關于完善我國天然氣管網公平開放和價格監管的建議

郭琎

天然氣管輸環節連接上游生產和中下游配送、下游銷售環節。天然氣管道運輸是最為主要的陸上運輸方式，管網資產專用性強、沉沒成本高，具有自然壟斷屬性。我國天然氣管輸環節改革將進一步推動形成上游資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的市場格局。在我國天然氣管網獨立運營背景下，基于管網公平開放和管輸服務價格監管的現狀和改革挑戰，本文提出有效保障公平開放和強化管輸服務價格監管的相關建議。

一、天然氣管網公平開放和價格監管的現狀

2019年底，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱“國家管網集團”）成立，實現油氣管網法人獨立，引致了包括公平開放，價格、投資激勵和監管等一系列重要的問題。我國現已建立“協商的第三方準入”制度，實施“準許成本+合理收益”的管輸服務價格監管。

（一）建立“協商的第三方準入”制度

2014年起，以國家發展改革委、國家能源局為主的相關部委先后頒布《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》《油氣管網設施公平開放監管辦法》和相關配套辦法，鼓勵管網公平開放，引入第三方準入的監管機制。2020年5月，中共中央國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調，要推進油氣管網對市場主體公平開放。

國家管網集團按照有關要求構建“公平開放”大平臺。一是設立托運商客戶管理系統。二是公開和滾動更新相關信息，除服務信息暫缺外，天然氣管道運營企業信息、管道基礎信息、剩余管道容量和管輸服務價格均已公開。三是建立“協商的第三方準入”制度。其基本流程為：明確托運商“申請制”和國家管網集團“集中或分散式受理”，國家管網集團審查準入資質、受理服務申請、公布技術要求，與用戶就天然氣管網使用事宜達成一致，在正式實施前簽訂服務合同。

（二）明確“準許成本+合理收益”的收益率監管

2016年，《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》（發改價格規[2016]2142號）實施;2021年，新修訂《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（暫行）》征求意見，我國天然氣管輸服務價格監管向科學化、精細化、制度化方向發展。

一是加強定價成本監審。要求國家管網集團按要求形成年度成本報告，價格主管部門組織實施定價成本監審。二是提高價格監管科學性。以覆蓋不同價區的管道運營企業為監管對象，按照“準許成本+合理收益”核定運價率，國家管網集團據此確定管道運輸的具體價格。三是實行成本和價格信息由價格主管部門和國家管網集團“雙公開”。

二、天然氣管網公平開放和價格監管改革面臨的挑戰

我國繼續推進“X+1+X”的天然氣市場化改革，面臨天然氣管網中立性難以有效保障、管網公平開放規則尚不完善、管輸服務價格監管亟待強化的挑戰。

（一）天然氣管網中立性難以有效保障

在中石油和中石化占據天然氣生產和管輸環節的主要市場份額，管網公平開放實行協商準入制度的情況下，盡管天然氣管輸環節已實現法人獨立，其中立性仍難以有效保障。

國家管網集團成立后，中石油因此前為跨省跨區長輸管道的主要運營者，管道資產折為股權后占據29.9%的份額，中石化為14%。同時，天然氣上游環節仍競爭不足。2020年，中石油國內天然氣產量占全國總產量的69%，中石化為16%。加之，天然氣管網實行協商準入制度，管網運營在一定程度上受到從事天然氣上游開采生產、下游大宗銷售業務的油氣企業影響或控制。

（二）天然氣管網公平開放規則尚不明確

《油氣管網設施公平開放監管辦法》就管網的使用申請受理、信息公開、天然氣計量計價方式等實踐中影響公平開放的突出問題和關鍵因素進行了原則性規定。目前，管網運營規則規范中的操作性細則不充分，各市場主體的責任義務不明晰，將會導致管網公平開放難以落到實處。

1、協商準入的規則和程序需進一步細化

國家管網集團集托運商準入資格審查、管輸服務申請受理、管網準入技術管理等職責于一身，規則和程序不清晰的協商準入制度給予其較大的自由選擇權。在現行協商準入制度下，對管網準入規則和服務受理程序尚無更細致清晰的操作性細則，包括：托運商準入門檻或條件、資格審查流程、服務受理或提供服務的先后順序、管道容量分配等機制設計。

2、相關市場主體的責任和義務需進一步厘清

針對天然氣管網運營商，調度平衡和擁堵管理等管網運行責任及其承擔機制仍待確立;管輸服務質量和安全要求、管輸服務執行標準等尚未量化，社會性監管充分性不足;與地方管網互聯互通的方式也尚未明確。針對天然氣托運商，在我國天然氣上下游主體多元化、管網運輸多路徑、托運商制度尚未建立的情況下，管網運行的平衡和擁堵責任及其承擔機制亟待建立。此外，天然氣保供的責任在托運商和管網運營商之間劃分不清晰，會造成天然氣安全供應保障不力。

（三）天然氣管輸服務價格監管亟待強化

從管輸服務價格中收回天然氣管網投資和運維成本，并為國家管網集團的管網投資建設和運營維護提供激勵，對管輸服務價格監管提出了更高的改革要求。

1、價格監管的激勵性需要加強

“準許成本+合理收益”的收益率監管滿足我國現階段管網高速發展的需求。但是，被監管企業容易產生過度投資行為，“大”企業也更容易出現“X-非效率”。由于缺少發現被監管企業“真實”成本信息的手段，現行價格監管方法對準確核定定價成本和收益率，從而制定合適的、具備激勵相容效能的管輸服務價格支撐不足。

2、信息公開尚未落實到位

定價成本監審和價格監管相關信息公開落實不到位。除國家管網集團公開了具體管道的運輸價格外，企業和價格主管部門均沒有公開成本、收入及定價成本監審的相關信息。