美國紐約州公立中小學分類鑒別、精準診斷與協同改進

王曉芳，熊和妮

（1.深圳大學高等教育研究所，廣東深圳 518060；2.深圳信息職業技術學院，廣東深圳 518172）

2015年，美國聯邦教育法律《讓每個學生都成功法案》（Every Student Succeeds Act，ESSA）的實施，意味著州政府在公立中小學的問責與改進中扮演著關鍵角色。ESSA賦予了州政府運用聯邦政府提供的資源來提升公立學校教育質量的重要機遇，重新構建了“以州為主”的學校問責與改進體系，要求各州在ESSA基礎上制定發展規劃和實施方案。[1]紐約州提交了該州ESSA實施方案（New York State's ESSA Plan），并于2018年1月獲得聯邦教育部批準。該實施方案囊括了紐約州長期以來致力于學校改進而開展的政策創新和實踐探索。本文總結并討論了美國紐約州在公立中小學的分類鑒別、評估問責、協同改進等層面的實踐經驗及其蘊含的學校改進理念。

一、分類鑒別公立中小學：評估標準、分類問責與動態調整

紐約州構建了評估公立中小學辦學質量的指標體系，對其進行分類鑒別和問責管理，以確定需要州和地方學區提供支持與干預的學校。

（一）公立中小學質量評估標準：以學業成績為核心的多元化問責指標

在ESSA“以州為主”的學校問責制度中，各州有權制定本州學生學業成就標準。紐約州一方面沿襲ESSA所強調的“考試績效”的評價框架[2]，構建了“有挑戰性的州學業標準和測評”；另一方面也在自主范圍內設定了多元化學校問責指標。

第一，以學業成績為核心，賦之以多元化問責指標。紐約州衡量學校辦學質量的指標包括：核心科目的學生成績；高中畢業率；英語學習者或多語言學習者的英語水平；核心科目成績的增長百分數與平均增長百分位數以及中期進步水平；長期曠課率；大學、職業與公民準備指數（College Career and Civic Readiness Index）等。[3]同時，紐約州以上述指標為基礎進行整合和換算而獲得衡量學生學習狀況的學業表現指數[4]，如“綜合成績表現指數”“學生成長指數”“綜合成績與成長綜合指數”等。可見，學業成績仍是紐約州衡量學校辦學質量的主要標準，再賦之以長期曠課率、畢業率、成長指數等多樣化評價標準，精準鑒別表現欠佳的學校與特定學生群體。

第二，關注學生學業成績的增值水平與弱勢學生群體學業成績。遵循ESSA倡導的學生成長模型，紐約州為全體學生和特定學生群體在不同指標上的表現設定了“長期目標”與“中期進展水平”，并重點關注學生學業成績的增值水平。紐約州首先確立學生學業成績的最終目標；在學生當前基準表現的基礎上，設定未來五年后為達成最終目標而應實現的“長期目標”；并制定學生學業成績的中期進展測量。[5]學生學業表現絕對值的高低以及學校之間排名是衡量學校質量的重要評價標準。但同時，學生成長指數與中期目標、長期目標的達成程度也是衡量學校質量的關鍵指標。例如，學生學業進展指標是將學生當前的學業成績與學校設定的中期進展目標、紐約州設定的中期進展目標以及長期目標相比較而形成的。此外，紐約州將特定學生群體（如經濟處境不利的學生、殘疾學生等）的學業成績作為評估學校教育質量的重要依據，這與ESSA促進教育公平、縮小成績差距、正視個體差異的核心理念相契合。

