新時(shí)代提高人大常委會(huì)會(huì)議 審議質(zhì)量的路徑選擇和探析

肖永明

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)人民當(dāng)家作主的根本政治制度，為人民而生，因人民而興，在我國(guó)人民政治和社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。人大工作的方式方法與黨政機(jī)關(guān)有很大不同，人大主要是通過(guò)會(huì)議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題。這足以說(shuō)明提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，對(duì)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作質(zhì)效、樹(shù)立人大權(quán)威至關(guān)重要，也反向印證人大監(jiān)督工作的質(zhì)量取決于人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量。新時(shí)代如何提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，本文以甘肅平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)近年來(lái)的實(shí)踐探索為例作以探析。

一、實(shí)踐與探索

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話(huà)中指出：“新的形勢(shì)和任務(wù)對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動(dòng)人大工作提高水平。”近年來(lái)，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)圍繞提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，聚焦會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)，以制度機(jī)制建設(shè)為抓手開(kāi)展探索創(chuàng)新，著眼增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效推動(dòng)構(gòu)建全鏈條、閉環(huán)式監(jiān)督工作機(jī)制，取得了良好的效果。

（一）聚焦會(huì)前筑基固本“練內(nèi)功”

“汝果欲學(xué)詩(shī)，工夫在詩(shī)外。”提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，很大一部分工作需要在會(huì)議審議前來(lái)做。

平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)堅(jiān)持把會(huì)前環(huán)節(jié)作為提高會(huì)議審議質(zhì)量的打基礎(chǔ)、強(qiáng)根本工作來(lái)抓，在近年來(lái)的監(jiān)督實(shí)踐中探索建立了主任會(huì)議審定重點(diǎn)工作方案、結(jié)合重點(diǎn)監(jiān)督議題外出學(xué)習(xí)考察、市縣鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展檢查調(diào)研、檢查調(diào)研前專(zhuān)題學(xué)法和培訓(xùn)、“一府一委兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告提前征求相關(guān)委室意見(jiàn)、預(yù)告會(huì)議議題等機(jī)制，修訂并嚴(yán)格執(zhí)行常委會(huì)組成人員守則。

2020年，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開(kāi)展調(diào)研。為提升調(diào)研質(zhì)量，常委會(huì)主責(zé)委室與市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局充分銜接溝通后制訂了調(diào)研工作方案，經(jīng)主任會(huì)議審定通過(guò)后，按照方案安排，由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，抽組考察調(diào)研組，聽(tīng)取了全市情況匯報(bào)，先后赴張掖、武威、蘭州、天水4市6個(gè)縣（區(qū)）和浙江杭州，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施及農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。之后，調(diào)研組又利用4天時(shí)間，深入全市7縣（市、區(qū)）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。借鑒他山之石外出學(xué)習(xí)考察之舉，不僅使考察調(diào)研組成員解放了思想、開(kāi)闊了眼界，更在對(duì)標(biāo)外地好的做法中尋找到自身差距、在對(duì)標(biāo)工作要求中探尋到突破提升路徑，提出借鑒浙江省經(jīng)驗(yàn)樹(shù)立“全域景區(qū)化”“村落景區(qū)化”理念，圍繞“清污治亂、增綠提美、塑形鑄魂、生態(tài)低耗”抓推進(jìn)的做法，為常委會(huì)會(huì)議審議提供了重要價(jià)值評(píng)判。

2021年，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)全市全域無(wú)垃圾專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及城市更新行動(dòng)實(shí)施情況開(kāi)展視察調(diào)研。與以往不同的是，這次視察調(diào)研先安排參與代表立足本崗位開(kāi)展前期調(diào)研，實(shí)地調(diào)研視察成立視察組和延伸調(diào)研組兩個(gè)組，采取帶著問(wèn)題清單“點(diǎn)菜式”看點(diǎn)，將面上視察和點(diǎn)上延伸調(diào)研相結(jié)合，改變過(guò)去調(diào)研檢查看好點(diǎn)為看問(wèn)題多的點(diǎn)，同時(shí)還增加部門(mén)點(diǎn)評(píng)、代表詢(xún)問(wèn)環(huán)節(jié)，并對(duì)全市各級(jí)人大組織參與全域無(wú)垃圾治理和履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況進(jìn)行檢查。細(xì)微之變，創(chuàng)新之力，讓參與代表和相關(guān)部門(mén)都感受到了壓力、凝聚了上下級(jí)人大的工作合力。同樣是創(chuàng)優(yōu)營(yíng)商環(huán)境調(diào)研，這次調(diào)研的亮點(diǎn)之一是引入了問(wèn)卷調(diào)查和專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)環(huán)節(jié)，共設(shè)計(jì)3類(lèi)問(wèn)卷13項(xiàng)問(wèn)題，市政府10個(gè)相關(guān)職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人到會(huì)應(yīng)詢(xún)答問(wèn)，以“人大之問(wèn)”直面社會(huì)關(guān)切、回應(yīng)群眾訴求、紓解發(fā)展之困，為常委會(huì)會(huì)議審議提供了工作導(dǎo)向。

