探索與發展：打造公益訴訟中國樣本

本社記者 張純

公益訴訟是相對于私益訴訟的一種訴訟模式，旨在維護國家利益和社會公共利益。它最早可以追溯到古羅馬法，并在20世紀六七十年代作為“保護擴散性利益、實現市民正義”的手段，而在西方得到空前發展。

根據通常定義，“公益訴訟”是指特定的國家機關和相關團體、組織、公民個人，依據法律授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責任。

從這一定義不難看出，與側重私益保護的傳統訴訟相比，公益訴訟最鮮明的特征是：提起公益訴訟的主體與違法侵權行為并無直接利害關系，其起訴出發點，在于維護公共利益、法律尊嚴、公平正義，而非一己私利。也正因為此，公益訴訟被稱為一項飽含道德情懷、寄寓高尚目標的司法制度創造。

那么，回望一路走來的法治建設歷程，公益訴訟制度在我國是如何興起的？經歷了哪些曲折的過程？檢察機關為何率先成為公益訴訟的主力？又呈現了怎樣的司法保護公益的中國方案？……帶著這些問題，我們翻開中國法治建設關于“公益訴訟”的篇章，回顧過去的發展，面對現實的境況，展望未來的前景。

從無到有，公益訴訟在探索中前行

公益損害應該由誰來管？至今中外沒有標準答案。上世紀90年代初，“公益訴訟”的概念才進入我國法學界的研究視野。

中國法學會民事訴訟法學研究會會長、清華大學法學院教授張衛平接受本社記者采訪時介紹，20世紀90年代后期，我國法學界開始研討公益訴訟的制度構建。當時爭論比較大，包括我國建立公益訴訟制度的必要性和可行性問題。

“從不同國家的法治背景和司法實踐傳統來說，西方國家為‘小政府大社會’，他們需要借助司法力量來實現對公益的保護。而我國政府職能比較完善、行政權比較廣泛，只要行政機關行動起來，公益保護則能夠較為有效地實現。”張衛平教授說，在此背景下，我國是否需要公益訴訟？公益訴訟能發揮何種作用？一系列問題接踵而至，引發了學界廣泛討論。

任何事物從無到有，都是一道難題。而一個時期的理論研究，往往體現了現實發展的痕跡。隨著環境污染、食品安全、產品致損、消費侵權等諸多公共事件的頻頻爆發，我國“公益訴訟”的實踐也開始提上了日程。

在民間，以維護公益為目標的訴訟行動十分活躍，如公益律師先后挑戰原鐵道部春運漲價不聽證、高速公路收費不合理，網民聯盟發起反“流氓軟件”的系列訴訟，環保組織就環境污染事件在多地頻繁起訴……以及圍繞廁所收費、垃圾短信、航班延誤、網購違約等諸多熱點問題，進行了一次次嘗試。

不過，民間組織除了寥寥無幾的成功個案，大多難以啟動公益訴訟程序。

究其原因，主要是大多民間公益訴訟面臨跨越不了的法定“門檻”。彼時，我國民事訴訟法第一百零八條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”這嚴格限制了提起公益訴訟的主體的范圍，很多民間組織在提起訴訟時，往往就被法院認為主體不適格，無權起訴而被駁回。

民間公益訴訟遭遇了“屢提屢駁、屢訴屢敗”的命運，與此同時，也有法律學者提出，因為一些所謂的“公益訴訟”的起訴主體大多屬于與案件有“直接利害關系”，所以嚴格來講，還不能算是真正法律意義上的公益訴訟。而真正為公益訴訟作出破冰之舉的，則是人民檢察院。

1997年，河南省南陽市方城縣檢察院為原告，起訴該縣工商局和湯某，要求法院撤銷兩者之間的門面房買賣協議。其理由是縣工商局以遠低于市場價的價格出售門面房與湯某。這一案件得到了法院的支持并勝訴。作為改革開放后首起公益訴訟的開山之作，開啟了“準公益訴訟”模式的司法探索。