（二）公立中小學的分類問責：“橄欖型”學校分類結構

在運用學校問責指標對學校教育質量進行評估和鑒別的基礎上，紐約州將公立中小學分為四類：獲認可學校（Recognition）、良好學校（Good-standing）、針對性支持和改進學校（Targeted Support and Improvement，TSI）、綜合性支持和改進學校（Comprehensive Support and Improvement，CSI）（見表1）[6]。在2018—2019學年，紐約州共有5300余所公立中小學參與了紐約州教育問責評估：235所學校被認定為 CSI學校，125所學校被認定為TSI學校，4838所學校被認定為“良好學校”，而在良好學校中有562所學校被列入“獲認可學校”。[7]可見，在分類問責理念的指引下，紐約州形成了“橄欖型”公立學校分類結構，州和地方學區需要進行問責和干預的學校數量占比不到10%。這有助于紐約州將資源聚焦于在各項問責指標上表現不佳的學校。

表1 紐約州公立中小學的類型層次與分類標準

學校分類問責與改進的路徑要建立在對學校進行分類鑒別進而采取不同問責措施的基礎之上。[8]在紐約州建立的分類問責框架內，一所學校若被認定為“獲認可學校”，將被賦予更多的辦學自主權。CSI學校與TSI學校被視作表現不佳的學校，需要州和地方學區提供外部支持與協助，學校辦學自主權也有所削弱。CSI學校與TSI學校將獲得聯邦資金的資助，同時接受州和地方學區的進一步質量評估和需求診斷以及一系列的改進與干預措施。不同類型公立學校的問責主體也有所不同：CSI學校的改進過程由紐約州主導和監控；而TSI學校在紐約州指導下由地方學區主導，并負責相應的需求評估、學校改進計劃的制定與實施。[9]

（三）公立中小學問責狀態的動態調整：退出機制與懲罰機制并行

紐約州對公立學校的分類鑒別和問責的結果并非“終身制”，而是處于動態調整之中。紐約州每年會對TSI學校、良好學校、獲認可學校進行評估，同時每三年對CSI學校進行評估。根據評估結果，學校類型將會進行動態調整：良好學校或獲認可學校如果在年度評估中表現不佳，將被納入CSI或TSI學校，進行相應問責；TSI學校如果在三年內無顯著改善，將被認定為需要“額外的有針對性的支持”，此后三年如果改進效果仍不明顯，將被認定為CSI學校。[10]紐約州對公立中小學問責狀態的動態調整還體現在嚴格的退出和懲罰機制等方面。

首先，如果學校改進取得一定成效并達到相應的退出標準，TSI學校和CSI學校將回歸普通學校序列。學校一旦被界定為TSI學校和CSI學校，需達到紐約州制定的嚴格退出標準后，才可去除表現不佳學校的問責狀態。例如，CSI學校必須滿足“連續兩年在學生綜合成績、學生進步指數與（或）畢業率等指標上的水平達到較高等級”等一系列條件才可退出CSI問責狀態。[11]同樣，學校要退出TSI問責狀態，也應符合相應的退出條件，在評價指標方面達到紐約州設定的標準。

其次，若改進成效不達標，學校將成為學校破產接管計劃的管制對象。ESSA要求各州對未能在規定期限內取得良好成效的公立學校采取更為嚴厲的干預措施。紐約州規定，如果CSI學校無法滿足“退出機制”所設定的標準或者在三年后的問責評估中再次被認定為CSI學校，那么該學校將被納入學校破產接管計劃，接受來自州和地方學區更為嚴格的干預與監管。納入學校破產接管計劃的學校將由地方學區主管或獨立接管人接管；學校接管人有權重組公立中小學，包括重新分配學校預算、解雇教職員工等。之后，如若學校仍未有明顯改進，紐約州可將該學校逐步淘汰直至關停。[12]可見，盡管表現不佳的學校將獲得額外的協助和支持，但是紐約州也建立了包括削弱學校自主權、重組學校、關停學校等在內的懲罰機制，這也給學校帶來了巨大的改進壓力。

