開啟全面建設(shè)法治政府的新篇章
——《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025）》解讀

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學副校長、教授 王敬波

2021年8月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》（以下簡稱《法治政府綱要》），貫徹落實習近平法治思想，立足新發(fā)展階段，在承繼中改革創(chuàng)新，著力解決突出問題，補齊法治短板，構(gòu)建新發(fā)展格局。

一、強化法治政府建設(shè)的統(tǒng)籌推進

（一）“一規(guī)劃兩綱要”的頂層設(shè)計

《法治政府綱要》與此前發(fā)布的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》（以下簡稱《法治中國規(guī)劃》）《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025）》（以下簡稱《法治社會綱要》）形成“一規(guī)劃兩綱要”的格局，是在“十四五”時期對法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)的頂層設(shè)計。《法治政府綱要》開篇就明確要“把法治政府建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃”。《法治中國規(guī)劃》提出“構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”?！斗ㄖ握V要》緊緊圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確提出深入推進依法行政，全面建設(shè)法治政府，加快構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，并將其作為貫穿全篇的一條主線。強調(diào)“堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，著力實現(xiàn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，把該管的事務(wù)管好、管到位，基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運行高效、法治保障的政府機構(gòu)職能體系”。

（二）《法治政府綱要》是對《法治中國規(guī)劃》改革方向的具體落實

《法治政府綱要》中多個專題，對《法治中國規(guī)劃》進行具體的落實。例如，《法治中國規(guī)劃》提出：“加快推進‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，政務(wù)服務(wù)重點領(lǐng)域和高頻事項基本實現(xiàn)‘一網(wǎng)、一門、一次’。2022年年底前建成全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，除法律法規(guī)另有規(guī)定或涉及國家秘密等外，政務(wù)服務(wù)事項全部納入平臺辦理，全面實現(xiàn)‘一網(wǎng)通辦’。”該部分要求在《法治政府綱要》第二個專題“健全政府機構(gòu)職能體系，推動更好發(fā)揮政府作用”中，有非常具體明確的推進舉措，尤其在深入推進“放管服”改革中提出很多具體舉措，包括：分級分類推進行政審批制度改革；依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺等渠道，全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦、自助辦”；嚴格限制行政審批事項的設(shè)定，堅決防止以備案、登記、行政確認、征求意見等方式變相設(shè)置行政許可事項；推行行政審批告知承諾制；大力歸并減少各類資質(zhì)資格許可事項，降低準入門檻；有序推進“證照分離”改革全覆蓋，將更多涉企經(jīng)營許可事項納入改革；積極推進“一業(yè)一證”改革，探索實現(xiàn)“一證準營”、跨地互認通用；深化投資審批制度改革，推進投資領(lǐng)域行政執(zhí)法監(jiān)督，全面改善投資環(huán)境；全面落實證明事項告知承諾制，新設(shè)證明事項必須有法律法規(guī)或者國務(wù)院決定依據(jù)。又如《法治中國規(guī)劃》提出：“加強和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，推進‘雙隨機、一公開’跨部門聯(lián)合監(jiān)管，強化重點領(lǐng)域重點監(jiān)管，探索信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等新型監(jiān)管方式，努力形成全覆蓋、零容忍、更透明、重實效、保安全的事中事后監(jiān)管體系?！薄斗ㄖ握V要》強調(diào)了“推動政府管理依法進行，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來”。再次重申健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，推進線上線下一體化監(jiān)管，完善與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式。《法治政府綱要》更進一步提出：“根據(jù)不同領(lǐng)域特點和風險程度確定監(jiān)管內(nèi)容、方式和頻次，提高監(jiān)管精準化水平。分領(lǐng)域制定全國統(tǒng)一、簡明易行的監(jiān)管規(guī)則和標準，做到標準公開、規(guī)則公平、預期合理、各負其責?！?/p>

