以制度型開放推動高質量和雙循環發展

張建平

張建平

在“十四五”開局之年，面對日趨復雜的國際發展格局和新冠肺炎疫情大流行，面對我國當前處于中等收入階段、未來需要通過走創新驅動的發展道路，跨越中等收入陷阱的百年未有之大變局，當前我國深刻認識到，過去中國40年的發展成就是在開放條件下取得的，未來我國必須要通過實施雙循環戰略，實現高質量發展，必須在更加開放的條件下才能完成第二個百年奮斗目標，實現中華民族的偉大復興。我國也深刻認識到，改革開放所形成的一條重要邏輯，就是以開放促改革、以改革促發展、以發展促轉型，必須要堅定不移地走下去，才能真正實現高質量發展。當前我國推進的自貿試驗區建設，特別是在粵港澳大灣區橫琴口岸和長三角一體化進程中洋山特殊綜合保稅區的先行先試，正在成為新一輪改革開放的重要抓手和突破口。

高質量、雙循環發展迫切需要高水平、制度型對外開放

“十四五”規劃和2035年遠景目標指出，到2015年我國要基本實現社會主義現代化，形成對外開放新格局，參與國際經濟合作和競爭新優勢明顯增強。為此我國應堅持實施對外開放并不斷擴大范圍、拓寬領域，借助國內巨大的市場潛力，推動國內外經貿交流，形成雙方共贏發展新局面。為滿足雙循環發展的迫切需要，具體來看，我國應從優化經濟體制、擴大對外貿易和開放及加強區域間協同發展三個方面著手。

一是優化經濟體制改革，形成制度型開放新格局。

我國從1978年開始實行改革開放。開放初期依靠我國龐大的人口、廉價的土地等資源成本優勢贏得了飛速發展的機會，在參與國際競爭中具有一定優勢。隨著計劃生育政策的不斷落實，我國的人口紅利已開始消失，勞動力成本不斷上升。我國亟需轉變對外開放模式，從金融創新機制、科技潛力激勵機制、高端人才培養模式、經濟監管體制等方面全方位培育制度型對外開放新優勢。通過不斷深化新型對外開放體制機制，激發創新創造活力，推動我國經濟從依靠傳統的人口、土地等資源型要素發展向技術、人才等創新型要素轉變，培育制度型對外開放新格局。

二是加快對外開放平臺建設，擴大對外貿易。

“雙自聯動”模式是以自由貿易區和國家自主創新示范區為基礎，充分發揮我國多維國家戰略溢出效應的區域經濟發展新模式，是我國擴大對外貿易的重要舉措。促進雙自聯動傳導，實現“雙自”產業的互補互動。得天獨厚的優勢交通區位是各自貿區具有的優勢之一。橫琴粵澳深度合作區地處珠三角中心位置，以形成完備的陸海空交通運輸體系，橫琴口岸亦為我國十大口岸之一。洋山特殊綜合保稅區靠近浦東國際機場和洋山深水港兩大重要港口，且是我國首個特殊綜合保稅區，具有先發制度優勢。環渤海地區臨近日本、韓國，背靠長三角和東北經濟帶，是我國交通運輸網絡最密集的地區之一，是東北亞經濟圈的核心地區。

發達的工業科技、密集的骨干城市群、開放的政策成為這些自貿區的重要優勢。橫琴粵澳深度合作區依托我國經濟合作化程度最高的珠三角城市群和澳門特區的優勢，有望成為“一國兩制”背景下經濟合作示范區，探索經濟發展新模式。洋山特殊綜合保稅區借助離岸貿易這一新型國際貿易發展模式，通過貿易國際化程度較高的上海自貿區建設，打造成為我國新型國際貿易、國際航運和國際金融中心。

三是完善區域對外開放格局，加強區域間協同發展。

我國在發揮沿海開放優勢、重視內陸開放價值的同時，應整合陸海聯動的發展優勢。

在橫琴粵澳深度合作區建設中，結合粵港澳三地各自優勢以及制度差異，強化規則融合與銜接，著力打造陸?？斩嗍铰撨\、樞紐聯動的國際貿易組合港。推動金融市場率先高度開放，爭取盡快出臺放寬市場準入特別措施發揮了重要作用。上海自貿試驗區在其發展過程中，通過打造交互聯通的“南向通道”，成為“一帶一路”海陸聯運的重要交通樞紐;借助洋山港和外高橋港的退稅離境港政策便利，同時與國內四川自貿試驗區等自貿區加強聯系，形成江海聯運、鐵海聯運的多方位國際貿易交通運輸方式，促進形成海陸交互聯系、東西雙向發展的開放格局。