二、精準診斷公立中小學改進需求：構建學校效能診斷工具

在分類問責基礎上，紐約州要求CSI和TSI等表現不佳的學校每年接受“綜合性診斷需求評估”（Comprehensive Diagnostic Needs Assessment Process）。[13]“學校/學區效能診斷工具”（Diagnostic Tool for School and District Effectiveness，DTSDE）則是紐約州精準評估學校質量、診斷學校改進需求的重要工具。DTSDE不僅是對學校質量進行“打分”的指標框架，更成為紐約州教育文化的重要組成部分：“在紐約州教育局與地方學區、學校之間構建了學校改進的共同語言”，增進學校對自身優勢與劣勢進行評估的內在能力。[14]

（一）指標框架：聚焦學校能力建設

紐約州主張，學校辦學質量與需求評估的根本目的在于“通過對學校教育質量的深入分析，為學校改進循環提供基石”[15]。因此，針對表現不佳學校的需求和質量評估，DTSDE從內容和形式上均更加聚焦學校能力建設。

第一，在評估指標內容層面，全方位評估學校辦學質量。DTSDE涵蓋六個評價維度，全方位衡量學校辦學活動及其效能。[16]“制度與組織”（systems and organization）是DTSDE衡量學校辦學能力高低的首要維度，考查學校是否建立有效的制度和組織結構，為促進學生的持續進步與學業成功提供組織保障。DTSDE的第二個維度是“有效的學校領導力”（effective school leadership），衡量學校領導者是否富有遠見，能否塑造良好的學校共同體與學習文化，進而為每個學生的學習、學業成功和幸福創造條件。第三個維度是“有效課程”（effective curriculum），主要對學校課程的一致性、課程的深度廣度、學生課程需求、課程組織等進行評價。第四個維度是“有效教學”（eあective instruction），主要考查學校教師是否有效地促進學生掌握和擴展知識并深化對知識的理解。第五個維度是“社會情感學習”（systems for social emotional learning），強調學校應建立有效促進學生社會情感學習的系統機制。第六個維度是“家長及社區參與制度”（systems for family and community engagement），考查學校是否建立相應的制度，促進家長和社區參與學校教育，并賦權家長群體，使其得以有效地指導學生學習并積極參與學校改進。從DTSDE所包含的六大維度來看，在對表現不佳的學校進行質量評估與需求診斷的過程中，紐約州以促進學校能力建設和內涵發展為根本目的，構建了公立學校質量評估和需求診斷的多元化框架。這一政策實踐背后的理念在于：紐約州將學校質量與需求評估框架作為對學校進行賦權增能的重要手段，而非簡單的獎懲工具。

第二，從結構形式上看，體現出層層遞進、深度挖掘的特點。DTSDE評估框架分為四個層級：6個一級指標或維度，32個二級指標，81個三級指標，每個三級指標又進一步細分為若干個具體監測點。例如，“制度與組織”維度所包含的三級指標“監控與調整實踐”就下轄“制定長期目標和短期標準”“學校對執行階段進行強有力監控以確保各項活動與愿景相一致”等4個具體監測點。[17]從一級指標（維度）、二級指標、三級指標到具體監測點，學校辦學質量和需求評估的指標框架從抽象性、概括性的原則逐步演化為學校辦學過程中具體可觀測的實踐活動。DTSDE并非是學校質量評估的清單，外部評估者和學校人員應結合專業知識對學校在不同指標上的表現作出專業判斷。[18]作為學校質量評估和改進需求診斷的工具，DTSDE在評價指標結構上遵循詳略得當的原則，力圖保持開放靈活與可操作性之間的張力。

（二）評估過程：以證據為本的精準分析

紐約州完善了學校質量與需求評估的程序，重視評估后的反饋工作，為探究CSI與TSI等學校之所以表現不佳的根源提供證據支持，精準診斷學校的改進需求。

第一，建立完整規范的評估程序，掌握學校真實的辦學情況。DTSDE學校評估過程由六大模塊組成：一是評估專家審閱學校日常安排、課程計劃、教師發展規劃等文件材料；二是對學校管理者進行為期三天的訪談；三是焦點小組訪談，與教師、家長、學生等各方主體深入交流；四是評估專家旁觀教師合作討論會議，并與教師進行深度交流；五是課堂參訪，每位評估人員將參訪7～10節課；六是評估總結說明會。[19]DTSDE評估程序突出體現了這樣一個理念：從多角度、多主體、多來源盡最大可能地掌握學校的真實辦學情況，是識別學校改進需求并提出針對性和建設性方案的基礎。[20]這也表明紐約州強調基于證據診斷學校的改進需求。