二、《法治政府綱要》架構(gòu)“一條主線，八個體系”的整體戰(zhàn)略

《法治政府綱要》將“加快構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”作為主線，從職權(quán)法定、依法行政制度體系、行政決策、行政執(zhí)法、突發(fā)事件應(yīng)對、社會矛盾糾紛預防調(diào)處化解、行政權(quán)力制約和監(jiān)督、科技支撐等八個方面突出體系建設(shè)，注重法治政府的全面推進和依法行政能力的整體提升。具體包括：健全政府機構(gòu)職能體系，推動更好發(fā)揮政府作用；健全依法行政制度體系，加快推進政府治理規(guī)范化程序化法治化；健全行政決策制度體系，不斷提升行政決策公信力和執(zhí)行力；健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；健全突發(fā)事件應(yīng)對體系，依法預防處置重大突發(fā)事件；健全社會矛盾糾紛行政預防調(diào)處化解體系，不斷促進社會公平正義；健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進行政權(quán)力規(guī)范透明運行；健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。

三、《法治政府綱要》體現(xiàn)強烈的人民性

以人民為中心的理念，是《法治政府綱要》的靈魂。開篇即提出：“加快構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障?！痹诨驹瓌t部分，強調(diào)“堅持以人民為中心，一切行政機關(guān)必須為人民服務(wù)、對人民負責、受人民監(jiān)督”。在十個專題部分中，也都有具體措施貫徹法治政府為人民的思想，例如：“加快建設(shè)服務(wù)型政府，提高政務(wù)服務(wù)效能?！薄皥猿謧鹘y(tǒng)服務(wù)與智能創(chuàng)新相結(jié)合，充分保障老年人基本服務(wù)需要。”“健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。”“著眼提高人民群眾滿意度，著力實現(xiàn)行政執(zhí)法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。”“全面主動落實政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，用政府更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持。大力推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果公開，做到法定主動公開內(nèi)容全部公開到位。加強公開制度化、標準化、信息化建設(shè)，提高政務(wù)公開能力和水平。全面提升政府信息公開申請辦理工作質(zhì)量，依法保障人民群眾合理信息需求。鼓勵開展政府開放日、網(wǎng)絡(luò)問政等主題活動，增進與公眾的互動交流。加快構(gòu)建具有中國特色的公共企事業(yè)單位信息公開制度。”等等。人民日益增長的美好生活需要，對法治政府建設(shè)提出了新的更高要求，法治政府建設(shè)不能政府自說自話，必須以人民滿意不滿意作為重要標準。人民滿意作為指導方針和評價標準，集中體現(xiàn)了法治建設(shè)要緊緊圍繞人民需求的根本導向。

四、《法治政府綱要》堅持問題導向和結(jié)果導向

法治政府建設(shè)是法治中國建設(shè)的主體工程，需要取得率先突破。我國各級政府在推進法治政府建設(shè)中取得了顯著成效。但同時，隨著法治政府建設(shè)的持續(xù)深入推進，形式意義上的法治在很多地區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)了，但是實質(zhì)意義上的法治還有很長的路要走。改革中好改的部分也已經(jīng)改完了，剩下的都是難啃的骨頭。針對法治政府建設(shè)中的短板，尤其是地區(qū)不平衡、層級不平衡等問題，《法治政府綱要》在傳承2004、2010年國務(wù)院發(fā)布的多個依法行政和法治政府建設(shè)實施綱要的路線和方針的基礎(chǔ)上，尤其是系統(tǒng)梳理黨中央、國務(wù)院2015年發(fā)布的《法治政府綱要》實施五年來取得的成就經(jīng)驗，直面新時代法治政府建設(shè)面臨的困難和問題，具有強烈的問題意識和指向性。