從主任會(huì)議審定監(jiān)督工作實(shí)施方案到突出結(jié)果導(dǎo)向帶著問(wèn)題外出考察學(xué)習(xí)，從過(guò)去“填鴨式”被動(dòng)看點(diǎn)到現(xiàn)在 “點(diǎn)菜式”隨機(jī)抽查看點(diǎn)、延伸調(diào)研，從聽(tīng)取政府專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告到開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，實(shí)踐證明，這些“詩(shī)外”功夫做得越細(xì)致扎實(shí)，越能助力提高會(huì)議審議質(zhì)量，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效和權(quán)威。

（二）聚焦會(huì)中精準(zhǔn)審議“顯身手”

如何提高會(huì)中審議發(fā)言質(zhì)量？讓參會(huì)人員有時(shí)間審議發(fā)言、發(fā)高質(zhì)量的言，基于此平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)在會(huì)中環(huán)節(jié)探索建立了參會(huì)人員分組審議、重大議題組成人員逐人發(fā)言和列席人員重點(diǎn)發(fā)言、“一府一委兩院”工作人員到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等制度辦法，并將會(huì)議列席代表由6名增加到16名。

在聽(tīng)取市政府農(nóng)村人居環(huán)境整治情況報(bào)告中，市人大常委會(huì)組成人員和列席代表踴躍審議，發(fā)言直指當(dāng)前全市農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中存在的干部群眾思想認(rèn)識(shí)不高、整體推進(jìn)不平衡、融合發(fā)展挖掘特色不夠、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制不完善等之弊，從以思想認(rèn)識(shí)的大提升促進(jìn)行動(dòng)的高度自覺(jué)、從全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求出發(fā)系統(tǒng)謀劃農(nóng)村人居環(huán)境整治工作、立足鄉(xiāng)村宜居環(huán)境提檔升級(jí)以創(chuàng)新創(chuàng)造精神推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作向縱深推進(jìn)、積極破解制約農(nóng)村人居環(huán)境整治的瓶頸問(wèn)題以增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展的活力四個(gè)方面提出今后工作的建議。特別是審議中提出的“清污治亂、增綠提美、塑形鑄魂、生態(tài)低耗”建議，成為平?jīng)鍪凶マr(nóng)村人居環(huán)境整治的一條長(zhǎng)久之策得以貫徹。

在聽(tīng)取審議市政府全域無(wú)垃圾專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市更新行動(dòng)實(shí)施情況報(bào)告中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行管理不正常、專(zhuān)業(yè)技術(shù)匱乏、常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制不健全、投入保障不到位等問(wèn)題成為熱議話(huà)題，審議發(fā)言中組成人員和代表共提出有針對(duì)性、操作性意見(jiàn)建議11類(lèi)141條，最終梳理歸納后從強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，推進(jìn)共治共享;加大資金投入，補(bǔ)齊短板弱項(xiàng);強(qiáng)化監(jiān)督管理，鞏固治理成效;積極探索創(chuàng)新，健全長(zhǎng)效機(jī)制;堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)城市更新行動(dòng)五個(gè)方面提出建議。視察調(diào)研報(bào)告呈報(bào)市委后，市委主要領(lǐng)導(dǎo)作出批示，要求有關(guān)部門(mén)按照?qǐng)?bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，制定有針對(duì)性的措施，切實(shí)把全域無(wú)垃圾、生態(tài)環(huán)保和城市更新工作提高到新水平，促進(jìn)了相關(guān)工作開(kāi)展。