星星之火，可以燎原。此后，全國各地人民法院和檢察院也紛紛開啟了提起和審理公益訴訟案件的司法探索。據統計，截至2010年年底，各地檢察機關提起153件涉及環境污染、消費侵權等問題的公益訴訟。在審判機關層面，從2007年開始，全國多地中級法院和基層法院也試點設立了環境資源審判庭。但總體來說，由于法律依據不足等原因，除了少量涉及環境污染的公益訴訟得到受理外，各地的環保法庭普遍“缺米下鍋”。

>>2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過“關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定（草案）”。中國新聞圖片網供圖

回溯到這一時期，從實踐來看，與公權機關的謹慎試水相比，民間組織以公益為目標的訴訟行動則加快了腳步。從結果來看，民間組織“立案難”與環保法庭“案件少”現象形成了鮮明的對比。我國公益訴訟處于夾縫式生存的艱難處境，而究其原因，除了地方保護主義等因素外，根本癥結在于缺失公益訴訟的法律制度。

而公益訴訟的法律缺失所帶來的后果是，環境公共事件、食品安全公共事件頻頻發生?！澳菚r候我國改革開放已經走過了30年歷程，經濟發展取得了世界矚目的成就。但經濟高速發展的背后，也帶來了一些弊端，包括當時影響最大的環境污染和侵害消費者利益的行為。”張衛平教授說，在邏輯上，侵害社會公共利益的行為都是違反法律的行為，人們自然而然會想到通過法律獲得保護和救濟。而在各種法律救濟手段中，大多數人認為公益訴訟制度是維護社會公共利益的很好手段，建構公益訴訟制度成為一種普遍的社會訴求。

正是在這樣的時代語境下，激活真正意義的公益訴訟已勢在必行。基于公益訴訟的現實急需，順應社會各界的強烈呼聲，一系列構建公益訴訟制度的修法努力終于相繼啟動。

我國公眾的參與及監督意識仍需提高，社會組織的成熟度亟待加強。只有在政府職能歸位、公民社會成長、社會組織獨立的條件下才能夠實現政府購買公共服務的高效與精準。

立法先行，破除公益訴訟“門禁”

2013年1月1日，新的民事訴訟法開始正式實施。公益訴訟的內容被寫入，成了最大亮點。

該法新增的第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這就為公益訴訟打開了合法化的大門，不少人為此而歡欣鼓舞。更有環境維權活躍人士提出，中國環境公益訴訟的春天，已經到來。

>>2013年10月25日，十二屆全國人大常委會第五次會議在北京人民大會堂閉幕。會議表決通過了全國人大常委會關于修改《中華人民共和國消費者權益保護法》的決定等各項議案。中國新聞圖片網供圖

不過，現實卻出人意料的“骨感”。“這是一個很有意思的現象，2012年民事訴訟法修改之前，公益訴訟提起的案件數量反而高于民事訴訟法修改之后。這與社會期待剛好相反?！睆埿l平教授說。

“舉例說明，在民間組織中，即使有半官方背景的中華環保聯合會，其在2013年提起的8起環境公益訴訟，全被拒絕受理。而在2009年至2012年該組織共提起9起公益訴訟，全部進入司法程序。新法修改后，環境公益訴訟遭遇了全國冰封。”2014年《南方周末》對該現象進行了報道，其中提到：環境公益訴訟開門了，不少地方法院拿出來的卻是“不予立案”。

同一時期，檢察機關和行政機關提起的公益訴訟案件數量急劇下降。對此，吳應甲在其著作《中國環境公益訴訟主體多元化研究》中解釋：修改后的民訴法沒有明確檢察機關具有主體資格，不利于調動其積極性，也讓其重新審定自身的定位；而行政機關在法律上沒有明確其主體地位的情況下，也不愿主動提起公益訴訟。

