西部農村土地經營權流轉法治研究

陳璽嵐 陳淑祥

摘要 土地經營權流轉是事關農民切身利益，保障國家有限土地資源充分利用，增加國民財富的重要內容。目前我國農村土地經營權流轉還存在法制不完善、基層服務能力弱、農民土地流轉意愿不強、流轉程序比較混亂、農村農業基礎設施落后等問題，特別是西部地區。通過實證方法分析西部土地經營權流轉存在問題及其產生原因，并從法治角度提出構建新農村土地經營權流轉法制體系、完善司法救濟制度、完善農民社會保障制度、健全土地流轉模式、健全新農村基礎設施建設機制等對策。

關鍵詞 西部農村土地;經營權流轉;法治體系

中圖分類號 D 922.3? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）18-0252-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.18.062

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Rule of Law of the Transfer of Rural Land Management Right in Western China

CHEN Xi-lan1，CHEN Shu-xiang2 （1.International Business School， Chongqing University of Finance and Economics， Chongqing 401320;2.School of Economics， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067）

Abstract The transfer of land management right is an important part of guaranteeing the full utilization of the limited land resources and increasing the national wealth. At present， there are still some problems in the transfer of rural land management right in China， such as imperfect legal system， weak grass-roots service ability， weak willingness of farmers to transfer land， chaotic transfer procedures， and backward rural agricultural infrastructure， especially in the western region. Through empirical method， this paper analyzes the land circulation problems and their causes， and puts forward countermeasures from the angle of the rule of law to build new rural land management rights transfer legal system， perfect judicial relief system， perfect rural social security system，perfect land circulation mode， and improve the mechanism of the new rural infrastructure construction.

Key words Western rural land;Transfer of management rights;The rule of law system

作者簡介 陳璽嵐（1992—），女，重慶人，碩士，助教，從事民商法、農業法研究。*通信作者，教授，從事產業經濟、農村經濟研究。

收稿日期 2021-04-27

“三農”問題是我國打贏農村脫貧攻堅戰，實現兩個百年奮斗目標全面建成小康社會的關鍵所在，農村土地經營權流轉是實施鄉村振興戰略的主要抓手。黨的十八大以來，政府發布了一系列農村土地改革政策，并修改了相關法律。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中強調“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”[1-3]。2018年《農村土地承包法》修訂，2019年1月1 日起正式實施[4]。新修訂的《農村土地承包法》最大亮點在于將農村土地承包經營權分離成農村土地承包權和農村土地經營權，與農村土地所有權構成“三權分置”，該轉變為土地經營權流轉提供了理論基礎。但隨著農村經濟快速發展和變革，近年來因為土地流轉而產生的糾紛呈現出日益增長的趨勢，按照中國裁判文書網數據，2014年全國因土地流轉而引發判例有2 730件，2016年有6 364件，2018年有7 266件[5]。該研究分析了西部農村土地流轉過程中存在的問題及原因，并從法治角度提出發展對策。

1 西部農村土地經營權流轉存在的問題

1.1 法律可操作性較弱

由于我國目前關于農村土地流轉還沒有一套完整的法律法規，實踐中處理糾紛時大都采用《農村土地承包法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等，但這些法律對流轉中的權利義務只作了原則性規定，對流轉過程中比較復雜問題的解決及糾紛的化解的可操作性比較弱。此外，法律本身的局限性和政策法律化的長期性使得農村土地流轉問題的法律與政策規范不盡相同的矛盾凸顯，平衡法的滯后性與政策的頻繁調整是梳理解決好農村土地流轉問題的關鍵。

1.2 基礎服務能力弱

農村土地流轉政策宣講、信息溝通以及合同簽訂等服務以前都是由鄉鎮機構專門人員負責。隨著前些年鄉鎮機構中農經干部編制的取消，土地流轉工作現在服務效率不高，工作比較無序，嚴重影響了土地經營權流轉的正常進行。

1.3 農民土地流轉意識不強 土地流轉主體是廣大農民，只有農民真心積極響應，土地流轉才會順利持續進行。目前大多數農民由于多方面原因，在城市較難找到一份長期穩定滿意的工作，加之受戶籍制度影響，他們在城市社會福利方面遠不如城市居民。出于對未來生活的考慮，大部分農民認為未來可能還是要回到農村，因此將土地當作“壓箱寶”，希望年邁回鄉后可以回歸田園生活而不愿將手中土地流轉出去。

