涉性[3]。通過程序建構，在不同的環節為學生植入替自己申辯的機會，可以維護學生的合法權益;可以防止學校或教師在教育懲戒上的恣意妄為、獨斷專行或感情用事，實現對權力的有效制約和監督;可以使廣大學生“看見陽光，感受到公平和正義”;能夠保證懲戒結果的公平。正如羅爾斯所說：“純粹程序正義的一個鮮明特征是：決定正當結果的程序必須實際地被執行，因為在這些情形中沒有任何獨立的、參照它即可知道一個確定的結果是否正義的標準”[4]。

一個完整的教育懲戒過程包含著調查、討論、告知、聽證、決定、送達、申訴、備案與存檔等多個前后相繼的環節。學校要堅持科學性原則，堅持以學生為本位，堅持權利救濟與權力監督相結合的實踐準則，在不同的環節通過程序正義來實現實質正義，維護學生的合法權益。

一、調查

調查是教育懲戒的發軔，是一切后續工作的起點。學生的違紀調查一般緣起于違紀現場被查獲、被他人舉報或本人坦白等。調查由政教處（德育處、學生處）等學生管理部門組織，教育實踐中，不是特別復雜的違紀行為，也可以由學生管理部門安排班主任實施調查。

在調查過程中，學生的陳述權和申辯權必須得到充分的尊重和保護，調查人員必須與學生面對面交流，了解事發當時的真實情形和學生目前的思想認識，同時，聽取學生的意見。在此過程中，調查人員也可以要求學生提交檢查等書面材料。調查人員可以檢查涉及違規違紀的場所、物品，但是，不得侵犯學生的隱私權。檢查女生相關的場所、物品時，應當由女教師進行。證據是違紀行為定性的重要依據，證據必須通過合法的程序取得且真實有效、確鑿充分并能形成證據鏈，嚴格排除非法證據，嚴控有瑕疵的證據、材料。

調查人員要撰寫調查報告，經過調查被確定為違紀行為較輕的，可以建議班主任批評教育并同時終止學校層面的懲戒處理程序。

二、討論

討論是基于調查階段獲得的材料和信息，學校負責教育懲戒的部門初步研究擬給予違規違紀學生施加何種懲戒措施的環節。《規則》第六條規定，學校可以根據情況建立校規校紀執行委員會等組織機構，吸收教師、學生及家長、社會有關方面代表參加，負責確定可適用的教育懲戒措施，監督教育懲戒的實施。學校未成立教育懲戒專門議事機構的，可由政教處（學生處、德育處）等部門承擔討論職能，但是，擬給予學生開除學籍處分的，必須要由學校行政辦公會討論。為保證公正、公平、合理，調查人員參加討論會時僅可以匯報調查結果并回答與會人員的提問，不能參與對討論意見的最終表決。為了避免主觀、武斷，防止個別與會人員濫用權力，討論過程中一定要發揚民主，最后要通過合議制、民主表決的方式作出最終討論決定。

經過討論被確定為違紀行為較輕的，可以安排班主任批評教育并同時終止學校層面的懲戒處理程序。

三、告知

告知是處分決定公布之前，學校有關部門提前告訴學生擬給予的懲戒措施、懲戒依據以及對懲戒處理有異議者提出聽證申請的時間和途徑。告知的目的是為了讓學生提前對懲戒措施有充分的思想準備，更重要的是在告知過程中可以聽取學生的陳述和申辯，有利于保障學生的合法權利。同時，告知也是聽證的前提，當學生對擬給予的懲戒措施或者懲戒依據有異議時，可以依照法定程序提出聽證申請，進入聽證環節，保障學生的聽證權。

告知是不可忽略的環節，跳過告知環節就破壞了程序的完整性，一旦發生法律糾紛，學校就很被動，在高校已經發生過多起類似事件。例如，西北民族大學林X因與同學打架被學校開除，林某起訴后，法院判定，學校在作出處分決定前未能充分聽取他的陳述和申辯，程序不符合要求，故判學校敗訴[5]。告知要采用書面形式，制作《XX學校教育懲戒告知書》，應包含以下四個方面，一是學生的基本信息，二是調查獲知的違紀事實，三是擬給予的懲戒措施及其依據，四是提出聽證申請的途徑。

四、聽證

聽證是指聽取利害關系人的意見。教育懲戒中的聽證是指在學校做出教育懲戒決定之前，由學校指派專人主持聽取調查人員和當事人就違紀事實、懲戒理由及其適用依據進行陳述、質證和辯論的法定程序。聽證有助于學校客觀全面地查清事實真相，做出公平公正的懲戒決定，實現良法善治;有利于當事學生和家長充分表達自己的意見，維護其合法權益，化解家校矛盾。