（一）深化基層改革和法治建設(shè)，補齊法治政府建設(shè)最短板

《法治政府綱要》針對實踐中政府權(quán)責邊界不清等突出問題，進一步強調(diào)：“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，切實解決制約法治政府建設(shè)的突出問題?！被鶎邮钦卫淼幕A(chǔ)，也是政策、法律實施的最后一公里。同時，基層也是法治政府建設(shè)的短板和薄弱環(huán)節(jié)?！斗ㄖ握V要》從構(gòu)建簡約高效的基層管理體制和深化行政執(zhí)法體制等方面，推動基層法治政府建設(shè)。第一，實行基層扁平化和網(wǎng)格化管理。推進編制資源向基層傾斜，鼓勵、支持從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，加快制定不同層級行政執(zhí)法裝備配備標準，破解基層責權(quán)不匹配，人才匱乏等難點。第二，繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，堅持?。ㄗ灾螀^(qū)）原則上不設(shè)行政執(zhí)法隊伍，設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個行政執(zhí)法層級，縣（市、區(qū)、旗）一般實行“局隊合一”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”的改革原則和要求。第三，穩(wěn)步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項下放給基層，堅持依法下放、試點先行，堅持權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與上一級相關(guān)部門行政執(zhí)法案件移送及協(xié)調(diào)協(xié)作機制。

（二）治理行政規(guī)范性文件違法亂象

規(guī)范性文件在行政管理中發(fā)揮著非常重要的作用，但與此同時，它“多小散亂”的現(xiàn)象也直接影響著法治政府建設(shè)成效。主要在于規(guī)范性文件的數(shù)量特別大，涉及領(lǐng)域特別多，而制定主體又極其多元，由此引發(fā)的侵害公民法人合法權(quán)益，或破壞國家法制統(tǒng)一的現(xiàn)象層出不窮。《法治政府綱要》提出：“加強行政規(guī)范性文件制定監(jiān)督管理。依法制定行政規(guī)范性文件，嚴禁越權(quán)發(fā)文、嚴控發(fā)文數(shù)量、嚴格制發(fā)程序。建立健全行政規(guī)范性文件制定協(xié)調(diào)機制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。健全行政規(guī)范性文件動態(tài)清理工作機制。加強對行政規(guī)范性文件制定和管理工作的指導監(jiān)督，推動管理制度化規(guī)范化。全面落實行政規(guī)范性文件合法性審核機制，明確審核范圍，統(tǒng)一審核標準。嚴格落實行政規(guī)范性文件備案審查制度?！?/p>

（三）加快推進政務(wù)誠信建設(shè)，破解政府失信難題

針對現(xiàn)實中“新官不理舊事，新官不認舊賬”等現(xiàn)象導致政府政策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性的突出問題，《法治政府綱要》有針對性提出健全政府守信踐諾機制。建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理機制，建立健全政務(wù)失信記錄制度，將違約毀約、拖欠賬款、拒不履行司法裁判等失信信息納入全國信用信息共享平臺并向社會公開，強化社會監(jiān)督。建立健全政府失信責任追究制度，加大失信懲戒力度，重點治理債務(wù)融資、政府采購、招標投標、招商引資等領(lǐng)域的政府失信行為。

（四）強化依法問責和激勵擔當相結(jié)合

針對實踐中行政不作為、慢作為等懶政現(xiàn)象，《法治政府綱要》提出：“健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進行政權(quán)力規(guī)范透明運行。堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，做到依規(guī)依紀依法嚴肅問責、規(guī)范問責、精準問責、慎重問責，既要防止問責不力，也要防止問責泛化、簡單化。落實‘三個區(qū)分開來’要求，建立健全擔當作為的激勵和保護機制，切實調(diào)動各級特別是基層政府工作人員的積極性，充分支持從實際出發(fā)擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)?！?/p>

五、立足數(shù)字時代，堅持改革創(chuàng)新，凸顯時代性

隨著信息社會的到來，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用。數(shù)字賦能政府治理，遵循政府治理范式變遷及發(fā)展規(guī)律，回應(yīng)公眾新需求及新期待，黨的十九屆四中全會明確提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”的戰(zhàn)略選擇。《法治政府綱要》適應(yīng)信息社會的趨勢，提出全面建設(shè)數(shù)字法治政府，提出：“堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進依法行政，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平。”