從以前組成人員和列席代表不會(huì)發(fā)言、被動(dòng)發(fā)言到現(xiàn)在主動(dòng)思考、人人搶著發(fā)言，從以前審議發(fā)言就事論事到現(xiàn)在有理有據(jù)說(shuō)問(wèn)題、提建議，實(shí)踐昭示，引導(dǎo)、鼓勵(lì)組成人員和代表在人大常委會(huì)會(huì)議審議中充分發(fā)言，能有效地放大人民群眾的聲音、匯聚人民群眾的智慧，使人大常委會(huì)審議意見(jiàn)更接地氣、監(jiān)督更有高度。

（三）聚焦會(huì)后跟蹤監(jiān)督促落實(shí)

會(huì)議審議，形成審議意見(jiàn)，不是人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的終結(jié)。如何確保審議意見(jiàn)落地見(jiàn)效，各地做法不盡一致。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)緊盯會(huì)后環(huán)節(jié)，探索建立組成人員審議發(fā)言情況通報(bào)、審議意見(jiàn)辦理情況跟蹤督辦、列席人員意見(jiàn)建議交辦督辦等制度，完善了專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)結(jié)果向市委報(bào)送、審議意見(jiàn)辦理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和二次滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)等制度，進(jìn)一步增強(qiáng)了監(jiān)督工作的實(shí)效性。

監(jiān)督法明確要求，“一府兩院”要將審議意見(jiàn)研究處理情況向人大常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。但對(duì)“一府兩院”研究辦理情況報(bào)告怎么處理？如果“一府兩院”沒(méi)有辦理落實(shí)好審議意見(jiàn)該怎么辦？監(jiān)督法并沒(méi)有作出明確的規(guī)定。在過(guò)去的工作實(shí)踐中，往往是人大一紙審議意見(jiàn)下去，相關(guān)部門(mén)一紙報(bào)告上來(lái)，然后再一紙文件給常委會(huì)組成人員反饋下去。如此“文來(lái)文去”，看似審議意見(jiàn)得到了落實(shí)，實(shí)則由于缺乏剛性監(jiān)督，存在著辦與不辦一個(gè)樣、辦好辦壞一個(gè)樣的問(wèn)題，削弱了人大監(jiān)督的力度和實(shí)效，降低了人大審議的權(quán)威性和公信力。

針對(duì)常委會(huì)審議意見(jiàn)辦理結(jié)果怎么處理和如何評(píng)價(jià)的問(wèn)題，2013年8月28日，平?jīng)鍪械谌龑萌舜蟪Ｎ瘯?huì)第十二次會(huì)議討論通過(guò)了《平?jīng)鍪腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)審議意見(jiàn)辦理督查辦法》。明確規(guī)定平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)每年將邀請(qǐng)相關(guān)組成人員及部分市人大代表對(duì)審議意見(jiàn)辦理情況進(jìn)行兩次督查，并經(jīng)主任會(huì)議決定，對(duì)“一府兩院”關(guān)于審議意見(jiàn)辦理情況的書(shū)面報(bào)告提交常委會(huì)會(huì)議審議并進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。對(duì)審議意見(jiàn)辦理不力、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)為不滿(mǎn)意等次或督查中發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題的，市人大常委會(huì)將通過(guò)跟蹤督查、組織代表視察、詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等方式實(shí)施監(jiān)督。這就有效地破解了人大審議意見(jiàn)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、如何監(jiān)督的困局，使人大監(jiān)督工作做到慎始如初、有始有終。近兩年來(lái)，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)圍繞道路交通安全、母嬰保健、傳染病防治、煙花爆竹燃放管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、審計(jì)查出問(wèn)題整改、招商引資工作、土壤污染防治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、代表建議辦理、法院發(fā)揮審判職能營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟等工作，對(duì)14件審議意見(jiàn)落實(shí)情況開(kāi)展跟蹤問(wèn)效，聽(tīng)取和審議辦理情況報(bào)告并進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)有效貫徹實(shí)施，促進(jìn)解決了一批群眾關(guān)切關(guān)注的問(wèn)題。

從審議意見(jiàn)辦理“文來(lái)文往”到跟蹤督辦，從集中督辦到辦理結(jié)果滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，實(shí)踐說(shuō)明，會(huì)后監(jiān)督環(huán)節(jié)對(duì)提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量不可或缺，以什么樣的方式做好做實(shí)會(huì)后監(jiān)督，對(duì)于增強(qiáng)人大監(jiān)督的連續(xù)性至關(guān)重要。