不同區域的自貿區并非各自為戰，而是盡可能地加強合作，通過優勢互補、功能共享等方式，一起增強對外開放勢能。沿海地區的開放要更加注意對內陸開放的引領與幫助，把開放腹地深入到內陸更寬廣的地區。內陸沿邊開放要拓展內陸腹地的支撐，拓展內陸地區的開放范圍，提高開放水平。有合作條件的自貿區要加強合作與協同，把沿海、內陸、沿邊的經濟支撐和開放優勢整合起來，形成合力，推動構建區域協同發展的制度型開放新格局。

打造高水平“離岸”試驗區，探索制度型開放的新抓手

在加快對外開放平臺建設方面，9月5日中共中央、國務院印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》正式發布。方案對橫琴建設更高水平開放型經濟新體制做出了重要部署，聚焦進一步探索制度型開放新舉措，為未來國家全面深化對外開放進行壓力測試。在方案中明確了合作區“一條主線”“四個戰略定位”和“四項主要任務”，分“三步走”于2024年、2029年、2035年達到三個階段性目標，彰顯“一國兩制”強大生命力和優越性。

一是橫琴粵澳深度合作區采用“分線管理”模式。

在探索制度型開放方面，方案將構建與澳門一體化高水平開放的新體系作為主要任務之一。在貨物管理上實行“分線管理”的做法，做到“一線”放開，研究調整橫琴不予免（保）稅貨物清單政策，除國家法律、行政法規明確規定不予免（保）稅的貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進入;在“二線”管住方面，從合作區經“二線”進入內地的免（保）稅貨物，按照進口貨物有關規定辦理海關手續，從內地經“二線”進入合作區的有關貨物視同出口，實行負面清單管理。在人員進出管理上，“一線”在確保安全的基礎上，積極推行合作查驗、一次放行通關模式，提升通關便利化水平;“二線”對人員進出不作限制。在市場準入方面，實施市場準入承諾即入制，嚴格落實“非禁即入”。此外，還就跨境金融和數據跨境流動領域提升開放水平。在“分線管理”的模式之下，采用負面清單模式簡化管理、市場準入承諾即入制等貿易便利化措施，可將澳門開放的離岸體系引入橫琴，將橫琴構建成為與澳門關稅水平相適應的新區域。這些舉措事實上為橫琴營造一個趨同于澳門的制度環境，讓橫琴的自由度更大，讓橫琴能夠更好地與澳門之間實現貨物和人員交流的便利化。

二是“分線管理”已有先例，更有突破。

基于“分線管理”思維模式探索著“離岸”試驗區的制度型開放舉措已有先例。橫琴有著毗鄰澳門的區位特點，將“一線”設在橫琴和澳門特別行政區之間，“二線”設在橫琴和內地之間。洋山特殊綜合保稅區以境外和保稅區之間為“一線”，以保稅區和臨港新片區之間為“二線”;海南自由貿易港則以境外和自由貿易港之間為“一線”，以自由貿易港和境內其他地方為“二線”。

2020年5月，洋山特殊綜合保稅區正式揭牌，成為我國151個海關特殊監管區域中唯一的特殊綜合保稅區。洋山特殊綜合保稅區依托“一線”、“二線”劃分，實際上成為了“境內關外”自貿港，是實施對開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的開放政策和制度創新的重要載體。同年6月，中共中央、國務院印發的《海南自由貿易港建設總體方案》正式發布。在貿易自由便利的相關政策中，突出對貨物貿易實行以“零關稅”為基本特征的自由便利制度安排;對服務貿易實行以“既準入又準營”為基本特征的自由便利政策舉措。

海南自由貿易港在“一線”放開方面，負面清單外貨物進出自由，征稅目錄外貨物免征進口關稅，從海南自由貿易港離境的貨物按出口管理;在“二線”管住方面，貨物從海南自由貿易港進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，貨物由內地進入海南自由貿易港，按國內流通規定管理。海南自由貿易港在進出口界定上顯然不同于后來的橫琴粵澳深度合作區。橫琴粵澳深度合作區將“二線”作為進出口的界線，即貨物經由“二線”從內地進入橫琴即為出口，從橫琴到內地即為進口。在橫琴粵澳深度合作區內，“一線”不對貨物進行過多海關監管的開放舉措顯然是走在了全國自貿試驗區前列。