第二，重視評估后的反饋，實現評估對學校改進需求的精準分析。紐約州要求評估人員基于DTSDE六大評價維度，對每一所被評估學校形成有針對性的評估總結報告，稱為“DTSDE現場需求評估最終報告”。[21]該評估報告必須就所評估學校的改進方向和改進內容提出具體、可行的建議。為此，紐約州制定了評估指南，并對評估人員如何提出改進建議進行規范和指導。[22]例如，改進建議應指明責任人，而且必須循序漸進；建議應可行，并有足夠的人員、時間和經費支持等。DTSDE學校質量與改進需求評估轉變了以往簡單地打分排名的做法，而是精準分析學校面臨的發展困境，并從技術層面提供精準的協助措施，支持學校制定并實施符合自身實際情況的改進方案。

三、協同改進公立中小學：改進循環、資源分配與專業支持

為了實現ESSA所倡導的“以問責、支持和行動的方式給所有學校包括表現不佳學校帶來積極改變”的理念[23]，在學校改進過程中，紐約州秉承服務導向的支持理念，采取了“分類支持”而非“一刀切”的支持策略，扮演著“合作者”而非“命令者”的角色。[24]對于CSI與TSI等表現不佳的公立學校，紐約州形成了一套以學校改進計劃、資源差異化分配、專業支持網絡為核心的推進學校協同改進的制度。

（一）持續性的學校改進循環

紐約州構建了由“識別改進需求”“明確解決策略”“設定評價策略實施效果的標準”“監控策略實施過程的有效性并追蹤進展”“修訂策略方案”等五個基本步驟組成的持續性學校改進循環[25]，并將其建立在學校質量評估與需求診斷的基礎上，目的在于為學校改進提供明確的指南，并推動學校改進過程的制度化。

在持續性學校改進循環中，最關鍵的是協助表現不佳的學校在學校評估和需求診斷的基礎上制定年度改進計劃，即“學校綜合教育計劃”（School Comprehensive Educational Plan，SCEP）。紐約州對SCEP改進方案設定了嚴格的標準，并由州或地方學區對方案進行審核和批準。SCEP必須達到相應的要求并包含關鍵模塊，如“利益相關者的參與”“設定目標與基準數據”“行動方案”“年中目標基準”等[26]。SCEP的制定過程還必須包含學校領導者、教師、家長和學生等不同利益相關群體的“有意義參與”，力求改進計劃能夠集思廣益并反映不同利益相關者的多元訴求。[27]這也使每所學校制定和實施的改進計劃在體現個性化的同時，也能以證據為本。[28]此外，紐約州全程參與學校改進計劃的制定，并提供全方位的、持續性的技術支持。例如，通過建立學校改進的資源指南、精選并列舉學校改進策略，紐約州鼓勵并指導學校在改進計劃中設定“基于證據的改進”措施。[29]可見，紐約州是學校改進計劃制定與實施全過程的把關者、指導者和協助者。

同時，紐約州通過發布“領先指標季度報告”（Quarterly Leading Indicator Reports）、開展 “進度需求評估”（Progress Needs Assessments）對學校改進進行全程監控，評估學校改進計劃執行的成效。“領先指標季度報告” 如實記錄學校所采取的改進措施是否取得了其在SCEP中設定的改進目標，為學校改進策略的選擇與調整提供依據。“進度需求評估”將對學校開展過程性評估，衡量SCEP的質量與成效，審查學生成績等學校數據資料，審計學校各項資源的使用效率和效能，并收集家長和教師的反饋意見。[30]“領先指標季度報告”與“進度需求評估”等工具的運用有助于監控改進過程，收集學校改進的相關資料和證據，向學校反饋改進效果，進而幫助學校解決改進過程中面臨的挑戰。