1.4 土地流轉程序不規范

1.4.1 流轉沒有簽訂合同。農民自行流轉土地較多，一般都沒有簽訂正式合同，只是口頭協議，認為簽不簽合同不會有問題。但是遇特殊情況，如外出多年沒回家，等回家要收回時可能會遇到受讓方不退回而產生糾紛問題。

1.4.2 流轉合同不規范。有的農民簽訂了正式土地流轉合同，但不按統一的范本簽，比較隨意，且對流轉價格、流轉時間設置不合理，易發生流轉合同違約糾紛[6]。

1.5 土地價格評估機制不完善

土地價格受位置、土質、市場供求等因素影響。其流轉價格直接關系到各方利益，應該主要通過服務機構組織專家評估，或通過市場競爭形成。但目前多數價格確定比較隨意，缺乏信息一方甚至是純粹的價格接受者，因此，土地評估工作的不完善，價格形成的不科學不公平，不利于土地入股、土地流轉市場的健康發展[7]。

1.6 流轉地非糧化、非農化較多

從全國已流轉土地用途看，受讓方用于發展果蔬、茶葉、養殖等經濟作物的較多，種植水稻、小麥、玉米等糧食作物的較少。因糧食產量和價格都不高，即使有政府價格補貼，大家種植積極性也不高。對于適宜糧食種植的地方，法律應規定不能改變土地用途。

1.7 土地利用不合理，土壤污染嚴重

一些經營者為追求短期利益，搶時間、趕季節，盲目過量施肥施藥。濫施肥濫用藥，土壤結構破壞嚴重，大量板化，使產量越來越低。

1.8 農業發展資金嚴重不足

資金不足是農業發展的瓶頸，大多金融機構對土地經營預期收益放貸顧慮較多，對土地抵押貸款不積極，找各種理由拒絕的較多。

2 西部農村土地經營權流轉存在問題原因

2.1 土地流轉過程中法制不健全

目前我國農村土地流轉過程中還存在較多表述模糊、規定不科學且缺乏可操作性的法律規范。如土地經營者每單位面積應該給承包者多少費用比較合適;國家補貼發放給承包者還是經營者，各自比例多少且是耕種前發還是耕種后發;由誰發，怎么發，誰監督，怎么監督;對集體外主體來經營還需發包人同意，這給對當地情況本來就不熟悉的外鄉人增加了可進入的門檻，這對外地競爭者不公平。這一系列問題文件都沒有細化，導致流轉風險和糾紛不斷，嚴重影響土地流轉的正常進行。

2.2 對農民及基層組織不積極參與土地流轉行為缺乏管控機制 國家對農民及基層組織不積極參與土地流轉行為缺乏管控機制。土地是公有財產，在農村屬集體所有，資源短缺有限，應積極有效利用。由于受幾千年形成的“土地是農民命根子”的思想影響，較多農民土地流轉意識不強，自己不愿種也不愿流轉給別人種，導致土地荒蕪。并且土地撂荒對農民自己也沒多大損失，政府也不會追究責任。由于無必須耕種壓力，導致一些地方特別是西部山地丘陵土地撂荒有擴大趨勢，有的可耕地已撂荒十多年已雜草叢生。此外，基層組織管理工作也不很到位。在土地流轉過程中，有的村干部沒有按照土地流轉制度辦事，缺乏法律意識，甚至憑借個人權威、個人喜好、個人利益開展工作，沒有充分尊重農戶意愿和民主原則，也是導致土地流轉沒成功或糾紛產生的原因。

2.3 農民法律意識不很強

由于受文化程度和宣傳不到位影響，較多農民對土地撂荒的危害性，土地經營權流轉的必要性、規范性、事后監督耕種重要性認識不足，可能使流轉過程不暢，甚至出現一些法律糾紛。較多農民沒有簽訂土地流轉書面協議意識，多以口頭協議方式，偶爾會找熟知的中間人佐證，從而導致產生糾紛后失去法律保護的問題。

