樂山鄉鎮行政區劃和村建制調整改革后基層干部隊伍建設探析

杜小三

摘? ?要：隨著鄉鎮行政區劃和村建制調整改革，基層干部隊伍也進行了調整，但僅完成形式上的組合還遠遠不夠。農村要發展，鄉村要振興，需要一支得力的基層隊伍，需要一大批在政治立場、為民服務、責任擔當等方面皆發揮作用的基層干部。剖析“兩項改革”后基層干部隊伍面臨的新情況，有利于查找問題的根源，從而探尋解決途徑，打造一支放下思想包袱、凝聚發展動力、提高服務能力的基層干部隊伍，推動基層干部隊伍向“調適、調順、調優、調強”轉變，做好“兩項改革”基層干部隊伍建設的“后半篇”文章。

關鍵詞：“兩項改革”;基層干部隊伍建設;新情況;改革目標

近年來，和四川省其他市州一樣，樂山市廣大農村呈現人口“空心化”、產業“空殼化”、“三留守”現象突出等諸多問題。原有鄉鎮和建制村數量多、規模小、密度大、實力弱等問題，稀釋了公共資源、降低了服務效能、制約了經濟發展、影響了鄉村治理，導致微觀體系不適應宏觀戰略、空間布局不適應城鎮化進程、管理架構不適應治理能力現代化要求[1]。基層治理體系和治理能力現代化的短板日益凸顯，鄉鎮行政區劃和村級建制調整已是勢在必行。按中共四川省委、四川省人民政府的統一部署，樂山市于2019年7月啟動，至2020年6月順利完成了全市11個縣（市、區）的鄉鎮行政區劃調整和村級建制調整改革（以下稱為“兩項改革”）工作。

雖然此次改革的宗旨之一是人員待遇、編制不減，但在實際調整過程中，轄區面積、產業、人口變化引起的要求服務能力加強問題，部分干部職務的變化引起的思想問題，合并村、鎮干部隊伍整合后的團體磨合問題……都影響了鄉村振興的進程。剖析“兩項改革”后基層干部隊伍面臨的新情況，有利于查找問題的根源，從而探尋解決途徑，迅速打造一支放下思想包袱、凝聚發展動力、提高服務能力的基層干部隊伍，推動鄉、村兩級干部隊伍向“調適、調順、調優、調強”轉變，做好“兩項改革”基層干部隊伍建設的“后半篇”文章。

一、樂山市完成“兩項改革”的基本情況

2019年7月，四川省委、省政府出臺《關于推動縣域經濟高質量發展的指導意見》，提出“按規定適當調整鄉鎮行政區劃，穩妥推進撤鄉設鎮、鄉鎮撤并、村居撤并，優化鄉鎮規模結構”的改革原則。按部署安排，2019年7—9月為全省部分市、縣鄉鎮行政區劃調整改革試點階段，樂山市夾江縣在試點之列;2019年10—12月，在試點的基礎上，全省非貧困縣或已脫貧摘帽縣推進鄉鎮行政區劃調整改革，樂山市有市中區、沙灣區、五通橋區、金口河區、峨眉山市、犍為縣、井研縣、沐川縣8個縣（市、區）完成調整工作;2020年3月，峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣在脫貧摘帽后，也啟動實施“兩項改革”，并于5月全部完成鄉鎮行政區劃調整。各縣（市、區）在鄉鎮行政區劃調整中，同期進行了村建制調整。截至2020年5月底，全市11個縣（市、區）全部結束村建制調整，1114個新建制村掛牌運行，標志著樂山市“兩項改革”前半篇文章順利完成。

（一）樂山市鄉鎮行政區劃調整情況

2020年5月，隨著峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣鄉鎮行政區劃調整工作的完成，全市鄉鎮行政區劃調整結束。此次調整是新中國成立以來調整涉及面最大的一次，全市11個縣（市、區）均進行了調整，鄉鎮（街道）總數從218個調整為132個，調減幅度為39.4%。其中調整幅度最大的為夾江縣，鄉鎮減幅達到59.1%;調整幅度最小的為金口河區，鄉鎮調減幅度為16.7%（見表1）。