三是借鑒洋山特殊綜合保稅區探索經驗。

除對比海南自由貿易港之外，洋山特殊綜合保稅區運行一年多來，在貨物貿易監管制度和貿易便利化方面的探索實踐同樣積累不少有益經驗。

洋山特殊綜合保稅區“特別”表現之一就是，探索區內企業之間服務貿易實現高度便利化自由化。區內企業可依法開展中轉、集拼、存儲、加工、制造、交易、展示、研發、再制造、檢測維修、分銷和配送等業務。貨物在區內不設存儲期限。通過簡化貿易監管流程和減低貿易成本，鼓勵區內企業在“一線”放開的環境下，拓展國際分撥及配送、國際銷售及服務、國際中轉集拼業務。

在海關監管措施創新上，探索電子圍網模式，實現數據全程打通，《中華人民共和國海關對洋山特殊綜合保稅區監管辦法》就相應的貿易便利化措施進行了說明。

四是橫琴粵澳深度合作區特有創新。

在打造貿易自由便利“離岸”合作區的過程中，橫琴粵澳深度合作區的管理體制也做出了特有的創新。新管理體制設立“雙主任制”實現粵澳合作發展共商共建共管共享，調動粵澳兩地積極性，共同參與合作區的開發與建設。粵澳雙方在建設具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的合作區過程中，推進規則銜接、機制對接，同樣能夠積累更多制度創新經驗。

制度型開放的空間布局與協調互動

近年來我國的自由貿易試驗區試點工作格外注重布局的系統性和全面性，培養不同區域的增長極、創新極、輻射極，推動對外開放向制度型開放轉換。制度型開放著眼于推動我國目前的開放型經濟制度與國際制度對接，從全球視野看待各個領域的重大改革任務，促進貿易投資便利、不斷優化營商環境、加強知識產權保護。從各個開放區域角度看，試點階段獨特的區位優勢是探索新模式、新方法的先決條件，逐步形成可全面推廣的開放經驗，找到適合當前國內形勢和世界格局的對外開放新方法和新方向。

目前我國已初步形成三大發達經濟圈，即環渤海、長三角、珠三角三大經濟圈，定位各異、規模不同，國際化程度和市場化程度居于領先地位，是我國對外開放和經濟發展重要的排頭兵，帶來了對外開放和區域協同的寶貴經驗。橫琴、前海位于珠三角地區，是“一國兩制”的集中和“內外輻射”的樞紐，水陸交通發達、城市化水平爆發式推進，作為第一批對外開放試點具有較為豐富的開放經驗。上海位于長三角地區，對外開放程度高、城市化水平高、經濟發達、人才資源密集、科技創新活躍。我國對外開放新政策聚焦珠三角、長三角地區，形成了橫琴布局、上海布局兩個特殊的布局模式。

一是橫琴布局：立足粵港澳大灣區建設，與澳門特區共建新開放格局。

橫琴粵澳深度合作區以其獨特的區位優勢發揮了空間布局的重要作用、增強了地區間的協調互動性，使橫琴成為該地區新的增長極、創新極、輻射極。

增長極：刺激產值持續增長。削減對商品、服務和資本跨境流動的限制，借助澳門的金融市場與貿易政策，逐步推動要素的國際流動，提高橫琴粵澳區域的產值。貿易方面，貨物“一線”放開、“二線”管住，借助一系列關稅減免和程序簡化等措施，搭建國際化的貿易平臺，充分吸引外貿。人才培養方面，設立澳門大學橫琴校區，引進新的教育模式，促進境內外人才聚集，對符合條件的國際高端人才給予進出高度便利，促進人才資源轉化為區域生產力。資本流動方面，設計開放型金融制度，借助澳門金融市場的自由度改善橫琴金融環境、提高開放程度，進而提升橫琴粵澳地區金融廣度、深度和世界影響力。

