國內外城市軌道交通產品安全評估與認證分析

王歡，潘峰，方云根，施風華，于瀚翔，吳含雪

（1.上海軌道交通檢測認證（集團）有限公司，上海 200434；2.中國合格評定國家認可委員會，北京 100062）

目前，我國城市軌道交通已由成規模建設階段轉為優化發展階段，建設和運營并重、技術制式多元化、新技術大量應用等趨勢特征較為明顯。開展城市軌道交通產品安全評估和認證有利于提升產品質量，保障運營安全。安全是指免于不可接受的風險，特指功能安全，而非通常所說的安全生產中的安全。而“認證”是指在一個確定的框架內執行的程序，并遵循嚴格的要求，其目的是證明產品、人員、體系符合某些特定的要求，比如，產品認證中的“3C認證”，體系認證中的“ISO9001質量管理體系認證”等。都作為國際通行的市場準入方式，安全評估和產品認證在歐盟、英國和美國等國家和地區應用廣泛，相關制度、規則和規范體系也較為完善。相比之下，通過實踐發現，我國現行的城市軌道交通產品安全評估和認證在體系設計上確實存在一定的問題。因此，通過開展對比和分析，研究和發現問題所在，并提出對策和建議。

1 歐盟

目前，歐盟對于干線鐵路和城市軌道交通采取了不同的準入方式。對于有互聯互通需求的干線鐵路，歐盟采取了統一的“TSI認證”以及由歐盟鐵路管理局（EUAR）最終授權的準入方式；而對于沒有互聯互通要求的城市軌道交通，則沒有統一的授權流程，或稱AAC流程，即批準、驗收和認證流程，并且將準入授權的權利保留在了各成員國的鐵路安全機構（NSA）。

1.1 歐盟干線鐵路

歐盟立法機構頒布的法規主要有條例（Regulation）、指令（Directive）和決定（Decision）。指令是歐盟統一大市場的重要措施，也是使用最多的法律形式，它所規定的應達到何種結果的要求,對任何接受指令的成員國都具有約束力,但應采取何種形式或方法,由有關成員國決定。為了建立和完善統一的市場，形成一體化的歐盟鐵路網，使歐盟各國鐵路系統的技術和運營標準協調一致，授權列車在全歐盟范圍內行駛，歐盟制定了相關指令及條例和決定。為了獲得授權，需要在技術和安全方面分別取得認證。

技術方面，根據指令(EU)2016/797，符合性評估需要依照TSIs(互聯互通技術規范)以及NNTR（國家技術規定，主要針對TSI未覆蓋的部分或者成員國的特殊要求），評估機構分別為NoBo（公告機構）和DeBo（指定機構）；安全方面，根據指令(EU)2016/798，安全評估需要依照CSM(共同安全方法)，評估機構為AsBo（評估機構）。

條例(EU) 2016/796，除了將歐洲鐵路管理局的名稱由ERA（European Railway Agency）改為EUAR（European Union Agency for Railways）外，還賦予了EURA簽發鐵路車輛和車輛信號投放市場的授權，以及為鐵路企業簽發安全證書。

1.2 歐盟成員國城市軌道交通系統

雖然歐盟干線鐵路授權流程清晰完整且日漸成熟。但是，各成員國的地鐵、輕軌以及有軌電車等城市軌道交通系統由于受到當地技術要求的制約，以及無須考慮互聯互通的要求，所以不在指令（EU）2016/798和（EU）2016/797的規定范圍內，因此，TSI、CSM包括EUAR的授權流程都對城市軌道交通系統不適用。也就是說，在歐盟層面上，對于城市軌道交通系統沒有標準的授權流程，從而導致每個國家的授權流程都不一致，甚至是在一個國家的內部不同地區也不一致。以下做具體分析，主要關注授權流程、授權機構、評估機構以及評估基礎等。

（1）德國城市軌道交通系統。在德國，城市軌道交通系統的運營必須獲得安全部門和TAB（技術監督部門）頒發的許可證。技術監督部門和許可證頒發機構由聯邦州政府指定。所有基礎設施、車輛的建造及運營要按照BOStrab（《關于輕軌交通系統的建設和運營的德國聯邦法規》）的要求，同時，還要遵循TAB和許可證發放機關的指令以及公認的技術規則，TAB對工作過程和支持文件持續監控(檢查、測試，特別是與安全有關的部分)。TAB可以委托評估員對運營商和供應商提供的設計、使用的材料、安全需求、安全論證和質量計劃進行審查。德國授權流程如圖1所示。由此可見，德國的授權流程相對簡單，授權機構只有技術監督局（代表NSA），評估內容包括技術文檔以及安全文檔，評估依據是BOStrab。

