權力制約與公眾參與：中國監察制度的改革與完善方向（二）

在考察世界范圍內監察組織、監察制度及其監察權力運行的基礎上，中國監察制度的改革與完善，要警惕“監察專員制度狂熱癥”（ombudsmania）體現出的監察權擴張趨勢，建立健全對監察權力的制約機制，妥善解決監察權力監督的制度性難題，重視社會公眾和組織的參與，從而助力于國家治理體系和治理能力的現代化。

一、世界范圍內監察權力的擴張趨勢與制約機制

“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[1]監察專員制度的誕生，與民眾權利意識的覺醒須臾不可分離，事實上，源于中世紀瑞典語中的“umboosmaor”，本身就包含有“代表他人行為的人”“為他人而行動的人”“中間調解人”等含義。對國家公權力的監督和對民眾私權利的保障，是創建監察專員制度的直接目的，在“監察專員制度狂熱癥”席卷全球的時代里，監察權力的集成化、擴大化和權威高效等傾向表現得淋漓盡致，亟待世界各國監察制度的積極、理性應對。

（一）監察權力的擴張趨勢

腐敗，在國家治理語境中，指代一種公共權力行使的異化現象，即原本應當用于謀求公共利益的公共權力被用于謀求私人利益，在全球范圍內普遍存在[2]。“福利國家”（Welfare State）自20世紀下半葉開始成為歐洲社會的時代精神和基本制度，國家和政府承擔的職責和功能越來越多，享有的權力也越來越大，帶來的問題是，急速擴張的公權力在缺乏行之有效的監督機制的背景下導致了貪污、受賄等權力腐敗、濫用現象的高發、頻發，一方面嚴重干擾了“福利國家”所需要的政務的正常和高效運轉，另一方面還直接損害了公民的福利水平。而就權力的監督制約機制而言，行政權力的內部監督始終無法擺脫自己監督自己的弊端，司法權力的監督則永遠存在相應的滯后性問題，而設立專門的監察專員制度來代行對公權力的監督制約，就成為“福利國家”的最優選擇。

與之相應，監察制度也在世界范圍內得以普遍采納和踐行，監察權力的內涵也隨之擴大延展，逐漸演變為一種集監察權、偵查權、起訴權、審計權、批評權和建議權等于一身的綜合性權力。例如，瑞典議會監察專員（Ombudsman）在權力的種類方面呈現出逐步擴張的趨勢，1957年獲得監督地方行政機構的權力，1974年依據修正后的憲法而享有監督中央、地方行政機構和審判機構的權力。1999年頒布生效的《芬蘭憲法》，則新增了監察專員對共和國總統的監察權限。值得注意的是，監察權力還逐漸囊括了原本屬于檢察機關的起訴權力。例如，瑞典1975年的《政府組織法》賦予議會監察專員向法院起訴政府失職行為的權力。

此外，監察對象的范圍也出現了明顯的擴張趨勢，開始從傳統的公共權力機構及其工作人員擴展到私營機構。例如，瑞典議會監察專員的監察對象包括行政機構、司法機構、執法機構、公益事業、國有企業以及接受政府委托行使一定的行政職責或公共權力的公司、社團或個人;芬蘭監察專員的監察對象范圍，除傳統意義上的公共權力機構之外，還包括軍方和行使部分公共權力的教會神職人員。在1948年《防止貪污條例》基礎上修訂而成的中國香港地區《防止賄賂條例》，旨在防止和懲治公職人員、公共機構和私營機構雇員的賄賂、貪污等腐敗行為，其中，廉政公署的執行處，主要職責是執法和肅清貪污腐敗，下設部門中不僅有政府機構反貪調查、技術支援和情報研究等具體部門，還包括私營機構反貪調查部門;防止貪污處的主要職責在于預防和減少貪腐機會，也接受私營機構和個人的請求提供防貪建議、顧問服務或者預防方案。中國澳門地區廉政公署成立于1999年，不僅履行公共權力部門的反貪、行政監察和保護人權等諸多職責，而且還根據《預防及遏止私營部門賄賂》的授權，負責查處私營機構雇員的貪污以及與貪污相關聯的欺詐等腐敗犯罪行為，并于2011年3月拘捕了第一位涉嫌貪腐的私營機構職員。