“法院對公益訴訟案件的受理受限于現行法律制度安排，在司法實務中無所適從。皆因公益訴訟條款過于原則，相關配套法規缺乏?！标惲猎凇董h境公益訴訟研究》一書中提到，民訴法修改后，新增的公益訴訟法條僅有51個字，顯然過于原則、簡略，對于訴訟主體、具體程序等關鍵問題，均未提供清晰答案。比如，哪些屬于“法律規定的機關”，哪些屬于“有關組織”，并未作出明確界定。尤其是在“有關組織”的定義上，司法機關、民間組織、法學界多有不同理解、分歧巨大。

不過，可以明確的是，在適格的主體上，個人完全被排除在提起公益訴訟的主體范圍之外。“理由是為了穩妥、漸進地實施公益訴訟，避免公益訴訟的無序化。”張衛平教授介紹，與此同時，檢察機關作為憲法和法律規定的法律監督機關，就其監督職能而言應當具有提起環境公益訴訟的權利，這也是當時學術界普遍的共識。

由此可見，修改后的民訴法雖然破解了環境公益訴訟于法無據的尷尬局面，但公益訴訟更多地停滯于立法層面，難以順利進入司法實踐。對此，張衛平教授進一步解釋道：“這是關于民事公益訴訟的原則性規定，并不是其制度性規定。在司法實踐中，關于民事公益訴訟的客觀范圍、提起的主體范圍、請求類型、具體程序等問題都需要制度化?！?/p>

“人們希望通過修改民訴法確立統一的民事公益訴訟程序。但是，對如何具體確立，一方面，人們還缺乏足夠的理論準備和實踐積累；另一方面，各領域中公共利益的實體規范存在很大差異。因此，難以在短期內完成統一的公益訴訟制度的建構，只能夠確定原則性框架回應社會的訴求。”張衛平教授進一步解釋道，民事訴訟法修改中之所以沒有明確提起公益訴訟主體的范圍，是因為主體范圍的劃定，必須考慮環境保護和消費者保護等各領域的具體情形，在修改環境保護法和消費者權益保護法的過程中具體加以確定，也給提起公益訴訟主體的具體制度化留下充足的空間。

在此背景下，配套立法建設迅速提上了議事日程。沿著民事訴訟法所確立的環境公益訴訟和消費公益訴訟兩大主線，兩次重要的修法行動接踵而至。

>>中國法學會民事訴訟法學研究會會長、清華大學法學院教授張衛平 資料圖

制度修補，公益訴訟主體“破繭”

2013年10月修改的消費者權益保護法，明確賦予了中國消費者協會和省級消協提起消費公益訴訟的權利。2014年修改的環境保護法，進一步細化了環境公益訴訟的內容。值得一提的是，在該法四次審議過程中，提起公益訴訟主體的爭議一直貫穿始終。

2012年，《環境保護法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）首次審議并向社會公開征求意見時，就因該問題飽受爭議。

民事訴訟法剛剛確立了公益訴訟制度，將主體限定為“法律規定的機關和有關組織”。如何細化規定，這個填空題留給了環保法。然而，《草案》一審稿中，居然未列入公益訴訟。在2012年9月原環保部組織的研討會上，環保組織提起的第一條意見，便是將其列為公益訴訟的主體。

2013年6月底進入二審的《草案》，將提起環境公益訴訟主體限定為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。

一石激起千層浪，眾多民事訴訟專家和律師均指出，這一規定與民事訴訟法中關于公益訴訟主體的規定——“法律規定的機關和有關組織”不相符。根據這一規定，能夠提起環境污染訴訟的主體應該不限于特定的單位。

此外，十多年來，公民個人、環保組織、環保行政部門、檢察機關都曾作為原告提起過環境公益訴訟。有學者指出與公益訴訟實踐相比，該條款則過于“保守”。民間環保組織原本寄望于修改后的環保法明確其提起環境公益訴訟的資格。然而，《草案》卻將他們拒之門外，遭致民間環保組織一片反對之聲。自然之友等環保組織，隨即發表反對聲明和聯署信。