二、借鑒與啟示

平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)構(gòu)建的會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后全鏈條、閉環(huán)式工作機(jī)制，無(wú)疑對(duì)提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量具有重要的促進(jìn)作用。筆者以為，其借鑒與啟示意義在于：

一是實(shí)踐基礎(chǔ)上的探索創(chuàng)新是推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的不竭動(dòng)力。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。新形勢(shì)下，我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度。”歷史在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)。人大制度和人大工作只有不斷回答新課題、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、解決新問(wèn)題，才能保持根本政治制度的生機(jī)和活力，才能賦予這一制度新的內(nèi)涵和使命，實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)以提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量為核心，把會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)銜接，探索建立的延伸調(diào)查、跟蹤督查等一系列制度機(jī)制，打出了監(jiān)督工作的“組合拳”，既體現(xiàn)了嚴(yán)格遵循“依法”二字，依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序，督促“一府一委兩院”依法履職盡責(zé)的顯著特點(diǎn)，又突出體現(xiàn)了人大監(jiān)督工作的具體組織方式和工作方法創(chuàng)新的鮮明時(shí)代特色，有效提升了人大監(jiān)督實(shí)效，使人大監(jiān)督更有力度、更具權(quán)威。

二是牢牢把握人大監(jiān)督的指向和重點(diǎn)精選議題是提高審議質(zhì)量的重要抓手。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)指出：“人大開(kāi)展監(jiān)督，其指向就是緊緊圍繞保障黨中央作出的重大決策部署的落實(shí)、實(shí)現(xiàn)黨中央提出的重大目標(biāo)任務(wù)來(lái)謀劃和安排。”“要正確有效發(fā)揮人大職能作用，切實(shí)做到黨和國(guó)家中心工作在哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里;黨和國(guó)家大局是什么，人大工作就重點(diǎn)安排什么。”事實(shí)上，人大可監(jiān)督的工作量大面廣，只有緊跟黨委重大決策部署，在大事要事上依法履職擔(dān)當(dāng)作為，人大的監(jiān)督工作才能得到黨委的支持、群眾的擁護(hù)。這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，很重要的一點(diǎn)就是要先選好監(jiān)督議題，圍繞議題綜合運(yùn)用監(jiān)督方式、凝聚監(jiān)督合力。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)在近幾年的工作實(shí)踐中，始終把推動(dòng)市委重大決策部署貫徹落實(shí)作為依法履職的著力點(diǎn)，圍繞助力疫情防控、打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、科學(xué)編制“十四五”規(guī)劃等重點(diǎn)，立足人大職責(zé)抓緊謀劃安排、推動(dòng)落實(shí)，先后組織開(kāi)展了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)改造、招商引資、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治等調(diào)研工作，聽(tīng)取和審議市政府相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。因?yàn)楸O(jiān)督議題契合了黨委中心工作和全市工作大局、契合了人民群眾期盼，會(huì)議審議中提出的建議直指痛點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，針對(duì)性操作性都很強(qiáng)，得到了市委及各有關(guān)方面充分肯定。

三是全力提升組成人員和代表綜合素質(zhì)是提高審議質(zhì)量的核心所在。代表是人大行使權(quán)力的主體，是夯實(shí)人大監(jiān)督工作民意基礎(chǔ)的重要依托。人大監(jiān)督政治性、政策性和專(zhuān)業(yè)性都很強(qiáng)，通過(guò)舉辦履職培訓(xùn)、專(zhuān)題講座、考察交流等方式，進(jìn)一步提高常委會(huì)組成人員和人大代表抓大事議大事定大事能力，是提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量的重中之重。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)圍繞深化“兩聯(lián)系”工作，進(jìn)一步完善常委會(huì)組成人員和工作部門(mén)聯(lián)系代表、向代表通報(bào)情況和征求意見(jiàn)等機(jī)制，建立列席常委會(huì)會(huì)議代表座談、市“一府一委兩院”聯(lián)系代表等制度，保證代表知情知政。以“習(xí)近平法治思想”和“助推鄉(xiāng)村振興”為主題舉辦專(zhuān)題學(xué)習(xí)班4期，對(duì)240多名代表開(kāi)展集中培訓(xùn)，建立常委會(huì)、機(jī)關(guān)干部?jī)蓚€(gè)層面學(xué)法制度，先后8次邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展了立法法、監(jiān)督法等專(zhuān)題講座，安排190多名代表參加常委會(huì)法治講座，提升代表法治思維和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，引導(dǎo)代表立足各自行業(yè)和崗位發(fā)揮作用，積極參加各種視察調(diào)研，提出意見(jiàn)建議，使代表在學(xué)思踐悟中增長(zhǎng)了才干、提升了履職能力。