（二）監察權力的制約機制

考慮到監察權力的擴張趨勢，相應的權力制約機制也就必不可少，并且往往基于監察模式的不同而表現出不同的設計思路。例如，歐盟監察專員制度在《歐洲聯盟運行條約》第二百二十八條第一款明確規定了監察專員的調查權啟動事由和啟動程序，整體而言，歐盟監察專員可以自行決定對其受理的申訴或者由歐洲議會議員轉交的案件啟動調查，也可以在沒有接到申訴或轉交案件時自行啟動調查，但其調查權的行使方式和對不同調查結果的針對性程序處理，均有嚴格規定予以規范[3]。實行議會監察專員制度的瑞典、芬蘭通過憲法法律明確規定，監察專員由議會選舉和罷免，議會認為監察專員不再適合繼續擔任該職位時，在憲法委員會討論決定之后，可以于任期屆滿之前取消任命或解除職務。采取行政監察長制度的美國在《監察長法》第三條第二款規定，總統享有罷免監察長的權力，但應提前30日向國會的參議院、眾議院作出說明。值得注意的是，瑞典、芬蘭的議會監察專員制度往往還包括議會監察專員的年度工作報告和利益申報制度，便于民眾監督和預防腐敗，其中，芬蘭不僅要求議會監察專員對其年度工作報告安排媒體說明會，還要求將其裁決的大部分案件都概括為裁判要點并公布在議會網站和報紙等媒體上。

香港地區的廉政公署則從內部的權力監督和外部的制度制衡兩個層面，對自身權力監督事宜作出了相對完善的體系性規定，保證了權力的規范運行，同時取得了為人稱道的實際效果。在內部的權力監督方面，廉政公署建立自我監督機制：成立“內部調查及監察組”（實踐中常被簡稱為“L組”），負責調查自身工作人員的違紀、貪腐行為，并接受對廉政公署具體工作的舉報;建立內部報告制度，主要包括常規工作報告和具體個案情況報告，由廉政專員在特定時間內向行政長官提交上一年度的事務報告，以便安排在立法會會議席上省覽;在逮捕權的實施、保密權的運用等方面，也均有相應的監督制約機制。在外部的制度制衡方面，則涉及第三方，主要包括貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區關系市民咨詢委員會等專門的咨詢委員會，以及通過行政問責程序、民主代議形式、辦事委員會等形式發揮制衡作用的立法會，通過訴訟程序進行司法審查制衡的法院等;此外，被賦予健全完善的訴訟權利的犯罪嫌疑人，也可以發揮對廉政公署權力行使的制衡作用。澳門廉政公署則設立有紀律監察委員會履行監督職責，主要負責調查自身工作人員的個人操守和檢查內部調查的公正性等事宜。

權力天然地具有擴張的秉性，監察權也不例外。回溯中國古代的監察制度歷史沿革，監察權在獨立于行政權并且不斷擴張以后，帶來的往往是巨大的體制和制度風險。例如，秦漢時期的中央御史機關，主要有典正法度、制訂修正律令，監察百官、舉劾不法，考核百官、察舉人才，掌管司法、鞠讞疑案，討捕“盜賊”、督軍征戰等五大類職權，范圍極為廣泛;漢武帝制定頒布了單行監察法規《六條問事》，進一步賦予刺史等監察官員定期監察各郡國的權力，直接導致刺史在機構和權力上肆意擴張，甚至一度代行行政權、領兵權，客觀上促成了三國、兩晉、南北朝長達數百年的分裂與混亂。

新時期中國監察制度改革的重要成果之一，就是建立了集中統一、權威高效的監察機關，通過《監察法》賦予監察委員會包括監督、調查和處置在內的廣泛權力，尤其在特定情形下可以自行決定采取留置措施[4]，并且確立了監察委員會不受行政機關、社會團體和個人干涉而獨立行使監察權的地位。監察委員會的監察權力，是在之前行政監察機關、檢察機關、黨的紀律檢查機關等全部或部分職權的基礎上集合而成，這是基于反腐敗的歷史使命而作出的制度抉擇，但為保證監察權的規范有序運行，同時應當建立對監察權的監督制約機制，以減少和消除制度上的風險[5]。然而，對監察權的監督制約，力度過大則會影響其高效運行，無法實現監察制度改革的初衷;力度過小則又無法有效規避監察權濫用的風險。因此，如何實現對監察權的合理監督和制約，無疑是監察制度在未來改革和完善過程中面臨的重大問題。