（二）樂山市各縣（市、區）建制村調整情況

夾江縣于2019年在全市率先啟動建制村調整。截至2020年5月底，樂山市所有新建制村均實現正式掛牌運行。全市建制村數量由1949個減少到1114個，減幅42.8%。其中減幅最大的為夾江縣，建制村減幅為68.7%;減幅最小的為馬邊彝族自治縣，建制村減幅為8.8%（見表2）。

二、樂山基層干部隊伍建設在“兩項改革”后面臨的新情況

“兩項改革”后，樂山市鄉鎮（街道）數量從218個減少為132個，減幅39.4%;建制村從1949個減少到1114個，減幅42.8%;村民小組由16696個調整優化到9274個，減幅44.6%;社區從269個調整優化到263個。調鄉、合村、并組、優化社區等改革“四部曲”的完成，實現了縣域經濟版圖的整體性重塑、城鄉融合格局的系統性再造、基層治理體系的結構性變革。同時，立足“優結構、強功能”，全市鄉鎮領導班子結構實現換屆后的“三升一降”（全日制本科及以上文化比例、具有鎮村規劃和環境整治等專業背景比例、具有2年以上鄉鎮工作經歷比例上升，干部平均年齡下降）。2020年6月底，全市所有鄉鎮黨委圓滿完成換屆任務，換屆選舉產生的1086名新一屆鄉鎮黨委委員平均年齡34.7歲，52%擁有全日制本科及以上學歷，87%具有2年以上鄉鎮工作經歷。換屆選舉產生新一屆村（社區）“兩委”班子成員8412名，平均年齡43.8歲，大專以上學歷占比41%，村（社區）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”占比達99%，村（社區）“兩委”交叉任職占比達38%[2]。其中大批女性干部、優秀農民工、本地致富能手、退役軍人、村醫村教等人員的加入，使基層干部隊伍結構更趨多樣化，總體實現組織和群眾“雙滿意”。

“兩項改革”實現了鄉鎮及建制村面積擴大、人口增加、資源整合、要素聚集、結構優化的目標，但基層干部隊伍建設也出現了干部工作負荷加大、隊伍融合不到位、群眾對新組建隊伍的認可度還不高等新情況。

（一）基層干部工作負荷加大

此次改革前，樂山市鄉鎮平均人口1.63萬人，人數最少的鄉鎮人口僅有2100人;鄉鎮平均面積57平方公里，面積最小的鄉鎮只有13.5平方公里。改革后，全市鄉鎮平均人口達到2.69萬人，平均面積達到94.1平方公里，增幅為65%。改革要求鄉鎮行政、事業編制總量不縮減是指全縣總量，一些改革前編制數較多的鄉鎮反而在合并其他鄉鎮后出現減少。同時，對于那些四（鄉、鎮）合一、三（鄉、鎮）合一、二（鄉、鎮）合一的新組建鄉鎮來說，基層干部的服務半徑較之前擴大，有的甚至從改革前的十分鐘車程變為改革后的半小時以上車程。加上“放管服”改革向基層延伸后下放公共服務事項181項、下沉行政權力事項302項，也使鄉鎮干部人均工作量較改革前大幅增加。

建制村方面，改革前全市建制村平均人口僅1823人，平均面積為6.38公里;改革后全市建制村平均人口達到3190人，平均面積為11.15平方公里，增幅達到75%。各縣（市、區）對建制村常職干部的設置基本按照人口2000人及以下設4職、每增加2000人多設1職的標準，在4-7職內限額核定。從調整后的實際情況來看，在新建制村的面積、人口均大幅度增加的同時，各縣（市、區）村常職干部總數減幅卻在25%～40%之間，工作量大大增加。

當前，隨著鄉村振興、基層治理、農村公共服務等各項工作的層層疊加，加上各種會議、檢查，基層干部工作繁重已是普遍現象，一年365天在線、一天24小時待命是常態。這些對基層干部隊伍的服務能力和治理效能都是一種挑戰。

