本刊專訪：張雪樵談如何完善檢察公益訴訟法律體系

本社記者 張純

>>6月11日，張雪樵副檢察長召開最高人民檢察院南四湖專案工作推進會。

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大部署。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開、健康發展，形成了公益司法保護的“中國方案”，受到了廣泛關注與大力認同。

如今，檢察公益訴訟全面實施四年多來，檢察機關無論是辦案的數量規模，還是質量效果和社會認同等方面，都取得了可喜的成就。與此同時，我們需要看到，公益訴訟制度在中國還“正年輕”，還需要進一步發展完善。在司法實踐中，也存在制度和理論供給還不十分充分的問題。面對這樣一份沒有答案的考卷，更需要在司法實踐中破題解答。

為此，本社記者專訪了最高人民檢察院副檢察長張雪樵，請他談談公益訴訟“中國方案”如何落地生根、開花結果，以及如何面對現實問題，讓公益訴訟中國方案大展身手，更有用武之地。

規范辦案，讓檢察公益訴訟行穩致遠

記者：

2017年7月1日，依據全國人大常委會作出的修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，我國全面實施檢察機關提起公益訴訟制度。如今，公益訴訟檢察全面實施已經四年有余，檢察機關都做了哪些重點工作？取得了哪些成績？

張雪樵：

2017年，檢察機關提起公益訴訟制度正式建立，作為一項新制度，彼時工作中還存在一些突出問題，與新時代黨中央的要求和人民群眾的期盼仍然存在不小差距，比如法律依據不足、辦案領域窄、隊伍能力不適應、發展不平衡不充分、機制建設不足、效果發揮不夠等等。

如今，全面實施檢察機關提起公益訴訟制度以來，過去四年多的時間，全國檢察機關堅持問題導向，對前期工作中存在的問題進行了重點突破。

一是推動公益訴訟相關立法，法律依據更充分。法律層面，人民檢察院組織法、檢察官法明確公益訴訟職責，英雄烈士保護法、未成年人保護法、軍人地位和權益保障法、安全生產法新增履職領域；2019年1月，最高人民檢察院印發《關于爭取省級人大常委會支持推動檢察公益訴訟制度專項決議的通知》，目前，全國已有25個省級人大常委會出臺了加強公益訴訟檢察工作的專項決定。司法解釋層面，會同最高人民法院制定頒布《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，制定頒布《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，對檢察機關訴訟地位、審判程序、訴訟權利義務等作出規定，夯實了檢察公益訴訟制度的基礎。

二是領域更加拓展。檢察機關認真貫徹落實黨的十九屆四中全會關于“拓展公益訴訟案件范圍”的會議精神，指導各地加大新領域探索力度同時，加強對新領域案件辦理的規范，制定下發《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，在安全生產、無障礙環境建設、扶貧贍養、國防軍事、文物和文化遺產保護、網絡空間治理等人民群眾普遍關注領域進一步深化探索，辦理了大量典型案件，取得顯著成效。

三是隊伍建設更有力。健全機構體系，2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，同年12月第八檢察廳（公益訴訟檢察廳）正式成立，地方各級檢察機關也陸續建立公益訴訟專門辦案機構或辦案組。堅持政治引領，推進黨建與業務深度融合，全國四級公益訴訟部門、條線3000多個基層黨組織共同開展“黨的生日話職責——我與公益訴訟檢察成長”主題黨日活動。創新培訓方式，總結推廣“培訓+辦案+研究”實戰培訓經驗，著力打造突破培訓辦案研究三者界限、更直接服務于技能提升的高層次培訓新業態。

>>最高人民檢察院副檢察長張雪樵

四是辦案更多更均衡。地域全覆蓋，2018年11月全國基層檢察院全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白，實現了公益訴訟辦案的“全覆蓋”。領域更均衡，2020年，生態環境和資源保護領域案件穩中有升，新領域案件大幅上升，加大食品藥品安全領域公益訴訟的辦案力度，各領域辦案更加均衡。類型更均衡，2020年全國檢察機關立案辦理公益訴訟案件151260件，其中，民事公益訴訟1.4萬件，行政公益訴訟13.7萬件，同比分別上升1倍和14.4%。