我國目前對監察委員會的監督制約機制，大致可以劃分為內部監督和外部制衡兩大方面。其中，內部監督主要是指監察委員會上下級之間的報告、審批等領導與被領導關系。例如，《監察法》第十條規定，國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作;第十六條第二款規定，上級監察機關可以辦理下一級監察機關和所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項;第十七條第一款規定，上級監察機關可以將其管轄的監察事項指定下級監察機關管轄，也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄;第五十七條第一款規定，監察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，應當及時報告并登記備案，等等。外部制衡則主要是指監察機關與其他機關、團體和個人之間的第三方監督關系，主要包括《監察法》第二條規定的中國共產黨的領導和監督，第五十三條規定的各級人大及其常委會的監督，第六十六條規定的法院檢察院的監督，第五十四條規定的民主監督、社會監督、輿論監督，以及第五十八條、第六十條等規定的被調查人及其近親屬的監督，等等。值得注意的是，這些監督制約主體雖然較為廣泛，但相互之間尚未實現協調統一和有機配合，仍需在銜接協調方面做針對性的調整完善。

就權力監督的過程而言，對監察權力的監督制約機制，一方面要注重事前監督和過程監督的及時性和預防功能，探索建立和完善包括新聞媒體、社會公眾參與的民主監督、社會監督和輿論監督機制;另一方面，還要特別重視事后監督的有效性和懲罰功能，嘗試健全和強化以檢察機關的法律監督權為主要支撐的責任追究機制[6]。例如，《刑事訴訟法》第三條第一款規定，檢察院負責檢察、批準逮捕和直接受理案件的偵查、提起公訴;第十九條第二款規定，檢察院在監督訴訟活動中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，或者公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件且需檢察院直接受理并經省級以上檢察院決定的，可以由檢察院立案偵查。那么，能否在未來的監察制度和刑事訴訟制度改革過程中，將監察機關界定為司法機關，從而將監察工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪同樣納入檢察院的立案管轄范圍，形成對監察機關權力行使的強有力制約，值得進一步研究。

二、中國監察權力的制度性監督難題

《監察法》第三條規定，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依法監察“所有行使公權力的公職人員”。而各級監察委員會深深地鑲嵌于國家權力體系架構之中，與其他國家公權力機關發生著密切的互動關系：一方面，在權力位階上應當受到作為中國根本政治制度的人民代表大會制度的約束;另一方面，還要在人、財、物等方面接受作為中國唯一執政黨的中國共產黨和作為行政區劃內最高行政事務處理機關的人民政府的領導。因此，監察權力能否在特定情形下有效地監督人民代表大會及其常務委員會等權力機關，以及中國共產黨、人民政府等領導機關，就成為亟待解決的制度性難題。

（一）監察權力能否有效地監督權力機關

人民代表大會制度是監察制度改革與完善的基本依據和出發點[7]。《憲法》第二條第一款和第二款規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大;第三條第一款和第三款規定，國家機構實行民主集中制原則，國家監察機關由人大產生，并對其負責、受其監督。這就意味著，作為國家機構的組織原則，民主集中制直接限定了監察機關與權力機關之間的關系只能是：監察機關由行使一切國家權力的權力機關選舉產生，并且對其負責、受其監督。

監察機關與權力機關之間的關系，更為生動具體地表現在《憲法》對全國人大及其常委會與國家監委之間的關系界定：第五十七條規定，全國人大是最高國家權力機關，常設機關為全國人大常委會;第六十二條第七項和第六十三條第四項規定，全國人大有權選舉和罷免國家監委主任;第六十七條第六項和第十一項規定，全國人大常委會有權監督國家監委的工作，有權根據國家監委主任的提請任免其副主任和委員。《監察法》第八條第一款和第四款也再次確認，國家監委由全國人大產生，對全國人大及其常委會負責并接受其監督。