（二）基層干部隊伍融合不到位

此次“兩項改革”推進速度較快，全市各鄉鎮基本在2個月左右完成行政區劃調整，隨即開始換屆。鎮村干部隊伍人員變動較大，導致新組建班子成員之間的融合、干部與干部之間的融合還不到位。

鄉鎮行政區劃調整后，各縣（市、區）對受到調整的干部按照“五個一批”的原則進行了安置，原先的鄉鎮科級干部只有一部分留任，其他有的交流安排回縣級部門，有的推薦使用，有的轉任晉升。對于普通干部，各地基本上采取了“先歸攏，再分類，后微調”的原則，將涉及改革鄉鎮的普通干部先統一集中到新組建鄉鎮，再根據各鄉鎮空編情況，統籌考慮崗位人員需求、性別結構、年齡結構，進行人員集中劃轉。這就必然存在隊伍合并調整后干部的經歷、知識、專業、性格等方面的差異，以及領導分工、部門負責人確定、工作人員調整等問題。個別班子成員缺乏有效的溝通和協調配合，有的干部不能正確處理好集體領導與分工負責的關系，致使個別班子整體功能發揮不夠理想，與工作要求存在一定差距。有些干部看到資歷比自己淺、年紀比自己輕的干部被提拔重用，覺得自己沒有得到合理的安置，于是擺資格、鬧別扭，以至于影響了隊伍的團結。一些新組建鄉鎮還出現了原有鄉鎮工作人員抱團的現象，嚴重影響了工作的開展。

這次改革中村建制調整的力度非常大，存在村干部的留任和卸任、正職變副職的問題。全市村書記、主任“一肩挑”比例達到99%，其中新任黨組織書記比例近30%。一些村干部在調整改革之前是村主任或村書記，這次調整后成為新組建村的村委委員，有的心態還沒有擺正，工作存在一定的消極情緒。

（三）群眾對新組建的干部隊伍認可度還有待提高

此次村建制調整，按照“大村合小村、強村合弱村、山上山下合”的原則進行了村組的合并。盡管在村社干部換屆選舉前一再宣傳、強調紀律，但在實際選舉中一些村仍受到宗族、房頭、姓氏觀念的影響，一些地方還暴露出人情票及不正當拉選行為，縣、市組織部門、市“心連心服務熱線”12345均接到部分舉報，有的地方還進行了重選。

在新組建的村“兩委”上任后，一些合并前較弱的村書記、村主任未能當選為新組建村“一把手”，部分弱村的群眾覺得原來的村今后會事事吃虧，新組建的村委肯定偏向他們原來的“娘家”;一些強村的群眾覺得新組建村“兩委”將上級資金、項目向弱村傾斜，是新官們“花錢買人心”，不顧以前的村民們的利益。加上隨著鄉村振興各種資金、項目的下鄉下村，群眾質疑鎮村干部在安排項目選址、資金使用時藏有私心的情況也不斷出現。

鄉鎮行政區劃調整后，由于區域面積的擴大、服務半徑的延長，一些干部跑田間地頭的時間少了，和群眾接觸的機會少了，基層情況不夠熟悉，辦事效率也降低了。調查中發現，有的農村基礎設施損毀后，經組、代辦點、村層層向鄉鎮上報，遲遲得不到解決，經常是村民打市“心連心服務熱線”12345，由市向縣、縣再向鄉鎮交辦下來才能解決。這些，都影響了老百姓對新組建干部隊伍的認可度。

（四）部分基層干部存在一定的利己思想

近年來，隨著黨對農村基層工作的重視，基層干部晉升的空間較之以前有所擴大。許多地方的組織部門在提拔使用干部時，具有鄉鎮工作經驗的干部可優先考慮，這就造成一些年輕干部的功利思想。他們到鄉鎮工作，并不是真正熱愛黨的基層事業，而是把鄉鎮工作當成履歷上重要的一筆，當成向上發展的跳板，有的還沒熟悉完基層情況就調走或考走了。