在美國，各公立高校都設有聽證制度，并成立專門、公正的聽證主持機構，通過廣泛的受理范圍、客觀的聽證組織機構和聽證人員、嚴格的聽證會召開形式以及聽證記錄的保密性等，為學生提供正當程序所要求的權利保障[6]。

按照《規則》第十四條的規定，學校擬對學生實施嚴重教育懲戒和紀律處分前，必須告知學生或家長擬對當事學生作出的懲戒措施及其依據，并告訴學生或家長有申請聽證的權利，如需聽證，需要在規定日期之內提出申請。學校收到學生或家長提出的聽證申請之后進行形式審查，符合條件的作出受理決定，并通知學生或家長聽證的時間、地點、注意事項，不符合聽證條件的，作出書面說明。

聽證會設主持人1人，可以由學校的法律顧問擔任，也可以根據需要指定其他人擔任。聽證小組不少于3人，且必須為單數，一般由學校管理干部、教師代表、家長代表組成，但是，前期調查人員、與當事學生有利害關系的人員要回避。當事學生及家長可以委托代理人參加聽證會，當事學生、家長、代理人無正當理由不參加聽證會的，聽證取消。鑒于聽證會涉及有待確認的違紀行為，有可能影響學生的社會聲譽，所以一般不公開組織，不允許無關人員旁聽。

聽證會議程：（1）主持人宣布聽證紀律、聽證參加人的權利和義務，征詢當事人是否申請回避。（2）調查人員提出當事人違紀事實、證據和處理建議。（3）當事人或其代理人陳述、申辯和質證。（4）第三人陳述。（5）主持人就有關問題詢問、調查。（6）聽取當事人最后陳述。（7）主持人宣布聽證結束，其他人員離場。（8）聽證小組合議，按照少數服從多數原則形成聽證意見并報告學校有關負責人。

五、決定

決定是根據調查獲知的學生違規違紀事實以及學校的校規校紀規定，有教育懲戒處分權的部門召開專門會議，集體討論對學生的懲戒決定。學校設立了專門教育懲戒機構的，由專門機構作出決定，沒有專門機構的，一般由政教處（學生處、德育處）作出處理決定，涉及變更學生身份、影響學生重要權益的，如留校察看和開除學籍，需要由學校校長辦公會研究決定。

懲戒決定要以事實為依據，以校規校紀為準繩，遵循教育規律，既能使當事學生認識和改正錯誤，也能讓其他學生引以為戒，達到嚴肅校紀、教育本人與防患于未然的統一;要遵循法治原則，做到客觀公正;要選擇適當措施，與學生過錯程度相適應。學校要制作《教育懲戒決定書》，使用學校公文標準的字體、字號、格式，并按要求編號、蓋章。處分決定書應當載明被處分學生的基本信息、違紀事實、懲戒措施以及依據，對本懲戒決定不服的申訴途徑和行使期限及其他必要內容。

六、送達

送達是學校在規定日期內把《教育懲戒決定書》送給學生或其家長的行為。《北京市中小學學生獎勵和處分辦法》要求處分決定作出三日內送達學生本人及父母或其他法定監護人。

送達是申訴的前置條件，直接涉及到學生切身利益，不是可有可無的環節。2017年8月，興義民族師范學院本科生安XX因考試作弊被開除學籍以后，該生以“將處分決定上傳到班級QQ群不屬于直接送達本人”為由狀告學校，法官據此判決學校敗訴[7]。在中小學，履行送達手續可以把學生或家長約請到學校當面送達，并要求接收人簽字，當事人拒不簽字的，送達人要做好記錄。學生或家長拒不到校的，報請學校領導批準，采取其他方式，但是，盡量不要采用留置送達的方式。

七、申訴

申訴是指學生或其家長對學校施予的教育懲戒或紀律處分不服，依照有關規定向學校提出申請，要求學校改變或重新作出處理決定。

《規則》第十七條規定，學生及家長對學校給予的嚴重教育懲戒和紀律處分不服的，可以在15個工作日內向學校提起申訴。同司法程序相比，校內申訴程序具有時間和空間上的優勢，它能夠便利、高效地解決糾紛，最大程度地保護學生隱私，并從源頭上防止學校管理權力的濫用[8]。基于行政法“內部申訴不加重處理”原則，學校要消除學生顧慮，保障學生申訴權利的順利行使。《規則》頒布后，各學校都應設立學生申訴委員會作為處理教育懲戒校內申訴的常設機構，其職責包括受理申訴申請、組建調查小組、協調申訴小組開展調查、作出申訴決定等。