地方各級監察機關與地方各級權力機關之間的關系，同樣遵守了《憲法》對國家機構的關系設定。例如，《監察法》第九條第一款和第四款明確規定，地方各級監委由本級人大產生，對本級人大及其常委會負責并接受其監督;第五十三條進一步規定，各級監委應當接受本級人大及其常委會的監督，各級人大常委會聽取和審議本級監委的專項工作報告和組織執法檢查，縣級以上各級人大代表及其常委會組成人員可以在舉行會議時依照法定程序就監察工作中的有關問題提出詢問或質詢。

然而，基于“深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，《監察法》實際建構了由各級監委監察各級人大及其常委會的公職人員的制度模式。例如，《監察法》第三條規定，各級監委是行使國家監察職能的專責機關，依法對所有公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴;第十二條和第十三條還規定，各級監委可以向本級國家機關派駐或派出監察機構、監察專員，后者根據授權對公職人員進行監督、提出監察建議和依法調查、處置公職人員，并且只對派駐或者派出它的監委負責。

這樣一來，各級監委與各級人大及其常委會之間的關系，基于《憲法》規定的各級人大及其常委會有權監督各級監委和《監察法》規定的各級監委有權監察同級人大及其常委會的現狀，實際上就處在一個錯綜復雜和矛盾尷尬的境地。權力設置上的相互覆蓋，使得監察機關與權力機關之間的關系存在著無法擺脫的邏輯悖論，即“你有權監督我的同時，我有權監察你”。這一互相對彼此負責的權力設置狀況，在一定程度上違背了監督、監察主體在地位上高于被監督、監察對象的一般原理，是我國監察制度改革向縱深推進的過程中需要認真考慮的重要問題。該問題的妥當解決，不僅有利于權力機關和監察機關的正常運轉和具體工作的順利執行，而且還有利于推進和促成我國監督機制的體系化進程;否則，監督和監察權責不明的癥結，會成為監察制度改革與完善的絆腳石。

（二）監察權力能否有效地監督領導機關

無論是作為國家根本大法的《憲法》，還是作為中國共產黨的基本遵循的《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》），都明確肯定了中國共產黨的領導地位。例如，《憲法》“序言”部分第七段明確，“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民……戰勝許多艱難險阻而取得的……中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”;“總綱”部分第一條第二款明確，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。《黨章》“總綱”部分最后一段寫道：“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”

考察中國的政治實踐、黨風廉政建設和反腐敗與監察工作，中國共產黨實際發揮著全面的領導作用。對此，習近平同志在中國共產黨第十九次全國代表大會報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》時重申，要“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，要“把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面”。

而《監察法》第十五條第一項規定，監察機關對中國共產黨機關的公務員進行監察。那么，在中國共產黨是中國憲制背景下唯一的、長期的執政黨，擁有9000多萬黨員，中國約80%的公務員和95%以上的領導干部都是中國共產黨黨員，并且所有監察工作也要受中國共產黨的領導的情形下，監察機關如何能夠切實有效地監察中國共產黨機關的公職人員，是中國監察制度改革向縱深推進需要注意解決的難題。

基于國家機構和行政體制的設置，在政治實踐中，黨政部門在人、財、物等方面起著“雙重領導”的作用，并且，黨的十九大報告還將“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”作為“深化機構和行政體制改革”的一個努力方向。在這種情形下，《監察法》第十五條第一項規定的監察機關對人民政府的公務員進行監察，能否落到實處，也需要在未來的監察制度實踐中予以關注。

三、完善監察權力監督的公眾參與路徑

國家治理體系和治理能力的現代化，一個重要的衡量指標就是參與治理主體的多元化程度，這就在客觀上要求社會公眾對國家治理事項的廣泛參與。域外監察實踐的考察啟示我們，在推進監察制度改革深入和細化發展的階段，我們同樣應當重視社會公眾的參與，保障其監督權利，并予以積極回應，形成有機互動。