記者：

黨的十九屆四中全會決定提出“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態環境公益訴訟制度”重要改革舉措。作為貫徹落實十九屆四中全會精神的重要舉措，最高檢將探索擴展新領域案件的原則由“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。為此，檢察院都做了哪些工作？

張雪樵：

2017年修改民訴法、行政訴訟法，賦予了檢察機關是在四個領域內可以辦理公益訴訟案件。比較突出的就是生態環境破壞和自然資源保護，第二是食品、藥品安全領域，第三是國有財產保護領域和第四是國有土地出讓領域這四個領域。隨著公益訴訟制度的推進，檢察機關認真貫徹落實黨的十九屆四中全會關于“拓展公益訴訟案件范圍”的會議精神，將“等”外探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”，在人民群眾普遍關注領域進一步深化探索，辦理了大量典型案件。

一是突出辦理全國人大及其常委會明確要求的新領域案件。二是積極辦理地方人大明確要求的新領域案件。目前，全國已有25個省級人大常委會出臺加強檢察機關公益訴訟工作或法律監督工作的專項決定，其中絕大多數列明了拓展公益訴訟案件范圍的相關內容。從各省專項決定的授權內容來看，公益訴訟新領域的受案范圍主要涉及幾個領域：一是公共安全（包括危化品管理、公共交通安全、鐵路交通安全等安全生產領域，以及公共衛生安全、防災減災和應急救援等）；二是文物和文化遺產保護（含英烈紀念設施等）；三是個人信息安全（含互聯網侵害公益等）；四是特殊群體保護（包括婦女兒童、老年人、殘疾人權益保護等）；五是涉及國防軍事公益保護；六是其他類，比如損害國家尊嚴或者民族情感、弘揚社會主義核心價值觀、旅游消費、教育、就業、金融等。各級檢察機關結合當地實際，注意辦好有地方立法權的人大常委會通過地方立法、專項決定等明確支持探索的檢察公益訴訟新領域案件。

三是穩妥探索中央文件要求研究探索的其他領域案件。目前主要包括：《國務院關于完善進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系切實保護消費者權益的意見》提出的“加強重點領域質量安全公益訴訟工作”；最高檢、全國婦聯《關于建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》提出的“針對國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視，相關組織、個人通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問題，檢察機關可以發出檢察建議，或者提起公益訴訟”；最高檢、中央軍委政法委員會《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》提出的“積極穩妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權益保護等方面的公益訴訟案件”；《2020年推動長江經濟帶發展工作要點》提出的“探索開展危化、尾礦、交通等安全生產領域公益訴訟檢察工作”。

四是參照指導性案例、借鑒典型案例辦理同類新領域案件。最高檢根據年度公益訴訟檢察工作要點，順應公益保護形勢發展需要，適時分批分類發布新領域指導性案例和典型案例。重點發布文物和文化遺產保護、網絡侵害（個人信息保護）等新領域典型案例，指導全國檢察機關參照辦理同類新領域案件。

>>張雪樵副檢察長實地勘察辦案現場

完善立法讓公益訴訟“中國方案”更有用武之地

記者：

在目前的法律框架下，如何最大程度發揮檢察公益訴訟的作用？

張雪樵：

檢察公益訴訟是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，要最大程度發揮檢察公益訴訟的作用，就要立足國情、立足實際。

一是堅持黨的領導。公益訴訟檢察制度的探索、確立和發展歷程，都體現了黨的領導。要堅持把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”體現和落實到公益訴訟辦案全過程。堅持講政治與抓業務有機統一，深入學習貫徹習近平總書記關于公益訴訟檢察工作的重要指示精神，深刻認識落實好公益訴訟檢察制度的重大意義，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，努力提供更精準、優質的公益訴訟檢察產品，在推進國家治理體系和治理能力現代化中更好發揮檢察職能作用。

二是以人民為中心。公共利益是最廣大人民群眾的利益，公益訴訟歸根結底是為了保護廣大人民群眾的利益。人民群眾也是公益訴訟的參與者、監督者和推動者，在線索提供、案件辦理、問題整改等各個環節，都發揮著積極作用。為了人民，代表人民，依靠人民，公益訴訟才更有“用武之地”。