四是注重人大監(jiān)督程序設(shè)計(jì)是提高審議質(zhì)量的關(guān)鍵所在。法律性、程序性、規(guī)范性強(qiáng)是人大工作的一大特點(diǎn)，這就決定了人大工作要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，必須規(guī)范，必須精細(xì)，注重程序合法，以合理的程序設(shè)計(jì)保證監(jiān)督實(shí)效最大化。其往往是程序上一個(gè)細(xì)微之變，帶來(lái)監(jiān)督效果之大變。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)前環(huán)節(jié)增加的預(yù)告會(huì)議議題程序，讓組成人員既知道本次會(huì)議要干什么，還明明白白地知道我要圍繞哪些議題重點(diǎn)審議發(fā)言，自己應(yīng)該做什么，使會(huì)議審議發(fā)言更有針對(duì)性;會(huì)中環(huán)節(jié)增加的列席代表座談程序和機(jī)制，既有利于常委會(huì)充分傾聽(tīng)基層群眾的呼聲和意見(jiàn)，又能夠聚焦具體問(wèn)題集中代表智慧，而分組審議、逐人發(fā)言程序的引入，既給組成人員和列席代表提供了發(fā)言機(jī)會(huì)和時(shí)間，又能引導(dǎo)代表主動(dòng)思考、積極履職;會(huì)后環(huán)節(jié)增加的審議發(fā)言情況通報(bào)、列席人員意見(jiàn)建議交辦督辦等程序，形成了代表發(fā)言的動(dòng)力機(jī)制，增強(qiáng)了代表審議發(fā)言的積極性和能動(dòng)性。

三、展望與思考

監(jiān)督“一府一委兩院”工作是憲法法律賦予人大常委會(huì)的重要職責(zé)。提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作質(zhì)效，是推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)在要求，是加強(qiáng)人大常委會(huì)自身建設(shè)的一個(gè)永恒話(huà)題。隨著社會(huì)分工的細(xì)化，“一府一委兩院”工作的專(zhuān)業(yè)性特征越來(lái)越明顯，采用數(shù)據(jù)化、精準(zhǔn)化的監(jiān)督方式，通過(guò)定量分析、數(shù)理評(píng)判，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性，成為人大監(jiān)督工作的一個(gè)重要轉(zhuǎn)向。進(jìn)入新時(shí)代，邁步新征程，如何通過(guò)發(fā)展人大全過(guò)程民主，增強(qiáng)人大監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，進(jìn)一步提高人大常委會(huì)會(huì)議審議發(fā)言質(zhì)量，推動(dòng)人大監(jiān)督工作提質(zhì)增效，還尚需進(jìn)一步探索思考。

（一）關(guān)于在人大工作中發(fā)展全過(guò)程民主提升審議發(fā)言質(zhì)量的思考

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)：“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，貫徹黨的群眾路線(xiàn)，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主，維護(hù)社會(huì)公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題和人民群眾急難愁盼問(wèn)題，推動(dòng)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展！”發(fā)展社會(huì)主義民主政治，堅(jiān)持全過(guò)程民主，是時(shí)代所趨、發(fā)展所需、民心所向。

十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議對(duì)全國(guó)人大組織法作出修改，將“全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持全過(guò)程民主”寫(xiě)進(jìn)法律，為更好地踐行全過(guò)程民主提供了更堅(jiān)實(shí)的制度保障。事實(shí)上，就人大制度和人大工作來(lái)講，無(wú)論是選舉，還是立法、監(jiān)督、代表等工作，人大履職的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)了全過(guò)程民主的特點(diǎn)和要求。