在2014年中央出臺的《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》和2017年出臺的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中，均明確指出，要注重從優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導干部。同時，各縣（市、區）重新核定了合村后的村組干部誤工補助標準，補貼標準較“兩項改革”前有了大幅度提高，“一肩挑”干部基本報酬達到3000～4000元/月，村實職干部中報酬最低的文書每月標準也在2500元左右。身份可以轉變，收入又有提高，這是近年來部分人當村干部的“初心”。還有一部分有個人產業的人競選村干部的初衷并不是為了帶領鄉親們發家致富，而是為了有“村干部”這個身份的政治地位后方便自己今后業務的開展，方便自己能從鄉村振興的下鄉項目中分得一杯羹。

（五）后備人才儲備不足

自黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來，經過四年的部署、建設、發展，農村基礎設施建設進一步完善，村容村貌得到大幅提升，產業布局、規模進一步擴大，城鄉差距不斷縮小。但不可否認的是，當前城鄉差距仍不可忽視，城市對于農村人口特別是農村年輕人仍有相當大的吸引力。農業生產勞動強度大，且生產周期較長，期間因氣候、蟲害瘟疫、市場價格波動等不可預見因素的影響，使得農業收入并不穩定。加上農村教育、醫療衛生水平明顯落后于城市，許多年輕人仍然選擇去城市工作、生活，農村“空心”現象并沒有多大改觀。農村年輕人的持續流失，直接導致后備人才儲備不足。這一次村建制調整后的村級組織換屆，許多地方能夠推出來選擇的村干部少之又少，有的村根本沒選擇余地。

農村基層發展黨員的情況也不容樂觀。一般臨近縣城、經濟比較發達的鄉村，發展黨員工作較為順利;偏遠山區和經濟不發達的鄉村，發展黨員困難重重，有的根本完不成年初發展計劃。同時，針對大學生、退伍軍人、外出務工人員等返鄉就業創業人員的落地政策、創業優惠政策以及扶持力度不夠，部分政策不具連續性，人才回引后的持續扶持力度小，造成愿返鄉的優秀人才少，能儲備的后備干部就更少。

三、加強基層干部隊伍建設，做好“兩項改革”的“后半篇”文章

近年來，樂山市“心連心服務熱線”12345接到來自基層農村的情況反映增多，一方面說明農村居民的法制意識、權益意識、公共意識不斷增強，這是好事，是農村社會進步的表現;另一方面，許多問題其實可以解決在基層，但卻要等市一級或縣一級反饋回去才能解決，說明我們的一些基層干部在服務百姓的時候思想認識還不夠、業務水平還不高，有時候程序多、流程長、解決慢甚至不反映，導致群眾不滿意。

隨著鄉鎮行政區劃和村建制調整改革，基層干部隊伍也進行了調整，但僅完成形式上的重組還遠遠不夠。農村要發展，鄉村要振興，需要一支得力的基層干部隊伍，需要一大批在政治立場、為民服務、責任擔當等方面皆發揮作用的基層干部。必須認真分析基層干部隊伍在“兩項改革”中面對的新情況，積極思考新對策，最大限度激發新組建隊伍的活力、增加干事創業的動力，最后形成推動鄉村振興縱深發展的合力，為“兩項改革”基層干部隊伍建設做好“后半篇”文章。

（一）加強基層干部隊伍教育培訓

干部教育培訓是建設高素質干部隊伍的先導性、基礎性、戰略性工程，是培養和造就一支信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的高素質干部隊伍的有效助力。“兩項改革”向基層干部隊伍提出更高要求，要通過教育培訓不斷提高基層干部的政治思想素質、專業知識水平和工作能力，才能跟上改革的要求，適應鄉村振興發展的需要。

1.抓實理論教育。加強習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的基本理論、黨史黨章、黨中央重要會議精神的學習教育，同時將讀原著、學原文、悟原理的要求融入“三會一課”組織生活中，引導廣大基層干部加強理論武裝，夯實思想之基，牢記初心與使命，正確處理黨的基層事業和個人發展之間的關系，不斷提升思想認識。還要對村“兩委”干部進行黨在農村的各項方針政策的系統培訓，使他們熟悉和掌握黨的各項農村政策，增強執行政策的自覺性和維護政策的嚴肅性。