（一）健全控告檢舉機制

控告檢舉是域外監察制度中比較傳統和最為穩定的組成部分，受到世界各國的普遍重視。例如，國際監察專員協會（International Ombudsman Institute）在界定監察機構時，將受理民眾對政府機關、政府官員的不正當或失職行政行為的相關投訴作為監察機構的一項必要的構成因素予以描述。瑞典的議會監察專員制度，在最初運轉時就明確規定，監察專員的職責是代表議會監督行政、司法領域的公務人員和受理公民對他們的投訴;后來的《政府組織法》第八章第十條規定，3名普通監察專員中有1名負責受理民眾對瑞典中央政府、地方政府及其任命公務人員的不良行政行為的投訴。芬蘭同樣規定由監察專員受理和處置民眾的投訴，有消費者監察專員、少數民族監察專員、平等機會監察專員、破產監察專員、資料保護監察專員等。2005年生效的《聯合國反腐敗公約》第十三條“社會參與”第二款規定，各締約國均應當采取適當的措施，確保公眾知悉本公約提到的相關的反腐敗機構，并應當酌情提供途徑，以便以包括匿名舉報在內的方式向這些機構舉報可能被視為構成根據本公約確立的犯罪的事件[8]。

中國古代、近現代的監察制度也一直重視民眾的控告檢舉，例如，在人類社會發展的早期，就已經出現“告善之旌”“諫鼓”“總街之庭”和“靈臺之復”等更多地表現為一種采納諫言的穩定機制[9];在中國共產黨領導的“土地革命時期”，同樣也設置有控告局等專門的監察組織機構。

目前，一方面，我們已經在憲法和法律規范體系內零散地規定有控告檢舉的相關事項，大多仍處于原則性地規定民眾享有該權利的狀態。例如，《憲法》第四十一條第一款規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。在效力等級較低的層面上，還有1991年制定的《監察機關舉報工作辦法》和2014年修訂的《人民檢察院舉報工作規定》等部門規章和辦法。另一方面，我們也在黨內法規層面先后出臺了一系列關于控告檢舉事項的規定，例如1987年的《中共中央紀律檢查委員會關于處理檢舉、控告和申訴的若干規定》、1993年的《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、1996年的《中央紀委監察部關于保護檢舉、控告人的規定》和2020年的《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》等等。

新時期的監察制度改革也同樣關注到民眾控告檢舉的重要作用，并在《監察法》中進行了原則性且大多是責任追究方面的規定。例如，《監察法》第六十三條第四項規定，有關人員違反本法規定，阻止他人揭發檢舉、提供證據的，由其所在單位、主管部門、上級機關或者監察機關責令改正，依法給予處理;第六十四條規定，監察對象對控告人、檢舉人、證人進行報復陷害的，依法給予處理;第六十五條第三項規定，監察機關及其工作人員違法泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。

但是，僅依據《監察法》的相關規定來規范民眾對監察對象的控告檢舉，還是遠遠不夠的，因為《監察法》只是規定了侵害民眾控告檢舉權利時的責任追究機制，而并沒有涉及民眾如何參與控告檢舉。中央紀委和國家監委全面合署辦公和改革內設機構后設置了內設職能部門、直屬單位、派駐紀檢監察組等3大類組織機構，內設職能部門是其核心組成單位，其中單獨設置有黨風政風監督室、信訪室等與控告檢舉工作直接相關的機構;此外，還在其官方網站、報紙、雜志等公布相應的控告檢舉網絡平臺、電話、郵箱等，接受民眾對監察對象的監督。能否在綜合國家法律和黨內法規兩個范疇中關于控告檢舉工作的相關規定的基礎上[10]，制定出一部專門的控告檢舉辦法，全面規定有關控告檢舉的主體、權利義務、程序、救濟等事項，以適應黨的紀律檢查機關、國家監察機關全面合署辦公的工作需要和積極回應民眾對紀檢監察工作的參與，值得斟酌。

（二）暢通批評建議渠道

一般而言，批評建議在所涉事項的嚴重性、緊迫性等方面，相對于控告檢舉較為輕緩，并且在利益相關性上也往往比控告檢舉更為松散，因此更需要民眾真正關心國家治理和政治參與。