2013年10月，第三次審議《草案》對上述規定做了修改，有限度地擴大了原告資格范圍，將起訴人的資格擴展為“全國性組織”。

盡管有進步，但仍備受爭議。顏運秋在《公益訴訟理念和實踐研究》一書中表示，很多意見認為規定的提起公益訴訟主體的范圍還是太窄，不利于調動專門從事環境保護的社會組織的積極性。彼時，據民政部統計，在其本級登記的環境保護類社會組織只有36個，符合上述條件的也只有13個。顏運秋強調，而其是否愿意和有無能力提起環境公益訴訟，也頗值得研究。

最終，經過四次審議通過的環境保護法，于2015年1月1日正式生效施行。修改后的環境保護法賦予更多的社會組織以公益訴權，明確規定“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織”，有權提起環境公益訴訟。

從環境保護法的修改進程來看，提起公益訴訟主體資格在范圍上逐步擴大，條件上逐步放寬，要求上逐步明晰。但對于訴訟主體資格的限制，學界爭議仍不絕于耳。

“實際上，公益訴訟的起訴主體一直是公眾關注焦點?！睆埿l平教授表示，總體來說，從民事訴訟法、消費者權益保護法和環境保護法的修改進程來看，否認公民個人的原告資格是一以貫之的。其他提起公益訴訟主體的范圍則是經歷了放寬、限縮到適度放寬的過程，反映了立法機關努力在擴大提起公益訴訟主體的范圍與防止濫訴之間尋求一種平衡。

為了進一步解決日益增多的環境事件給司法審判帶來的諸多挑戰，2015年，最高人民法院發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，設置了較為系統的環境民事公益訴訟司法審判規則。同年，最高人民法院頒布《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，其中“十三、公益訴訟”部分對民事訴訟法第五十五條規定進行細化，明確了審理公益訴訟案件適用的一般規則。

經由一系列的立法跟進和制度修補，公益訴訟終于得以真正落地。發展的道路總是曲折前進的，但這項“新生事物”經歷了立法和突破后，卻又遭遇了現實的尷尬：公益訴訟案件數量并未如期井噴。

有統計顯示，2013年10月修改的消費者權益保護法正式實施后兩年間，法院受理的消費公益訴訟僅有由上海市消費者協會提起的一例。而在環境公益訴訟領域，依據新環境保護法所設定的資格條件，全國具有公益訴權的環保組織多達700余家，但真正付諸實踐的僅十多家。并且隨著時間的推移，先行者推進公益訴訟的熱情，也逐漸出現了衰退之勢。另一方面，現有符合條件的有關組織在專業能力方面還有較大差距，有的根本沒有經濟能力及技術能力支撐其完成調查、取證、訴訟等各個環節的工作。多地環保法庭“無案可審”的窘境，并未根本改觀。

實踐將問題擺在眼前，需要面對的是，現有的公益保護制度存在一些局限和不足，但同時也意味著，必須尋找到更具智慧、更切實際的制度方案，為陷入瓶頸的公益訴訟，注入通向坦途的新活力。

>>2015年7月2日，最高人民檢察院在北京召開新聞發布會，公布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》并通報有關情況。據最高人民檢察院新聞發言人肖瑋介紹，最高人民檢察院將依據《改革試點方案》，選擇北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個省、自治區、直轄市的檢察院開展改革試點。試點期限為二年。中國新聞圖片網供圖

為民司法，打造公益訴訟中國方案

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

2015年5月5日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十二次會議，審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，頂層設計成型。

同年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權最高人民檢察院在北京等13個省、自治區、直轄市，在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展為期兩年的提起公益訴訟試點。至此，檢察機關參與公益訴訟的試點改革，正式獲得了合法性通行證。

有了頂層設計，探索便有了依據。在兩年時間里，試點地區檢察機關不等不靠、勇于開拓，積極投入檢察公益訴訟實踐中，取得的成效喜人：各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。試點地區檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失89億余元，其中收回國有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設費2.4億余元，督促違法企業或個人賠償損失3億余元。