學生申訴委員會設主任1人，可以由德育副校長擔任，申訴委員會委員若干人，由學校辦公會推薦的管理干部、工會推薦的普通教師代表、家委會推薦的家長代表和學生會推薦的學生代表組成。為減少行政干擾，保證申訴委員會獨立工作，要適當控制管理干部的比例。為最大限度地確保學生權益，提高申訴工作的專業性和規范性，家長代表最好具有一定的法律知識背景。為保證公正處理申訴事宜，學校紀律懲戒委員會成員不能兼任申訴委員會委員。

申訴的步驟：（1）學生或家長提交申訴申請書，申請書應當載明學生基本情況、申訴的事項、理由及要求等。（2）申訴委員會在規定期限內對申訴申請做出予以受理、不予受理、暫不受理的決定并及時告知申訴人。對不予受理的要說明原因，對暫不受理的要提示補正材料。（3）對決定受理的，要在5個工作日內啟動申訴程序。（4）申訴委員會可以從委員中指定承辦人員組建調查小組。（5）調查小組可根據情況采用書面審查或會議審查的方式進行處理。會議審查的，學生或家長可以在會上發言對其行為進行解釋，學校工作人員有權對學生行為提出控訴并對重要情節合理調查。（6）申訴委員會閉門召開會議，作出維持、變更或者撤銷原教育懲戒或者紀律處分的決定，并在15個工作日內將決定書送達申訴人。

《規則》第十八條規定，學生或者家長對申訴處理決定不服的，可以向學校主管教育部門申請復核;對復核決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。

八、備案與存檔

1.備案

備案是指學校對某學生作出具體的教育懲戒措施后，就此事專門向主管教育行政部門報告事由，由主管部門對該事項存案以備查考。備案的實質是讓上級主管機關知道某件事，但是不需要上級主管機關批準同意，備案程序并未改變學校在教育懲戒中的主體地位。

依據教育部《中小學生學籍管理辦法》和各省（市、區）規定，給予高中學生開除學籍處分的，學校必須報教育主管機關備案。例如，《山東省普通中小學學籍管理規定》第二十二條：按照學校規定給予學生開除學籍處分的，學校應及時報主管教育行政部門備案[9]。由于上級主管機關具有對下級學校的監督權，在備案過程中，主管教育行政部門如果發現學校的教育懲戒行為違反法律規定，侵害學生合法權益的，可以責令學校作出改正，所以，備案制度也是對學生權益的保護措施之一。

備案材料要齊全，學生違紀處分的事實情況說明、證據材料、事件調查過程及結果、處分決定、法律依據等全過程涉及的所有材料，都應進行準確完整的備案，并按相關規定歸入學生檔案[10]。

2.存檔

按照學籍管理規定的要求，學生的重要獎懲信息要記入學生檔案。例如，2018年2月26日開始實施的《北京市中小學學生獎勵和處分辦法》第十九條規定：“記過、留校察看、開除學籍處分記入學生檔案”[11]。

由于中小學生年齡尚小，自控力差，遇事容易沖動，在成長過程中違規違紀在所難免，但是，學生的懲戒記錄一旦留在檔案中就會對學生的終身成長留下污點。學校可以設立污點消除制度，對達到規定條件的受懲戒學生給予撤銷懲戒并銷毀違紀材料，讓受懲戒的學生放下包袱，改過自新，健康成長，這符合學生自主發展和自我教育的要求，符合教育懲戒的基本原則。撤銷懲戒的時間一般在受警告和嚴重警告三個月后，受記過、留校察看半年后。撤銷懲戒應由學生本人提出書面申請，經師生評議，由班主任初步審核并提出意見，報學校批準，撤銷懲戒的權限與作出懲戒的權限相同[12]。

“程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當”是教育懲戒的基本要求，以嚴格、規范的程序細節保障懲戒結果的公正、公平，維護學生的合法權益是教育懲戒制度建設的落腳點。當教師或學校按照《規則》第十四條的要求對學生施加“嚴重教育懲戒”和紀律處分時，必須嚴格遵按程序要求;當教師或學校給學生施加《規則》第八條的“一般教育懲戒”或第九條的“較重教育懲戒”時，因為懲戒的影響相對輕微，對學生利益損傷不大，可以簡化程序，但是，學校和教師依然不能率性而為，畢竟，程序是控制和約束權力的最佳手段。

參考文獻

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[10] 姜波.試論高校學生違紀處分程序的建構[J].學校黨建與思想教育，2015（09）：53.

[11] 北京市教育委員會.關于印發《北京市中小學學生獎勵和處分辦法》的通知[EB/OL].[2018-02-09].http：//jw.beijing.gov.cn/xxgk/zfxxgkml/zfgkzcwj/zwgkxzgfxwj/202001/t20200107_1562749.html.

[12] 張都現.高中教育懲戒污點消除制度的構建策略研究[J].教師教育論壇，2019（06）：5.

【責任編輯? 王? ?穎】