在反腐敗事項上，批評建議渠道的暢通歷來為國際性組織以及世界各國所重視。例如，《聯合國反腐敗公約》第十三條第一款規定，各締約國均應當根據本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內采取適當措施，推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區組織等，積極參與預防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴重性及其所構成的威脅的認識[11]。類似的規定，也同樣體現在《非洲聯盟防止和打擊腐敗公約》第九條中。瑞典的議會監察專員制度特別重視社會各行業和全體民眾的監督，許多案件都源于公民提起的陳情案，充分發揮了社會大眾比監察專員更接近基層公職人員的優勢。韓國自20世紀90年代初軍人威權政府統治結束和民主制度確立，開始重視民眾對反腐敗工作的參與。韓國公民權益委員會由國家清廉委員會、國民苦情處理委員會、國務總理行政審判委員會于2008年共同組成，直接受國務總理領導，主要處理人民的冤情與不滿，改進不合理的行政制度，防止和有效控制腐敗，以保護人民的基本權益、確保行政正當性和創建一個透明的公共服務社會。韓國首席監察專員李運亨博士認為：“由公民的積極參與及批評的方式而形成的社會監督，同監察專員制度相結合，對政府部門的行政行為進行監督和平衡，不僅行之有效，而且具有十分重要的意義。”[12]泰國監察專員辦公室還實施了一項“監察專員會見各地人民”的計劃，每個季度舉辦一次活動，向人民介紹如何向監察專員提出指控，以及如何提出自己的其他要求[13]，等等。

中國古代也特別重視暢通民眾的批評建議渠道，“明臺”和“衢室”即是部落聯盟時期首領傾聽民聲、知悉民意的地方;奴隸社會還設置專門官吏來收集言論呈報最高統治者，例如，西周設置有采詩官、遒人以掌握國情、民情，設置小司冠、鄉大夫等官職以詢問民意。

我國現行法制體系中也有關于批評建議的相關規定。例如，《憲法》第四十一條規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;2005年的《中華人民共和國信訪條例》也涉及公民、法人和其他組織的批評建議權，并規定信訪人有權采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理。

我國現有的批評建議渠道，與控告檢舉相比，同樣存在原則性強、操作性差等弊病，未來監察制度的改革與完善，可以著重考慮從以下兩個維度拓展民眾的批評建議途徑：

第一，與相關的官方機構、民間組織合作，廣開言路。例如，在預防腐敗及行政不作為方面，韓國除設立有“監察審計委員會”外，還建立了“公民權益委員會”“反腐敗獨立委員會”“監察使”“韓國透明國際”等政府性或民間性組織，相對全面地實現了韓國民眾對腐敗和政府不作為的監督與制約。中國的監察機關也可以選擇與國家信訪部門、司法部門以及律師協會、群團組織、科研機構等政府部門和民間組織通力合作，并特別重視包括互聯網在內的各種現代科技手段，擴大受眾面，拓寬批評建議的來源渠道，實現與民眾的積極互動和同向合力，共同推進監察制度改革和國家治理體系、治理能力的現代化。

第二，采用實地走訪、問卷調查等實證方法，考察效果。主要是針對批評建議的提出者，定期采用面對面訪問、發放調查問卷等方式來獲得他們對現行批評建議渠道的使用印象、體驗和評價，咨詢和記錄他們的改進建議和意見，以求針對性地持續完善批評建議機制。

（三）強化媒體輿論監督

在現代社會，卓有成效地開展反腐敗斗爭，應當高度重視發揮新聞媒體和社會輿論的監督作用。例如，香港廉政公署下設的社區關系處，主要職責就在于宣傳職務犯罪的預防以教育民眾認清貪腐的危害，爭取民眾的參與、支持并引導其舉報貪腐行為。實踐中，廉政公署通過新聞發布會、公益廣告、制作廉政電影電視劇和組織志愿者隊伍現身說法等方式，進行反腐倡廉宣傳和教育，取得了突出的效果。新加坡也特別重視媒體輿論的重要監督作用，并且特別強調相應的“新聞責任”，在法律層面上赦免其批評政府不當行為的責任，積極引導其對監察工作的正面建設作用。