經過全覆蓋、多樣化的試點探索，檢察機關交上了滿意答卷，充分校驗了制度設計的可行性，探索出了一條司法保護公益的中國道路。

沿著“重大改革于法有據”的法治軌道，一場重塑公益訴訟制度的修法行動如期而至。2017年6月27日，全國人大常委會通過了民事訴訟法修正案和行政訴訟法修正案，檢察機關提起公益訴訟制度被正式載入法律。此前，2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央深改組第三十五次會議，對試點成效給予充分肯定并明確提出立法要求。

盡管兩部訴訟法的修改只是分別增加了一個條款，但這一簡短的改動字字千鈞——致力于破解公益保護之困，積極回應人民群眾對美好生活的新需求。

2017年9月11日，第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會在北京開幕。習近平總書記在向大會發來的賀信中明確指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任?！薄爸袊鴻z察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量?！?/p>

2018年7月，在公益訴訟全面實施一周年之際，習近平總書記主持召開中央深改委第三次會議，批準最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳。隨后，最高檢正式成立第八檢察廳，專門負責公益訴訟檢察工作。

在黨中央的重視支持下，檢察公益訴訟迎來“爆發式”發展。僅2018年，全國檢察機關就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，通過辦案督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸。截至2018年11月，全國基層檢察院實現了公益訴訟辦案“全覆蓋”。

碩果累累離不開高位推動。新一屆最高檢黨組多次召開會議進行研究部署，強調要把公益訴訟工作作為“一把手”工程切實抓好。最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍提出，要把訴前實現維護公益目的作為最佳狀態。實踐中，更多的問題通過訴前檢察建議得到了解決。訴前檢察建議也成為中國檢察公益訴訟制度的獨創。

隨著經濟社會快速發展，人民群眾對公益保護的需求日益增多，檢察機關在探索保護公共利益方面的“腳步”從未停歇，不斷回應新時代人民群眾對公益訴訟檢察工作的新需求。

黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。作為貫徹落實十九屆四中全會精神的重要舉措，最高檢將探索擴展新領域案件的原則由“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。除了法律明確賦權的“4+1”領域（生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈姓名肖像名譽榮譽保護）案件，最高檢在文物和文化遺產保護、網絡侵害及個人信息保護、國防和軍事利益保護以及扶貧等人民群眾普遍關注領域進一步深化探索，辦理了大量典型案件，取得顯著成效，同時也為完善立法提供實踐依據。

數據顯示，2020年，全國檢察機關新領域立案26940件，同比上升2.4倍，占17.8%，同比增加11.6個百分點。加強對新領域案件辦理的規范，最高檢制定下發《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，指導各地加大新領域探索力度的同時，明確重點，嚴格履行研究論證、審批備案等程序。值得一提的是，2021年7月14日，最高檢發布了《人民檢察院公益訴訟辦案規則》。在總結各地辦案實踐的基礎上，對公益訴訟一體化辦案機制作了規定，建立了辦案中的交辦、提辦、督辦、領辦以及跨區劃管轄機制，并明確了統一調用轄區檢察人員辦案等內容。

令人振奮的是，2021年，在建黨百年、黨絕對領導下的人民檢察制度創立90周年這一歷史性時刻，中共中央印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）。這在黨的歷史上是第一次，充分彰顯了以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國的堅定決心、對完善黨和國家監督體系特別是檢察機關法律監督工作的高度重視。《意見》明確要求檢察機關積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產、公共衛生、婦女及殘疾人權益保護、個人信息保護、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件，總結實踐經驗，完善相關立法。

在短短四年的探索發展中，檢察公益訴訟闖出了一條中國之路，讓世界為之矚目。實踐表明，檢察公益訴訟在維護公共利益方面作用巨大。不過，相對其他檢察職能，公益訴訟檢察還只是剛剛起步。作為一項新生事物，其發展歷程必然會面對各種各樣的問題。

問題是當今時代發出的嶄新課題，更是亟待努力解決的必修功課。毋庸置疑，“公益訴訟”已經成為法治中國建設的高頻詞語，成為司法為民的生動注腳，不可或缺。作為一項年輕的制度，公益訴訟已經在中國的法治歷程中，留下了濃墨重彩的一筆筆印記。相信隨著司法實踐的推進與發展，必將迎來全面發力的春天！