圖1 德國的授權流程

（2）法國城市軌道交通系統。在法國，授權流程的關鍵參與者包括AOT（運輸局）、CNESTG（安全評估委員會）、STRMTG（法國索道和軌道交通安全技術署）。CNESTG是一個國家委員會，其職責是根據STRMTG的規則對EOQA(獨立安全評估員)進行認證。STRMTG及其部門或區域機構負責評估所有安全分析，以便向Prefect（地方行政長官）提供專家意見，Prefect根據意見批準或拒絕申請。法國的授權流程如圖2所示。圖中DDS（安全定義案例）、DPS（初步安全案例）、DS（安全案例）為授權流程中所包含的文檔。由此可見，法國的授權流程相對復雜一些，授權機構由地方行政長官、地區設備部門（DREIF），電梯及軌道交通聯席部（BIRMTG）以及法國索道和軌道交通安全技術署共同組成，代表NSA，評估內容主要是安全文檔，評估依據則是一種叫作NEFERTARI的危害預警執行系統。

圖2 法國批準流程

2 英國

在英國，鐵路和其他導向運輸系統的審批程序由ROGS（《鐵路和其他導向運輸（安全）系統條例》）規定。在《ROGS安全證書和安全授權評估手冊》中，對ROGS中申請安全證書和安全授權的評估程序進行了逐階段的總結，并列出有關干線鐵路或非干線鐵路安全證書及安全授權申請的評審準則。以倫敦地鐵為例，鐵路和其他導向運輸系統審批過程的主要參與者有ORR（鐵路監管辦公室）、ICP（獨立資格人員）、運輸企業或基礎設施經理。ORR是英國鐵路的主要監管機構，其主要任務是對運營公司（如倫敦地鐵）的安全管理體系進行評估，并授予其安全證書，安全證書有效期為5年。倫敦鐵路批準過程如圖3所示。安全驗證計劃和ICP是獲得安全證書的必備因素，運營商制定方案時也應考慮ICP的建議。ICP還應參與驗證標準的制定，并應具有公正性和獨立性。ORR與許多安全機構合作，其中包括RSSB（鐵路安全和標準委員會），RSSB的黃皮書提供了獨立安全評估的應用說明，并為參與獨立安全評估活動的所有利益相關者提供了有關安全評估關鍵方面的指導。

圖3 倫敦地鐵授權流程

由此可見，英國的授權流程與德國類似，授權機構為HMRI（代表NSA機構ORR），評估內容包括技術文檔（系統文件）以及安全文檔，評估依據是RSSB的相關標準。

3 美國

美國APTA（公共交通協會）和FTA（聯邦運輸管理局）在與輕軌交通公司、市政鐵路公司和交通部等多方協作下編寫了SSC（運輸安全和保障認證）手冊，以支持運輸行業實現安全保障性能的持續改進。SSC提供了建立認證程序的指南，以解決識別關鍵活動的安全和保障問題，其明確了開發和實施認證所需的資源，并提供工具和模板表格以促進安全認證過程的實施。SSC方法步驟如圖4所示：

圖4 SSC流程

在SSC流程的各個階段，對于每個可認證的元素，都要驗證是否符合項目安全保障要求。在提供運營服務之前，要獲得每個可認證元素的符合性證書及項目安全證書，認證結果記錄在最終的驗證報告中。圖5說明了項目中如何處理可認證元素。

圖5 項目中處理可認證元素過程

SSC手冊列舉了一個軌道交通項目中可認證元素和子元素的主要分組清單，以車輛系統為例，需要認證的元素有：車體、火/可燃性/煙排放、暖通空調、照明、通訊設備、制動系統、車門及門控裝置、牽引等。該清單僅為示例，每個機構必須根據自己的政策和項目范圍確定需要安全認證的元素。

由此可見，美國的城市軌道交通的授權流程步驟比較清晰，授權機構為APTA和FTA的聯合機構，評估內容包括技術文檔以及安全文檔，評估依據包括ANSI、ASTM、NFPA等相關標準。