2.突出能力培訓。堅持因材施教、按需供給，在實踐調研、征集意見的基礎上開設專業化課程，著力破解干部“本領恐慌、工學矛盾”等難題。聚焦改革“后半篇”文章，開展基層治理、經濟發展、鄉村文化建設、現代信息技術等學習培訓，不斷提高干部隊伍的服務水平和治理能力。

（二）著力提高基層服務能力

“兩項改革”推動了基本公共服務向鎮村延伸，更好滿足了農村居民的基本公共服務需求。但是，伴隨著新組建鎮村區域的擴大，管理和服務半徑也增大了，需要更強的公共服務能力去滿足人民群眾的更高要求。做好“兩項改革”后增強服務能力的文章，要聚焦更好滿足人民群眾對美好生活的新期待，在生產生活全領域、全過程切實回應他們的重大期盼、利益訴求和發展愿望[3]。

1.要立足解決好調整中出現的現實問題，化解系列矛盾。要重視調整后一些偏遠鄉村離中心場鎮較遠的客觀現實，留駐的“便民服務中心”不能成空殼子和擺設，要高效運轉，強化“遠端服務”[3]。適當對調整前發展較弱的鎮村進行資金、項目的傾斜，讓老百姓切實感受到調整改革釋放的發展紅利;利用調整后的產業規模加大的優勢，把群眾組織起來規模經營、抱團發展，建立村集體與群眾利益共享、風險共擔的經濟利益共同體，通過發展真正消除他們心中的村界、鄉界。同時，將村級重大資金支出、重大項目實施、大額補貼申報等一律提交村民大會或村民代表大會審議，通過直接參與提高群眾的歸屬感、信任度。

2.全面加強基層組織建設。加快構建全心全意為群眾辦好事、辦實事、辦成事的服務型政府，轉變服務職能。構建小而精、專而強的公共服務中心，加強中介機構、社會組織、行業協會等主體之間的合作，加快健全公共服務多元化體系;推動鎮村智能服務體系的建設和應用，依托“互聯網+”，以APP、小程序、服務號等線上服務為抓手[3]，實現公共服務線上線下的有效聯動。越是基層，領導干部越應該加入百姓的群、村民的群、組員的群，要學會通過網絡走群眾路線，善于運用網絡了解民意、開展工作，促進公共服務質量持續提升，讓老百姓真滿意、真認可。

（三）聚焦隊伍合力打造

“兩項改革”實現了鎮村機構精簡、干部隊伍精干，但新組建的鎮村干部隊伍的穩定、團結、協調、融洽等需要一定的磨合時間。只有隊伍真團結、真融合，才能各履其職、各盡其責。也只有分工有效、合作良好，才能持續提高治理效能。干部隊伍從“形聚”到“神聚”真融合，是決定治理效能提高的重要因素。因此，做好“兩項改革”后半篇提高治理效能的文章，要聚焦打造一支不忘初心、團結一心、干事創業齊心的推動基層治理體系和治理能力現代化的基層干部隊伍。[3]

1.思想認識融合。加強內部溝通交流，引導干部正確對待崗位的調整、職務的調整，把好思路、好做法帶到新崗位，打開新局面、創造新業績。倡導老同志發揮基層情況熟悉、農村工作經驗豐富、擅長做群眾工作的優勢，做好年輕同志的傳幫帶工作;肯定年輕干部一般理論功底較為扎實、有干勁闖勁、懂網絡等長處，鼓勵他們多為老同志分擔工作。通過引導和交流，發揮每一個干部的優點，實現團體思想同心、目標同向、行動同步。