就平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)而言，近年來(lái)圍繞立法“全過(guò)程民主”，探索引導(dǎo)社會(huì)各界廣泛參與立法工作的具體措施，制定了市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法，修訂了立法規(guī)則和立法顧問(wèn)、立法聯(lián)系點(diǎn)工作等制度，建立了常委會(huì)委室與政府相關(guān)部門(mén)協(xié)同實(shí)施立法項(xiàng)目、相關(guān)高等院校提供立法研究咨詢(xún)等機(jī)制，擴(kuò)大了人民群眾對(duì)立法工作的有序參與。就提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的探索創(chuàng)新實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，無(wú)論是從會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接，還是各個(gè)環(huán)節(jié)制度機(jī)制設(shè)計(jì)，無(wú)不體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想、人大代表是人大工作的主體的理念，使全過(guò)程民主不僅體現(xiàn)在完整的制度程序上，而且體現(xiàn)在完整的參與實(shí)踐中。

新時(shí)代如何通過(guò)堅(jiān)持和發(fā)展人大全過(guò)程民主提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量？立足平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)實(shí)踐路徑考量，應(yīng)重點(diǎn)從以下四個(gè)方面入手。

一是牢牢把握?qǐng)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)“國(guó)之大者”。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)，是人大工作的首要政治原則和根本政治保證。堅(jiān)持和發(fā)展人大全過(guò)程民主關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想統(tǒng)攬人大工作，從偉大建黨精神中汲取推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的精神之脈、力量之源，切實(shí)增強(qiáng)政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署和黨委工作安排，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志和人民共同行動(dòng)，保證黨的路線(xiàn)方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要旗幟鮮明圍繞黨和國(guó)家工作大局謀劃和開(kāi)展工作，正確有效發(fā)揮人大職能作用，緊跟黨中央重大決策部署、緊貼人民群眾呼聲期盼依法履職盡責(zé)。

二是圍繞放大人大制度功效突出代表主體作用作為。在我們國(guó)家，人民居于主體地位。人民通過(guò)選舉產(chǎn)生自己的代表組成人民代表大會(huì)，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。人大代表是人民代表大會(huì)的主體。人大工作做的怎么樣，要看人大代表作用發(fā)揮得怎么樣。一定程度上，人大制度功效的發(fā)揮、人民群眾對(duì)人大工作的評(píng)判，都是通過(guò)人大代表作用發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)、來(lái)評(píng)判的。堅(jiān)持和發(fā)展人大全過(guò)程民主，關(guān)鍵就是要堅(jiān)持以人民為中心，充分發(fā)揮人大代表在全過(guò)程民主中的作用，用好代表聯(lián)系群眾的制度機(jī)制和工作平臺(tái)，使人大代表同人民群眾保持密切聯(lián)系。要抓實(shí)謀劃推動(dòng)，不斷強(qiáng)化代表履職監(jiān)督和日常管理，加強(qiáng)代表工作制度化、規(guī)范化建設(shè)。要抓實(shí)聯(lián)系保障，落實(shí)“兩聯(lián)系”制度要求，強(qiáng)化代表履職培訓(xùn)，依托人大代表之家、代表工作站（室）、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人大微信公眾號(hào)、代表微信群等聯(lián)系群眾，實(shí)現(xiàn)人大代表來(lái)自人民、回歸人民的初心。要抓實(shí)作用發(fā)揮，引導(dǎo)代表立足各自行業(yè)和崗位察民情、匯民意、聚民智，積極參加人大及其常委會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，推動(dòng)解決人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題;堅(jiān)持把辦好建議作為促進(jìn)代表履職、發(fā)揮代表作用的重要途徑，強(qiáng)化代表建議辦理，提高辦理質(zhì)量。

三是以完整的制度程序推動(dòng)人大監(jiān)督全過(guò)程民主。人大的程序也是法。提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，推動(dòng)人大監(jiān)督全過(guò)程民主，必須有完整的制度程序作保證，不僅在操作上體現(xiàn)全過(guò)程、全方位，更要在結(jié)果上體現(xiàn)出廣大人民群眾的滿(mǎn)意度。從工作謀定推動(dòng)層面，建立會(huì)前會(huì)中會(huì)后全鏈條閉合運(yùn)行機(jī)制、群眾監(jiān)督機(jī)制，讓每一項(xiàng)監(jiān)督工作都有始有終、張弛有度，讓人民群眾對(duì)人大的監(jiān)督工作有更多知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。從代表和組成人員履職層面，建立廣參與、強(qiáng)約束、重問(wèn)責(zé)的制度機(jī)制，讓其能充分參與到人大的監(jiān)督實(shí)踐當(dāng)中，實(shí)行諸如聯(lián)系群眾、審議發(fā)言、提出建議、解決問(wèn)題等量化考核，推行通報(bào)批評(píng)、屆中退出等，使干與不干、干好與干壞都有評(píng)價(jià)尺度，增強(qiáng)代表的使命感、責(zé)任感。從監(jiān)督“一府一委兩院”履職層面，進(jìn)一步建立專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議、規(guī)范性文件備案審查等制度機(jī)制，讓“一府一委兩院”自覺(jué)主動(dòng)接受人大監(jiān)督，落實(shí)人大決議決定，積極配合人大工作。