（二）差異化分配策略實現資源的精準投入

在ESSA框架下，CSI與TSI學校將獲得學校改進專項資金，開展需求評估、專業學習、改進計劃以及其他改進活動。[31]紐約州對表現不佳學校的資金分配和監管的制度設計，呈現差異化分配與精準投入的特點，在確保學校獲得充足的改進資金的同時，還可以“戰略性地使用其資源”，以探索可持續的學校改進。

紐約州根據學校的不同發展階段和改進情況，設定相應的資金分配方案，建立了資金分配的有層次的分級體系（見圖1）[32]。在第一年，所有CSI學校獲得同等的資金支持，即“基準資金”；但在改進計劃實施的第二年和第三年，紐約州將根據所設定的進步標準對學校改進程度進行評估，以此作為“額外資金”與“補充資金”等資金分配的依據。紐約州的資金投入與分配策略，體現了以學校改進效果為依據的精準化投放學校改進資源的理念。這也是教育分類問責在資源分配領域的具體運用。

圖1 紐約州學校改進資金的精準化分配策略

此外，紐約州認識到資源分配不僅應根據學校的改進需求而實現精準投入，而且在對資源運用過程進行監管時也應提升靈活度，指導和協助學校根據實際情況調整預算。因為事先對學校經費使用進行具體約束，可能會“束縛了學校改進的手腳”，讓學校難以根據實際情況和內外部環境條件的變化回應特定的挑戰。因此，在對資源進行監管的同時也應保持一定的靈活性，這樣才能保證學校享有資源運用的自主權，也才能回應紐約州對“資源投入的回報程度”以及學校改進效果的核心關切。

（三）構建學校協同改進的專業支持網絡

“學校改進應是州政府與學校建立伙伴關系的過程，而不是強加給學校的外在要求。”[33]紐約州積極發揮自身在學校協同改進中的平臺搭建、居間聯絡和專業資源庫的作用，“建立地方學區、CSI和TSI學校與資源中心之間的緊密聯結，為學校提供基于證據的干預策略”[34]。

其一，組建學校改進專業學習共同體，促進改進經驗在學校之間的傳播與共享。作為學校改進的主導者，紐約州掌握哪些學校處于相似處境、面臨共同挑戰，能夠建立并強化CSI和TSI等表現不佳學校之間的聯結，進而圍繞學校改進構建相應的專業學習共同體。在共同體中，學校之間能夠圍繞在改進過程中遇到的問題和挑戰展開討論，分享各自的理解和主張，集思廣益、守望相助，合作提出解決問題的方案，總結推進學校改進的有效策略。

其二，推行“先進帶后進”的學校改進的合作伙伴模式，卓越學校或取得巨大進步的學校為其他學校的改進提供可能的發展方向。紐約州基于分類問責的理念將公立學校劃分為表現卓越的“獲認可學校”以及CSI、TSI等亟須改進的學校，在此基礎上強化了亟須改進的學校與卓越學校之間的聯結，同時為了保證學校間的有效交流，亟須改進的學校與卓越學校必須處于類似的外部環境。紐約州要求卓越學校必須為表現不佳學校的改進提供直接的幫助與支持，包括對校長進行輔導、為學校教師提供課堂教學培訓等。

其三，借助多方專業力量構建學校改進的共享資源庫和知識庫。紐約州公立學校的改進建基于對學生成績等數據的精準分析，因此，專業人士提供的專業技術協助是提升學校辦學質量的重要策略。例如，學校改進離不開覆蓋全州697個學區的37家“合作教育服務委員會”（Boards of Cooperative Educational Services）的資源共享和專業服務。該委員會致力于通過建立資源和服務共享機制，向學校提供“低成本-高質量”的專業服務，如教育信息技術、特殊教育、學校管理等。[35]此外，紐約州還通過建立“外部技術支持中心”“區域特殊教育技術協助支持中心”等方式滿足特定學生群體的學習需求，提升處境不利學生群體的學業成績。同時，紐約州建立了州教師中心網絡，整合教師群體、學區、學校、高校與其他機構的專業力量，每年為教師提供豐富的專業發展機會。[36]