三是堅持法律監督的憲法定位，依法行使檢察權。公益訴訟是檢察機關的法定職責，公益訴訟檢察權的行使必須嚴格遵守憲法法律的規定。檢察機關提起公益訴訟政治性、政策性、法律性都很強，既要敢于監督、善于監督，又要依法監督、規范監督。

四是遵循相關訴訟制度的基本原則，一方面作為訴訟法確立的一種新的訴訟類型應當遵循訴訟制度的基本原則，主要是行政訴訟和民事訴訟的基本原則；另一方面還應當遵循公益訴訟特殊規定，更好發揮特殊制度設計的作用。

記者：

檢察機關提起公益訴訟制度開展到現在，一方面驗證了檢察機關提起公益訴訟的必要性與優勢，另一方面也反映出檢察機關提起公益訴訟面臨的困境。從立法的角度來說，目前的公益訴訟立法是否能適應檢察機關的公益訴訟實踐？存在哪些有待解決的問題？

>>6月11日，乘船巡湖查看南四湖專案現場。

張雪樵：

檢察公益訴訟試點及全面開展以來，我們一直堅持依法推進，不斷推進完善制度規范，形成了從法律、法規到司法解釋、規范性文件等多層級、全方位、立體化的規范體系。比如，民事訴訟法、行政訴訟法從基本法律的層面創立檢察公益訴訟制度，人民檢察院組織法、檢察官法明確將公益訴訟作為檢察職責范圍，英烈保護法、未成年人保護法從單行法律的層面規定了特定領域的檢察公益訴訟制度，“兩高”聯合出臺檢察公益訴訟司法解釋，各級檢察機關和政府部門、監察機關、法院等加強協作出臺了大量規范性文件對檢察公益訴訟進行規范。這些立法實踐，為檢察公益訴訟制度的完善發展提供了強有力的支持。

然而，也應當看到，現有的公益訴訟立法也存在諸多問題。公益訴訟立法供給不足，遠不適應檢察機關的公益訴訟實踐。一是受案范圍過窄。新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事權利的實現往往與公益的保護疊加、融合在一起，但目前法律賦權的檢察公益訴訟受案范圍過窄，束縛了這項具有治理現代化優勢的“中國方案”的“用武之地”，無法對人民群眾反映強烈的公益問題發揮治理作用。

二是調查依據不足。檢察機關的調查取證程序幾乎處于立法空白狀態，沒有調查權帶來的取證難，是導致民事公益訴訟案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益訴訟也存在相應問題，譬如，檢察機關不能向金融機構查詢資金往來，以致影響了國有財產保護領域行政公益訴訟的辦理等。

三是多元類公益訴訟之間關系不順。在民事公益訴訟中，法律規定的國家機關、社會組織、檢察機關三類主體在順位銜接以及支持協作上的問題在實踐中表現突出，需要進一步科學規制。

四是處理特殊問題于法無據。公益訴訟的許多程序和實體問題具有特殊性，難以適用普通的訴訟法。上述問題都限制了公益訴訟質效的發揮，通過在單行法規中增加公益訴訟條款，以及對檢察公益訴訟制度進行系統性完善的立法任務日顯迫切。

記者：

那么，請您進一步談談如何推動建立完善公益訴訟相關法律制度，從而為民事和行政檢察公益訴訟提供強力的法治保障？

張雪樵：

一是體系層次上更加完備。一個完善的法律體系需要由不同層次的規范有機組成，目前公益訴訟法律規范散見于一些單行法，規定的數量還不多，整體性、協調性還不強，應當形成訴訟基本法、單行法、司法解釋、行政法規、地方性法規在立法權限內分別規范、相互協調的公益訴訟規范體系。

二是領域范圍上更加全面。公益范圍的界定無論在理論上還是實踐中，都是一個難題，目前我們采取了列舉加“等”的模式作為解決思路，但實踐中還會存在一些領域難以界定或被遺漏，需要在實踐探索的基礎上不斷豐富列舉范圍、不斷明確共性特點。

三是程序設計上更加精細。訴訟從根本上說是一種程序，訴訟制度是由一系列程序設計組成的。當前，兩個訴訟法和“兩高”聯合或各自出臺的司法解釋已經基本上構建起了一套檢察公益訴訟程序規則，下一步，要做好完善檢察公益訴訟相關立法工作，涉及一些公益訴訟制度的基礎和核心問題。