2.4 農業基礎設施落后

西部農村不少地方是丘陵、山地、沙漠等，自然條件和生產條件相對較差，雖政府下大力進行過整治改造，但未改造地區仍居多。較差環境條件使農業產值和收入都比較低，致使一些農民主動棄耕。

3 西部農村土地經營權流轉法治對策

3.1 構建農村土地經營權流轉法治體系 制度的執行必須依靠法律保障，農村土地流轉涉及多方主體，必須建立科學完善的法制體系，以使各方利益受到保護，行為受到監督，糾紛得到化解。目前應注重以下內容。

3.1.1 完善土地經營權流轉法制。要深入調研我國現行土地流轉過程中具體困境及糾紛的共通性，出臺一套符合農村現狀、可操作性強的法律法規，為農村土地流轉助力。如經營權流轉無論是集體內還是集體外受讓人都應變發包人同意制度為備案制度[8]。鼓勵社會上愿意的機構及公民都積極參與到土地流轉的競爭中，實行繳納保證金制度即可。

3.1.2 加大對土地撂荒行為的管控。

（1）通過政策法規的大力宣傳，提高人們對撂荒危害性及流轉必要性的認識。土地不是私有財產，是一種不可再生的公有社會資源，任何人都無權浪費，都不能無償地長期占有。土地撂荒已經對社會資源造成了不可估量的浪費損失，嚴格意義講已經觸犯了法律。如果撂荒持續下去，我國14億人將口糧難保。政府應采取一些措施，引導農民積極耕種或積極流轉土地，主動承擔責任，提高農民對土地撂荒危害、對經營權流轉重要性的認識。

（2）出臺促進土地流轉的法律法規。禁止農民私自撂荒土地，對已經撂荒的土地，政府應該鼓勵農民重新耕種。對顯性撂荒2年及以上的應無償收回，且取消一定期限如2年再承包資格。對于沒嚴格按照土地用途流轉行為，有關監督部門要嚴肅查處，如中止合同和罰款等，避免土地變為他用。

（3）完善補貼配套制度。農業補貼可依據產出產值情況事后量化進行，避免圈地后坐收政府補貼的尋租行為。創造價值越大，補貼就越多，不搞“一刀切”，鼓勵多種糧，多養豬，多種養需要大量進口的農副產品，且可加大補貼力度。補貼資金由專門機構直接發到經營者手中，并實行公示制。建議補貼資金向經營者傾斜，誰耕養誰受益多，機會均等。

3.1.3 健全土地流轉服務管理機制。

（1）設立管理機構及人員。縣及鄉鎮應設立專門機構及服務人員，定編定崗定員，落實工作責任，依法引導、規范流轉行為。組織做好政策宣講、合同簽訂、登記變更備案、臺賬和檔案管理等工作。

（2）建立農村土地流轉交易平臺。政府要結合當地特色，建立土地流轉交易平臺，設立縣土地流轉服務中心，組織協調跨鄉鎮村的大宗土地流轉工作，進行土地價格評估、信息發布及流轉過程監管等工作。

3.2 完善司法救濟制度 司法救濟是現代社會文明的標志和憲法法律賦予每一位公民的權利。在農村土地流轉糾紛中，農戶很少選擇司法途徑維護自身權益，使司法救濟制度未充分發揮效用。解決此類現象需從以下方面著手：①基層政府應當加大法制意識宣傳，從思想層面消除農戶對訴訟的防范心理;

②降低訴訟成本和提高司法援助比例是完善司法救濟的關鍵所在;

③充分利用好鄉鎮社區人民調解制度及社會專業人士力量，以法律為準繩，情理結合，使得糾紛在現有資源及救濟制度下以最佳方案加以解決[9]。

3.3 完善農民社會保障制度

農村“靠天吃飯”的微薄收入和不完善的社會保障制度是造成大量農民離開家鄉外出務工的主要原因。城鄉二元結構形成了不同的城鄉居民社會保障體系。農村土地不僅具有生產功能，而且在很大程度上具有社會保障功能。所以只有通過不斷提升新型農村醫保水平，完善農民養老保險制度，擴大居民最低生活保障范圍，加快戶籍制度改革，不斷拓寬農民就業渠道等方式，切實提高農民生活質量，才能使廣大農民更有底氣積極投身于土地流轉改革中。目前，政府實施的人口300萬以下城市落戶無門檻限制，租房與購房家庭小孩讀書享受同等待遇等政策，為城鄉一體化發展，城市化進程的加速以及農村土地經營權流轉創造了條件。