四是在持之以恒推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展中凝聚人大監(jiān)督合力。按照“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，法無(wú)禁止皆可為”的要求，解放思想，實(shí)事求是，勇于創(chuàng)新，把敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，寓監(jiān)督于支持、寓支持于監(jiān)督，在用好用足法律“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新“自選動(dòng)作”“組合動(dòng)作”，力求監(jiān)督有理有節(jié)。要強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，對(duì)法律規(guī)定的七種監(jiān)督方式靈活運(yùn)用，對(duì)法律沒(méi)有禁止的監(jiān)督方式大膽地試、大膽地創(chuàng)，把“剛性監(jiān)督”與“柔性監(jiān)督”結(jié)合起來(lái)，打好監(jiān)督“組合拳”，同時(shí)充分運(yùn)用“智慧人大”建設(shè)成果，推動(dòng)人大監(jiān)督與現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合，放大人大監(jiān)督效果。要強(qiáng)化制度落實(shí)，不能把制度束之高閣，使之成為一種擺設(shè)和裝飾品，對(duì)已經(jīng)建立的行之有效的制度，要抓早、抓細(xì)、抓實(shí)，確保落地見(jiàn)效，并按照形勢(shì)任務(wù)變化與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)制度立改廢釋。

（二）關(guān)于以專(zhuān)業(yè)化的視角提升審議發(fā)言質(zhì)量的思考

栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在2018年4月24日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員履職學(xué)習(xí)專(zhuān)題講座上指出：“人大工作是黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，政治性、法律性、程序性都很強(qiáng)，還具有專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的特點(diǎn)。”“要注意提高學(xué)習(xí)的針對(duì)性，重點(diǎn)學(xué)習(xí)掌握那些與做好人大工作、履行崗位職責(zé)密切相關(guān)的知識(shí)，干什么學(xué)什么、缺什么補(bǔ)什么，不斷提高自身的知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化水平，使自己真正成為行家里手、內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)。”由此可見(jiàn)，提高常委會(huì)組成人員自身專(zhuān)業(yè)化水平，促進(jìn)人大履職專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，已成為各級(jí)人大的共識(shí)。

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)從2018年以來(lái)，運(yùn)用執(zhí)法檢查等法治方式，連續(xù)對(duì)大氣、水、土壤、固廢等法律實(shí)施情況開(kāi)展了執(zhí)法檢查，其中引入第三方對(duì)法律實(shí)施情況和效果開(kāi)展評(píng)估，令人耳目一新，也成為創(chuàng)新之舉。通過(guò)借用“外腦”，以量化分析的方法，為執(zhí)法檢查提供技術(shù)支撐和專(zhuān)業(yè)參考，極大增強(qiáng)了人大監(jiān)督工作的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。