四、討論與啟示

世界各國的學校改進經驗表明：學校改進方案與路徑選擇是影響改進成效的重要因素。[37]美國紐約州推行的“分類鑒別”“精準診斷” “協同改進”的做法，豐富了公立中小學的改進實踐和理念。

第一，構建公立中小學質量評估的雙重評價體系：以結果性指標分類鑒別與問責，以過程性指標診斷改進需求。如何評價學校辦學質量是鑒別、問責和改進學校的關鍵前提與依據。以學生成績為基礎的結果導向的評價標準和問責機制飽受學界詬病[38]，而脫離學生成績的質量評估又失其嚴謹客觀與可操作性。紐約州區分了問責式與改進式評估，構建了不同的指標框架。在以鑒別問責為目的的評估中，紐約州建立了以學生學業成績為基準的問責指標，鑒別表現不佳的學校。學校改進卻遵循著另一種邏輯：評估指標及其運用應有助于精準診斷學校表現不佳的根源及其改進需求。由此，紐約州構建了聚焦學校能力建設的DTSDE指標框架，為制定和實施學校改進方案、提升學校內在改進動能提供證據支持。

第二，以證據驅動和分類問責為基礎，對公立中小學進行精準扶助、干預和管理，實現資源與需求的精準匹配。數據是教育問責機制得以生效的基礎。[39]紐約州將學校改進建立在強大的數據以及統計分析而形成的證據基礎上，學生學業成績以及在此基礎上形成的學生綜合成績指數、成長進步指數等構成了學校質量評估的核心標準，也成為學校分類問責、設定改進目標、制定改進方案的依據。紐約州得以對學校進行精細化分類，進而精準扶助、干預和管理。分類問責也延伸形成了學校“能上能下”的動態調整機制，建立了“提升—干預行動—重組”的多層次問責手段。[40]基于證據的分類問責也讓紐約州的扶助、干預和管理更加精準與有據可循，能夠推進并監督不同類型的、處于不同發展階段的學校的具體改進方向和實施策略。同時，學校分類問責也指導著資源分配，并以此為杠桿影響學校改進的方向，實現資源與需求的精準匹配。[41]

第三，以診斷評估和改進方案為抓手，增強公立中小學內在的改進能力。學校既是問責的對象也是改進的主體。“學校改進的焦點在于學校自身的改進能力。”[42]紐約州也同樣意識到在問責學校的同時，必須精心設計學校內在能力建設的制度框架。[43]為此，紐約州設計了兩個有效抓手：一是診斷評估，二是學校改進計劃。在診斷評估層面，紐約州借助DTSDE評估框架從多個維度全方位深入學校內部運作，精準診斷學校效能與改進需求。圍繞學校改進計劃的制定、實施和督導，紐約州建構了學校改進循環，要求學校必須基于DTSDE評估結果和建議制定相應的改革舉措。以診斷評估和改進方案為抓手，學校改進不再局限于以問責指標為工具而形成的外部督導，而是致力于為增強學校內在改進動能而積聚資源、精準扶助。[44]

第四，強化共同責任，搭建公立中小學協同改進的專業支持網絡。從分類鑒別、精準診斷到協同改進，紐約州公立中小學改進的全過程均體現了學校改進的共同責任和公共參與理念。作為系統性工程，外部支持和扶助是學校改進得以成功的關鍵要素。各方主體應秉持“共同問責”理念，意識到自身在促進學校改進中的責任與能力。[45]政府、專家團隊、家長、社區、社會力量等多方主體也應該深度卷入學校改進的進程，通過提出建議、提供資源、組建專業學習共同體、建立伙伴關系、搭建專業支持網絡等多種方式促進學校教育質量的提升。