3.4 健全土地流轉模式

農村土地流轉目的在于將碎片化的土地集中起來進行規模化經營，在于將農業基礎設施落后而撂荒多年的土地進行再經營，目前土地經營權流轉可采取以下模式。

3.4.1 鼓勵成立多種形式的合作社。

農民可以通過轉包、出租、入股等方式實現土地流轉，企業可將土地盡量集中在規定范圍內實行規模化經營，可吸收當地農戶土地入股等方式，成立各種農副土特產品的農村合作社、農民合作組織。農民專業合作社的參與性、開放性以及各方身份的平等性，容易獲得農民相信和支持，可以降低合同執行、監督成本。

3.4.2 建議土地受讓方范圍擴大到他鄉個人。2018年修訂的《農村土地承包法》，農地承包經營權的受讓方要求具有農業經營能力或者資質。“能力”方面很難事前衡量，“資質”方面建議他鄉的企業和城鄉居民個人均可參與，只要先繳納有關費用即可。特別是不便機械化作業，幾乎沒有企業問津的撂荒地，更應鼓勵個人投資者經營。

（1）鼓勵農民工回鄉或到他鄉創業。農民工回鄉或他鄉創業有較多優勢，能吃苦，有一定的農業生產經驗，可利用外出務工學到的先進技術及積累的資金優勢，結合當地農業特點，發展一些特色農業，引領當地群眾生產經營，可減緩或杜絕愈演愈劇的撂荒趨勢。

（2）鼓勵大學生到農村創業。我國每年有幾百萬大學生畢業，2021年就達909萬人。每年暫時未就業加上往年畢業又再擇業大學生人數，隊伍龐大。政府可采取支持政策，鼓勵大學生下鄉創業，投入到農村的一二三產業中發展。農村廣闊天地，大有作為。

（3）鼓勵各類離退休人員下鄉創業發揮余熱。大量剛恢復高考后離開農村的公民及下鄉知青，近2年離退休者較多，其中不乏各行業精英，他們中的一些人身體還比較好，也有發展新農村的情節，有機會還是愿意到農村發揮余熱。

以上3類個體人員回鄉或到農村成為新農地經營者，應該不愁種養生產、加工、管理、銷售及籌集資金能力，農忙時親朋好友或各微信群、QQ群里發出招工信息，不乏愿意助力的勞動者，他們應該也可以成為新農村建設的一支生力軍。

3.5 健全新農村基礎設施建設機制

要大力發展農村經濟，必須具備發展的基本條件，不管是對本地還是外來生產者都如此。政府在這方面必須加大投資。

3.5.1 改善農村基礎設施條件。加強農村道路、水電、電視、通信網絡建設，為投資者在農村的生產生活提供基本保障，使網上售貨成為可能，穩定生產。

3.5.2 改善農業生產基本條件。通過土地整治、水利建設、道路加固等項目實施，增強農業抵御自然災害的能力，實現土地遇旱能灌、遇澇能排，增強生產的穩定性。同時，完善農業保險制度，保障農業生產可能的損失。

3.5.3 提供簡單的租房居住條件。政府可集中原來農戶的廢舊房屋進行簡單粉飾或新建一點簡單平板房出租給外來的經營者居住，為經營者創造能生產生活的簡單環境。只有道路、水源、居住等基本問題得以解決，經營者才可能安營扎寨，規模化土地、撂荒土地才可能持續經營。

3.5.4 增強政府發展農業的籌資能力及績效考核力度。

為激勵政府對農村基礎設施建設投資的積極性，可將其對農業基礎設施建設投資情況納入政府的績效考核中[10]。同時可發行一些債券專門用于農業農村基礎設施的建設，比有些地方政府發行幾億元甚至幾百億元債券修建豪華辦公樓、超大體育館、超大面積大學城而又成為爛尾樓更有價值。

參考文獻

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