第一，加快推進信息化平臺建設(shè)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）統(tǒng)籌建成本地區(qū)各級互聯(lián)、協(xié)同聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)從?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）到村（社區(qū)）網(wǎng)上政務(wù)全覆蓋。加快推進政務(wù)服務(wù)向移動端延伸，實現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項“掌上辦”。分級分類推進新型智慧城市建設(shè)，促進城市治理轉(zhuǎn)型升級。加強政府信息平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化整合各類數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)平臺，防止重復建設(shè)。建設(shè)法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件統(tǒng)一公開查詢平臺，實現(xiàn)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一公開查詢。

第二，建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)、行政規(guī)范性文件共享協(xié)調(diào)機制，進一步明確政務(wù)數(shù)據(jù)提供、使用、管理等各相關(guān)方的權(quán)利和責任，推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，形成高效運行的工作機制，構(gòu)建全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，加強政務(wù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合。加快推進身份認證、電子印章、電子證照等統(tǒng)一認定使用，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程。加強對大數(shù)據(jù)的分析、挖掘、處理和應(yīng)用，運用大數(shù)據(jù)輔助行政決策、行政立法、行政執(zhí)法工作。建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域政府數(shù)據(jù)向社會有序開放。

第三，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法。加強國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)，推行行政執(zhí)法A p p掌上執(zhí)法。探索推行非現(xiàn)場監(jiān)管。建立全國行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫。

六、面對風險社會，強化在應(yīng)急管理中建設(shè)法治政府

政府管理實踐中長期存在效率優(yōu)先，兼顧公平的觀念，尤其在急難險重等突發(fā)事件應(yīng)對中，法治處于“說起來重要，忙起來不要”的尷尬境地?！斗ㄖ握V要》適應(yīng)風險社會，強調(diào)“提高運用法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)事件的能力”。尤其針對性地提出在工作中，樹立“越是工作重要、事情緊急越要堅持依法行政的理念，嚴格依法實施應(yīng)急舉措，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設(shè)”。

第一，完善突發(fā)事件應(yīng)對制度。修改突發(fā)事件應(yīng)對法，系統(tǒng)梳理和修改應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)。健全國家應(yīng)急預案體系，完善國家突發(fā)公共事件總體和專項應(yīng)急預案，以及各級各類突發(fā)事件應(yīng)急預案。加強突發(fā)事件監(jiān)測預警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復重建、調(diào)查評估等機制建設(shè)。健全突發(fā)事件應(yīng)對征收、征用、救助、補償制度，規(guī)范相關(guān)審批、實施程序和救濟途徑。完善特大城市風險治理機制，增強風險管控能力。健全規(guī)范應(yīng)急處置收集、使用個人信息機制制度，切實保護公民個人信息。加快推進突發(fā)事件行政手段應(yīng)用的制度化規(guī)范化，規(guī)范行政權(quán)力邊界。

第二，提高突發(fā)事件依法處置能力。強化突發(fā)事件依法分級分類施策，增強應(yīng)急處置的針對性實效性。按照平戰(zhàn)結(jié)合原則，完善各類突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)處置程序和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。依法嚴厲打擊利用突發(fā)事件哄抬物價等違法行為。

第三，引導、規(guī)范基層組織和社會力量參與突發(fā)事件應(yīng)對。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)急處置組織體系，推動村（社區(qū)）依法參與預防、應(yīng)對突發(fā)事件。明確社會組織、慈善組織、社會工作者、志愿者等參與突發(fā)事件應(yīng)對的法律地位及其權(quán)利義務(wù)，完善激勵保障措施。健全社會應(yīng)急力量備案登記、調(diào)用補償、保險保障等方面制度。

《法治政府綱要》是落實習近平法治思想的重大舉措，是引領(lǐng)“十四五”時期法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，必將對全面深化改革，促進和諧社會發(fā)展，推動更高層級的對外開放發(fā)揮巨大的推動作用。持續(xù)深入推進的法治政府建設(shè)也必將對法治社會建設(shè)發(fā)揮更大的引領(lǐng)和促進作用，為法治中國建設(shè)奠定更加堅實的基礎(chǔ)。