通過上述對國外城市軌道交通系統授權流程的分析，可以發現以下幾個特點：

（1）由授權機構對軌道交通系統投入使用進行最終授權；

（2）評估機構是獨立于授權機構以外的第三方；

（3）評估的關注點包括技術方面和安全方面；

（4）評估依據規范及相關標準進行，例如，德國的BOStrab，英國的黃皮書以及美國的SSC手冊等。

4 國內城市軌道交通產品認證與安全評估

4.1 產品認證

在城市軌道交通領域，我國現行的是城市軌道交通裝備產品認證（簡稱“CURC”），屬于國推自愿性認證，其借鑒和參考了我國大鐵路的產品認證制度。CURC是指在國家發展改革委和國家認監委共同發布的產品目錄范圍內，由國家認監委批準的具備城市軌道交通裝備產品國推認證資質的認證機構，依據國家認監委發布的統一的認證實施規則，對申證產品進行認證，對合格產品標識統一認證標志的活動。對符合產品認證要求的，由CURC認證機構向認證委托人頒發CURC認證證書。產品經第三方認證機構認證合格后，由業主按照CURC認證要求規則進行采信，通過后產品可投入使用。認證規則同時考慮了技術和安全兩方面的要求，主要的實施過程包括認證委托—型式試驗—功能安全認證（適用時）—初始工廠檢查—認證結果評定—獲證后監督。

4.2 安全評估

我國城市軌道交通領域的安全評估開始于信號系統，基于《國家發展改革委關于進一步推進城市軌道交通裝備制造業健康發展的若干意見》（發改產業〔2010〕2866號）和國家標準《城市軌道交通試運營基本條件（GB/T 30013-2013）》對信號系統做出的安全評估和安全認證的要求，我國借鑒國際先進國家和地區的模式，對有安全功能需求的系統或產品，開展基于安全功能的安全評估。以CBTC信號系統為主要對象的工程安全評估逐步產生、發展起來，并逐步擴大到FAO系統、車輛系統。第三方獨立安全評估機構執行安全評估，并對評估結果負責，依據的評估標準主要是EN50126/128/129等。目前，安全評估分為工程項目級安全評估（例如，太原地鐵2號線核心設備獨立安全評估）和產品級安全評估，產品級安全評估又分為通用應用（例如，車門電氣控制單元）和通用產品（例如，制動系統安全平臺）。

在我國，目前CURC國推自愿性認證被視為城市軌道交通產品的市場準入方式，針對FAO系統以及車輛系統的安全評估為自愿性，CURC認證與安全評估并存。在實踐中發現以下問題：

（1）城市軌道交通系統開通授權與CURC認證和安全評估不關聯。目前，國內軌道交通線路開通前需要通過運營前安全評估，基于的是《運營前安全評估技術規范》，對CURC認證和工程項目級以及產品級安全評估不做要求。

（2）CURC認證和安全評估同時進行，CURC認證中既考慮了技術層面也包含了安全層面，而安全評估中也要技術和安全同時兼顧，所以兩者工作疊加、重復，既增加了財務成本也增加了時間成本。

（3）產品認證需要有完善的標準體系支撐，而我國目前城市軌道交通產品標準不夠完善。

（4）安全評估的基本標準EN5012x系列標準只是對安全保障的流程和相關工作進行了定義，并沒有對安全評估工作的具體流程、方法、頂層危害等進行規定，所以導致各評估機構在執行時尺度不一。

5 對策和建議

通過對國外軌道交通系統的授權流程的研究和分析，我們發現，歐美國家在授權流程、評估方式以及認證規則等方面都有其全面的考慮，這是建立在豐富的經驗積累上的，值得學習和借鑒。而城市軌道交通產品認證和安全評估我國目前尚處于起步階段，作為一種市場準入方式，它的發展方向和思路需要不斷摸索和創新。對于目前遇到的一些問題，提出以下對策和建議：

（1）完善城市軌道交通開通授權制度，使產品認證或安全評估成為開通授權的必要條件；

（2）選擇產品認證和安全評估兩種方式中的一種作為市場準入方式或者在子系統級采用產品認證的方式，在系統級采用安全評估的方式。

（3）完善城市軌道交通產品標準體系，讓產品認證做到“有法可依”。

（4）建立對安全評估工作具有指導性的手冊或者標準等文件，規范安全評估工作。

6 結語

產品認證和安全評估源于國外，我們在借鑒、學習的過程中要對其進行深入的研究，做到“知其然并知其所以然”，這樣才能和我國的實際情況相結合，建立適合國內特色的評估認證框架和規則，使國內城市軌道交通產品安全評估和認證形成統一、規范的標準，為城市軌道交通產品安全評估和認證工作的推進提供速度和質量方面的保障，并能為有效提升城市軌道交通運營安全提供有力支撐。