在推動(dòng)人大監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化探索方面，平?jīng)鍪懈骷?jí)人大常委會(huì)進(jìn)行了大膽探索創(chuàng)新。靈臺(tái)縣人大常委會(huì)在縣級(jí)層面，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限組建紅牛產(chǎn)業(yè)、蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)、蔬菜產(chǎn)業(yè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生5個(gè)專(zhuān)業(yè)型代表小組，每組吸納相關(guān)領(lǐng)域的5至6名省市縣三級(jí)人大代表參加，由縣人大常委會(huì)相關(guān)工委主任擔(dān)任組長(zhǎng)并組織開(kāi)展活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表的行業(yè)、特長(zhǎng)和個(gè)人意愿，打破選區(qū)界限組建蘋(píng)果、養(yǎng)牛、蔬菜、勞務(wù)、衛(wèi)生健康服務(wù)、矛盾糾紛化解等功能型代表小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席組織指導(dǎo)下開(kāi)展活動(dòng)。2020年，5個(gè)專(zhuān)業(yè)型代表小組圍繞全縣中心工作和縣人大常委會(huì)重點(diǎn)工作，組織開(kāi)展視察調(diào)研、觀(guān)摩交流及各類(lèi)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)13場(chǎng)（次），在提升縣人大常委會(huì)履職專(zhuān)業(yè)化水平方面發(fā)揮了積極作用。莊浪縣人大常委會(huì)從省、市人大常委會(huì)和縣內(nèi)聘請(qǐng)21名相關(guān)方面專(zhuān)業(yè)人才組成咨詢(xún)團(tuán)，在開(kāi)展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研或?qū)徸h專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，為組成人員開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)或提供咨詢(xún)服務(wù)，彌補(bǔ)組成人員相關(guān)方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足的“短板”，使組成人員在較短時(shí)間內(nèi)更多地掌握相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和最新信息，有效改變以前檢查調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題、會(huì)議審議時(shí)提不出建議的情況。咨詢(xún)團(tuán)自2019年7月成立以來(lái)，已累計(jì)開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)11場(chǎng)，培訓(xùn)組成人員、人大代表和縣鄉(xiāng)人大干部700余人（次），提出高質(zhì)量建議20多條。

從平?jīng)龅膶?shí)踐路徑分析，對(duì)于市縣級(jí)人大而言，提升人大常委會(huì)監(jiān)督工作專(zhuān)業(yè)化水平，亟需從四個(gè)方面同步發(fā)力：

一是配強(qiáng)專(zhuān)業(yè)力量。以“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)為抓手，優(yōu)化常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)，完善專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)置，調(diào)整充實(shí)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)力量。要配齊配足人員，積極引進(jìn)經(jīng)濟(jì)、法律、審計(jì)方面的專(zhuān)門(mén)人才，建立人大機(jī)關(guān)與黨委政府機(jī)關(guān)干部的雙向交流機(jī)制，為人大依法行使監(jiān)督權(quán)提供組織和人才保障。積極培育人大智庫(kù)，充分發(fā)揮社會(huì)智庫(kù)作用，對(duì)重要問(wèn)題、重要政策建議開(kāi)展分析研究，提出意見(jiàn)建議。

二是提升專(zhuān)業(yè)能力。著眼推動(dòng)人大工作隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，從人大代表、常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）組成人員、人大干部三個(gè)層面，可以創(chuàng)新采取“專(zhuān)題培訓(xùn)+履職實(shí)踐+聯(lián)系服務(wù)”“集體學(xué)法+專(zhuān)題輔導(dǎo)+履職通報(bào)”“人大論壇+結(jié)對(duì)幫帶+基層鍛煉”等綜合措施，通過(guò)傳幫帶提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。此外，還可借助“外腦”，通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等方式開(kāi)展調(diào)查評(píng)估，提出獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，充分發(fā)揮社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量的作用，供常委會(huì)組成人員審議參考。

三是構(gòu)建專(zhuān)業(yè)平臺(tái)。讓專(zhuān)業(yè)的人以專(zhuān)業(yè)的方式來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事，平臺(tái)搭建顯得尤為重要。專(zhuān)業(yè)型、功能型代表小組的設(shè)置很好地解決了這一問(wèn)題。可以考慮按照“依托特長(zhǎng)建組織、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)盡職責(zé)”的思路，通過(guò)打破地域界限分層級(jí)組建專(zhuān)業(yè)型、功能型代表小組，引導(dǎo)各級(jí)人大代表在同一平臺(tái)上履職交流，保證代表圍繞自己最熟悉的事項(xiàng)充分發(fā)揮作用。

四是發(fā)揮專(zhuān)業(yè)作用。立足人大職能、突出法定職責(zé)，開(kāi)展綜合式、鏈條式、跟蹤式、聯(lián)動(dòng)式監(jiān)督，統(tǒng)籌運(yùn)用實(shí)地檢查、隨機(jī)抽查、明察暗訪(fǎng)等多種方式，通過(guò)作出決議決定、聽(tīng)取和審議“一府一委兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、代表視察、規(guī)范性文件備案審查、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、民主評(píng)議等方式，打好監(jiān)督“組合拳”，放大專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督功效，支持推動(dòng)相關(guān)工作高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)農(nóng)業(yè)城建環(huán)保工作委員會(huì)）