以民事公益訴訟訴權為例，在民事公益訴訟中，檢察機關提起訴訟是其公共利益代表身份的體現，但檢察機關不是唯一的公益代表，涉及與其他公益代表的順位問題。比如，生態損害賠償與公益訴訟的關系，已明確生態損害賠償優先。民事公益訴訟還涉及檢察機關與其他社會組織的關系，即社會組織是否應當享有優先訴權？公益訴訟保護的不是私益，針對受侵害的公益提起訴訟的權利是屬于傳統訴權，還是屬于一種訴訟資格的配置？這都有待進一步研究。

從現有的實踐探索看，檢察機關提起公益訴訟與民事行政兩大訴訟原有框架體系在制度性質和目標價值等諸多方面有著重大的差異，甚至可以說有本質的不同，因此急需構建專門的基本理論體系和制度規則框架，完善檢察公益訴訟相關立法，讓這項制度在維護國家利益和社會公共利益方面更好發揮作用。

>>調查走訪南四湖專案現場

記者：

今年全國兩會期間，部分全國人大代表提出了完善檢察公益訴訟相關立法的建議，其中包括制定公益訴訟專門法。對此，您認為有必要制定公益訴訟專門法嗎？

張雪樵：

檢察公益訴訟作為一項年輕的制度，面對著相關法律依據嚴重不足、相關規范還比較原則等問題。檢察公益訴訟的制度實踐也呈現出與傳統訴訟制度的諸多不同特點，急需出臺一部適應時代發展需要、契合公益訴訟屬性的專門法律，以更好維護國家利益和社會公共利益。

近來年，越來越多的人大代表和政協委員就完善檢察公益訴訟相關立法提出意見和建議，認為不宜將公益訴訟規定于一般的民事訴訟和行政訴訟法律中，建議制定公益訴訟專門法，就檢察機關提起公益訴訟所涉及的核心問題進行系統性規定的建議。最高檢高度重視代表委員的建議提案，于2020年7月與全國人大監司委就公益訴訟專門立法問題進行了溝通。

從立法技術層面考慮，單獨制定公益訴訟法相較于在訴訟法中設立檢察公益訴訟專章更可行易行，在條件成熟時，可以考慮單獨制定檢察公益訴訟法，作為實施人民檢察院組織法、民事訴訟法、行政訴訟法的特別法。

司法為民，讓檢察公益訴訟奏響時代“最強音”

記者：

對于完善公益訴訟法律制度方面，請您談談對法學界和社會各界有哪些期待？

張雪樵：

近年來學界圍繞檢察公益訴訟實踐中的問題積極開展研究，為推動這項制度的長足健康發展貢獻了重要力量。下一步，要做好完善檢察公益訴訟相關立法工作，涉及一些公益訴訟制度的基礎和核心問題，仍有賴于學界強有力的理論支撐。應該加強專題立法研究，積極爭取中國法學會行政法學、民訴法學、立法學、環境法學等專業委員會的支持，結合辦案實踐積累和立法研究成果，集中、分類、精準推進公益訴訟立法研究，及時準確提出有說服力、可行性的立法研究意見及具體條文建議。

在具體的研究中，要注意研究對象對研究方法、研究立場的影響，檢察公益訴訟制度是極具中國特色的制度設計，這就決定了檢察公益訴訟研究的問題要從現實中來，用人民群眾聽得懂的語言，做人民群眾需要的學問。這就要求我們研究公益訴訟：不拘泥于法言法語，將道德良知、公理民情等樸素正義融入法典正義、程序正義中，從而更好地讓人民群眾從每一個司法案件中感受到公平正義；不能脫離社會實際，而應立足我國國情，尤其需要充分汲取中華優秀傳統文化精華，注重傳承中華文化精神，把社會主義核心價值觀融入具體條文中。

公益范圍廣泛，公益保護是一個系統工程，檢察公益訴訟的健康發展離不開社會各界的關心和支持。幾年來，社會各界對檢察公益訴訟高度關注，在這個過程中，全社會公益保護的意識不斷提升，為檢察公益訴訟的開展營造了良好的氛圍。檢察機關將繼續加大公益訴訟司法公開力度，通過公開聽證、公益志愿者等方式，以更加開放的姿態向社會展現公益訴訟工作，希望社會各界進一步參與到公益保護中來，與檢察機關攜手并肩，共同促進我國公益保護取得更好效果。