2.加大制度建設。區劃調整后，之前所在鄉鎮不同的干部可能在工作制度、工作方式等方面存在差異。為統一標準，應以“可量化、可操作、務實管用”為原則，制定新組建隊伍的各項規章制度，并強化制度落實，實現用制度管人、管事。要形成能者上、庸者下、劣者汰的良好氛圍，糾正干部不愿擔當的思想，引導干部工作作風向實處、深處轉變。

2.鎮村組干部融合。鄉鎮干部包村工作制是促進鄉村治理的一項重要制度，可以有效加強鎮村組干部聯系，促進隊伍融合。要加大監督力度，防止有的鄉鎮干部聯系村走形式走過場，杜絕打著聯系村的幌子辦個人私事的現象。要切實將制度落到實處，定期不定期開展包村干部與所包片區村組干部的見面和工作對接、群眾走訪，宣傳本鄉鎮近期重點工作的同時，全面了解群眾“急難愁盼”的事情，真正實現干部工作開展與服務群眾的全面融合。

（四）多方加大后備人才儲備力度

要加大人才回引優惠政策，吸引優秀的大學生、成功人士返鄉創業。要注重從復員退伍軍人、外出務工返鄉青年中“選優”，善于從專業大戶、能工巧匠等農村致富帶頭人中“挑優”。積極探索村黨組織書記跨村任職制度，從農村工作基礎較好、經濟相對發達的村交流到一些條件相對較差的村任職。創新選派機關干部入村任職制度，通過組織推薦、個人自薦，將年輕干部納入后備干部“蓄水池”。

農村要成為能吸引人、留住人的家園，城鄉差距就必須縮小到年輕人可以接受的地步。因此，發展農村經濟、提高農民收入是關鍵，健全農村社會保障是重點。只有聚集起了人，黨的農村事業才有充足的后備人才儲備。

（五）加強法治鄉村建設

要正視鄉村熟人社會的傳統，理解農村居民對于宗族、房頭、姓氏的歸屬感，這與老百姓在長期的生產生活中形成的社會關系網及認同感密切相關，具有深厚的歷史和制度合法性。農村現存的一些思想問題，歸根結底還是權力使用不規范的問題，有的時候還存在用人情辦事而不是以制度規章辦事的現象，影響了群眾對基層干部隊伍的認可。我們必須清醒認識到，基層干部是人民權力的受托者、黨的農村制度的執行者，必須正確使用人民托付的權力。要嚴格以法律辦事、制度規章辦事，消除農村社會存在的不正確的權力觀。切實推行村務公開、鄉鎮事務公開，對各種惠農補貼、村集體經濟收入、農村公共事業崗位更要及時、全面公開。當前，鄉村振興的各種資金陸續到位，特別要加大資金、項目落地選址的意見征求和公開力度，嚴禁在資金使用中夾帶私心。紀檢監察機關要嚴格對下放農村資金、項目的監督檢查，切實把權力關進制度的籠子。

四、結語

鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革后，鄉、村兩級的人口、面積、產業等資源要素分布發生了重大變化，對協調推進區域經濟發展、配套公共服務設置、統籌城鄉民生保障、共建共治共享社會治理等都提出更高要求。能否打造一支放下思想包袱、凝聚發展動力、提高服務能力的基層干部隊伍，盡快構建起適應鄉村振興和高質量發展需要、符合新時代基層政權建設定位、經濟實力和服務能力明顯增強、社會治理水平明顯提高的鄉村兩級干部隊伍，關系著“調適、調順、調優、調強”改革目標能否實現，也是能否把改革“前半篇”確定的愿景、構建的框架、形成的格局、激發的活力轉化為“后半篇”高質量發展、高效能治理、高水平服務的實效，不斷增強基層群眾獲得感、幸福感、安全感的關鍵。

參考文獻：

[1]胡建林.謀深做實鎮村建制調整改革“后半篇”文章[N].四川日報，2020-04-08（06）.

[2]彭雄.我市高質量完成村（社區）“兩委”換屆[N].樂山日報，2021-02-08（01）.

[3]漆雁斌，鄧鑫.以進一步解放和發展生產力為導向做好鎮村建制調整改革“后半篇”文章[N].四川日報，2020-08-21（06）.