創新極：推進產業全面升級。目前橫琴的產業基礎仍相對薄弱，憑借已有的傳統產業無法起到支撐整個區域協調發展的作用。因此要集聚高端要素，提升橫琴粵澳地區在全球生產價值鏈中的地位。《橫琴方案》特別提出在橫琴粵澳深度合作區主要發展科技研發和高端制造、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿、現代金融四大類產業。加快發展這四大類產業，能夠促進橫琴和澳門特區產業多元化，最終改善澳門特區經濟結構單一問題。

輻射極：帶動澳門特區發展。充分發揮橫琴連接內地和澳門特區的紐帶作用，一方面充分利用內地的人力資源、技術資源，把握廣闊的市場需求;另一方面利用澳門特區開放的金融市場，引進國際資金，促進資金要素跨境流動。同時，橫琴作為開放門戶，擁有保障安全有序的功能。在新冠肺炎疫情仍在全球大多數國家流行的背景下，世界格局仍不穩定，各國之間存在一定的摩擦，對外貿易仍存在風險，包括公共衛生風險、國際政治風險等，橫琴粵澳深度合作區作為對外開放的又一“門戶”，提高了國際化程度和對外開放程度，同時起到風險隔離和緩沖沖擊的作用。

二是上海布局：發展臨港新片區港口，建設洋山特殊綜合保稅區。

上海作為典型的開放城市，近年來相繼建設臨港新片區、洋山特殊綜合保稅區兩個試點區域，繼續進行對外開放的經驗探索工作。兩個試點區域集合了?？针p重交通便利，成為我國長三角地區對外開放的又一大樞紐。

增長極：推進試行開放政策。依靠上海繁榮的金融市場，臨港新片區將試行更加開放的金融政策，發展跨境人民幣創新業務，助力人民幣國際化進程，同時深化外匯管理改革，加強跨境資金檢測，實施市場安全監管，健全金融法治體系，防范重大風險。洋山特殊綜合保稅區應用區塊鏈技術實現高效安全監管，既保障貨物運輸流程中各個環節的安全性，又提高了整體運輸效率、解決了運輸時的對接問題。后續海關總署仍將出臺相關的監管方式、監管政策和監管制度。相關開放政策完善并實施后，必將吸引更多國際資本流入和國際貿易活動，帶動上海進一步發展。

創新極：聚焦高新技術產業。2020年臨港區域累計有47家高新技術企業，培育千億級產業集群。未來三年，臨港創新方案要求推進關鍵核心技術突破，在前沿產業上邁出關鍵一步。借助人才資源、技術優勢、開放格局和國際平臺，充分借鑒國際先進技術，在以集成電路為代表的七大前沿產業內逐漸打造和鞏固我國的產業鏈核心環節優勢，在全球價值生產鏈上再升級。以集成電路產業為例，上海被稱為“東方芯港”，不斷引進集成電路的重大項目，逐漸形成領先的產業基地，儲備了充足的芯片產業鏈優勢，掌握核心技術并不斷突破，也為其他高新技術發展奠定了良好的基礎。

輻射極：拓展港口樞紐功能。臨港、洋山兩地有條件建立國際化港口，小洋山島區域注重國際航運服務發展，蘆潮港區域與周邊產業區聯動形成跨境貿易融合發展區，浦東機場南部區域打造民用航空創新示范區。未來，臨港新片區將致力于探索航運領域的對外開放。第一，一實現高水平的國際運輸自由化、便利化政策，逐步開放外籍國際航行船舶開展沿海捎帶業務，并進一步提升中轉能力。第二，完善航運配套政策，簡化報關報稅手續，優化口岸作業流程。第三，拓展高端航運產業鏈集群，逐步探索以航運保險、航運結算等業務為代表的金融產業，形成航運融資中心。已經成熟的海關特殊監管區域、經濟技術開發區憑借前期的自我積累能夠與新片區形成聯動，不斷放大帶動效應、擴大輻射區域。

三是對外開放新態勢：利用系統性布局推進制度型開放。

從長三角、珠三角試點地區的寶貴經驗中可以看出，目前我國對外開放傾向于利用系統性布局推進制度開放，發揮區域聯動或協作的優勢，促進區域產業不斷升級，使試點地區成為新的增長極、創新極、輻射極，在制度上安全、有序、高效與國際制度接軌。從宏觀層面上看，東南沿海由點及面，也必將形成廣泛的開放格局。

（商務部國際貿易經濟合作研究院研究生院金融專業碩士劉銳聰、劉昂、崔雨濛對本文寫作亦有貢獻）