記者：

在當前的檢察公益訴訟工作中，檢察院正在推動哪些工作？有哪些新的探索和突破？

張雪樵：

當前，檢察公益訴訟工作主要從以下方面著力：一是立足服務中心大局，在保障經濟社會高質量發展中發揮公益訴訟職能。持續服務保障長江經濟帶高質量發展，落實服務黃河流域生態保護和高質量發展舉措，主動融入服務鄉村振興戰略。

二是統籌推進疫情防控常態化和公益訴訟檢察協調發展。各地檢察機關圍繞中央疫情防控常態化戰略決策，認真找準著力點，務求監督實效。安徽省檢察院印發《關于進一步發揮公益訴訟檢察職能助力疫情防控工作的通知》。浙江省檢察院聚焦源頭防控，部署冷鮮禽食品安全專項監督行動。

三是緊盯公益損害突出問題，在保障人民群眾美好生活中提升辦案質效。深耕細作法定領域，著力解決人民群眾急、難、愁、盼問題，突出辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件，保持穩定食品藥品安全領域辦案規模增長，有重點辦理國有財產保護和國有土地使用權出讓領域案件，加強英烈權益保護領域公益訴訟辦案力度。積極穩妥拓展新領域，主動將公益訴訟檢察工作融入社會治理。全力抓好最高檢省級檢察院自辦案件，提升辦案整體影響力。

今年以來，最高檢已直接立案自辦案件6件，針對群眾反映強烈的快遞循環包裝、視頻技術壟斷、平臺企業“996”現象侵害勞動者權益以及南四湖流域生態環境損害等問題，積極開展監督，力爭辦出有影響力、彰顯公益訴訟制度獨特價值的案件。

四是以專項活動為引領，深入推進“公益訴訟守護美好生活”專項監督活動，結合地域特色因地制宜開展公益訴訟檢察“小專項”，同時以“回頭看”鞏固公益訴訟辦案效果。

五是完善制度機制建設，抓好《人民檢察院公益訴訟辦案規則》的培訓落實，形成辦案全流程統一規范。深入推進跨區劃公益保護機制建設，積極推動建立全國重要江河湖泊水功能區跨行政區劃管轄協作機制。加強聽證工作規范化建設，發布聽證典型案例。持續深入推進辦案一體化建設，積極開展全國公益訴訟檢察指揮中心建設調研及論證。持續深化“河湖長+檢察長”機制、軍地檢察機關等協作機制。積極拓寬公眾參與渠道，推進公益訴訟志愿者平臺在浙江、湖北等省的試點，積極發揮公益志愿者參與檢察辦案，為檢察官提供專業咨詢，提高辦案結果的社會認可度。

記者：

最后，請您談談檢察公益訴訟工作未來的方向如何？

張雪樵：

下一步，檢察機關公益訴訟部門將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指引，積極踐行習近平法治思想，認真貫徹中央全面依法治國工作會議、中央政法工作會議部署，準確把握時代發展新形勢、國家治理新要求和人民群眾新期待，不斷提升公益訴訟檢察融入服務國家治理的制度效能。

堅持司法為民理念，結合“為群眾辦實事”實踐活動，深入推進“公益訴訟守護美好生活”專項監督，增強人民群眾幸福感、安全感、獲得感。堅持“穩數量、調結構、提質效、拓領域”辦案理念，緊盯黨委政府難點、社會民生痛點，努力辦理一批推動公益損害問題有效化解、社會管理漏洞有效封堵的典型案例。

總結公益訴訟檢察“回頭看”經驗，持續開展好常態化“回頭看”跟進監督，夯實辦案質效，扎實公益訴訟檢察監督成效。借助檢答網、借調掛職、實地調研等手段，多措并舉加大對下督導及業務培訓及指導力度；持續深化公益訴訟制度探索和辦案機制建設及公益訴訟制度探索。強化公共關系建設，努力爭取黨委、人大、政府更大的支持，著力打造公益保護共同體，努力推動公益訴訟檢察工作向縱深高質量、高品質發展。