我國法律體系中不乏對媒體輿論監督的相關規定，例如《憲法》第三十五條規定，公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由;《監察法》第五十四條規定，監察機關應當接受民主監督、社會監督、輿論監督。在黨內法規層面，我們同樣肯定了輿論監督的重要地位，但同時也特別重視其正確的導向作用。例如，2016年的《中國共產黨黨內監督條例》第三十九條規定：“各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監督，利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用。”

在現行國家法律和黨內法規對媒體輿論已作出相關規定的基礎上，未來的監察制度改革與完善，可以嘗試在條件成熟時制定一部“輿論監督法”，規定輿論監督的主體、行為、內容、程序、新聞媒體和記者的權利義務、新聞紀律、職業道德、法律責任等事項，使媒體輿論的監督走上法治化道路，充分發揮媒體輿論監督在權力監督制約和反腐斗爭中不可替代的作用。

此外，對腐敗的高效打擊固然重要，預防與教育作為“治未病”的策略也應當予以充分關注，融懲戒和預防、教育為一體的監察體制，是建成清廉政府和法治政府的重要基礎。例如，澳門廉政公署強調肅貪、防范、立法、教育并重的方針，并在廉政專員辦公室下設社會關系廳，主要負責宣傳教育、社區推廣等職責，意在發揮教育和預防的重要作用[14]。我國《監察法》第五條也明確要求國家監察工作應當實行“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”，因此，國家監察制度的改革與完善同樣需要重視宣傳和教育的預防作用，以營造清正廉潔的社會氛圍。

注釋：

[1]【法】孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，商務印書館1982年版，第154頁。

[2]關于腐敗的界定及反腐敗的措施，參見郭世杰：《反腐敗的刑事法規制論》，載《深圳大學學報（社會科學版）》2013年第2期。

[3]參見袁鋼：《歐盟監察專員制度研究》，中國政法大學出版社2013年版，第97-102頁。

[4]有文章分析了留置對象的權利保護現狀，主張律師應當介入留置程序。參見郭世杰：《留置對象權利保護的現狀分析與制度完善》，載《山東警察學院學報》2020年第6期;郭世杰：《律師介入留置程序的正當性分析與制度設計》，載《河南財經政法大學學報》2020年第6期。

[5]在追求體系兼容、立法統一、權威高效的同時，我國監察制度改革也始終重視權力制約機制的建構。參見郭世杰：《監察體制改革的制度邏輯與基本脈絡》，載《貴州省黨校學報》2020年第5期。

[6]參見郭世杰：《監察制度改革背景下檢察權的規范解讀》，載《新疆社會科學》2020年第5期。

[7]監察制度改革，從試點到全面推行，整體貫徹了法治思維和法治方式。參見郭世杰：《監察制度改革的基本思路與根本遵循》，載《廣東行政學院學報》2021年第3期。

[8][11]《聯合國反腐敗公約》，載聯合國官網，https：//www.un.org/zh/issues/anti-corruption/uncac_text.shtml，2021年5月22日訪問。

[9]“黃帝立明臺之議者，上觀于賢也;堯有衢室之問者，下聽于人也;舜有告善之旌，而主不蔽也;禹立諫鼓于朝，而備訊唉;湯有總街之庭，以觀人誹也;武王有靈臺之復，而賢者進也。此古圣帝明王所以有而勿失，得而勿忘者也。”載《管子·桓公問第五十六》。

[10]參見郭世杰：《黨內法規與國家法律的銜接協調機制研究》，中國民主法制出版社2019年版。

[12]【韓】李運亨：《監察專員和公民監督》，載陜西省紀委、監委官網“秦風網”， http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49630.htm，2021年5月22日訪問。

[13]【泰】皮歇特·順托恩皮皮特：《監察專員如何改進公共管理體系》，載陜西省紀委、監委官網“秦風網”，http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49664.htm，2021年5月22日訪問。

[14]參見趙琳琳：《澳門司法制度新論》，社會科學文獻出版社2015年版，第134-140頁。

（作者單位：國際關系學院法學院。本文系國家社科基金重大研究專項〔19VHJ003〕、北京市社會科學基金一般項目〔16FXB010〕、中央高校基本科研業務項目〔3262018T22〕的階段性成果）