論國家權力的選擇性“回歸”與鄉村治理結構現代化轉型

姚佳逸

摘? ?要：國家權力與鄉土社會的力量博弈是研究中國鄉村基層治理的有效視角。在中國社會從傳統到現代的轉型進程中，國家權力與鄉土社會的博弈呈現出動態均衡的特點。全面取消農業稅后，國家權力開始向鄉土社會“選擇性回歸”，這種回歸寓于鄉村治理結構的現代化轉型當中。然而，鄉村治理結構的現代化轉型仍然面臨著民主形式化等諸多現實梗阻。為此，必須通過建設服務型政府、建構雙向權力運行制度以及激活鄉村內生性活力等方式促進國家權力與鄉土社會內生性權力的良性互動，助推鄉村治理結構現代化轉型。

關鍵詞：國家權力;選擇性回歸;鄉村治理結構;鄉土社會

二十世紀以來，隨著傳統中國被迫卷入世界體系當中，建構現代國家的嘗試在中國廣泛展開，而面對內憂外患的傳統中國，現代國家政權的建設者們面臨著如何有效組織中國“一盤散沙”狀的鄉土社會和有效動員農民的尖銳問題。現代國家政權建設是國家權力對鄉土社會進行滲透與整合并汲取更多資源來抵御侵擾并開展國家建設的過程。國家權力通過現代國家政權建設不斷向鄉土社會滲透，打破了傳統中國“皇權不下縣”的社會治理傳統，鄉村社會治理結構發生重大轉型?！翱h官治縣、鄉紳治鄉”的治理方式逐漸被國家行政權力支配所取代，并于人民公社時期達到峰值，國家權力全面支配鄉村，并以一種“全能主義”的樣態對中國鄉土社會進行全方位的控制。二十世紀八十年代以來，隨著中國經濟體制改革與市場化的興起，社會充斥著對國家權力撤出鄉村的呼吁。為適應經濟體制改革，國家順勢推行農村基層群眾自治，通過撤社改鄉的方式將國家權力上收至鄉鎮一級政權，鄉以下農村地區則實行基層民主自治，由此形成“鄉政村治”的鄉村治理格局。進入新世紀之后，從全面取消農業稅減輕農民負擔到新農村建設再到新時代的鄉村振興戰略，黨和國家的戰略中心逐步向鄉土社會轉移。在此過程中，國家權力逐漸實現向鄉土社會“回歸”，并開始通過項目制、專項財政轉移支付等方式對鄉村進行重新整合。本文擬從“國家—社會”研究視角出發，通過梳理中國傳統至現代的鄉村治理方式，并將新時代國家權力的“回歸”作為切入點，探究鄉村治理結構現代化轉型的邏輯理路，并針對當前鄉村治理結構現代化轉型存在的梗阻提出相應的路徑選擇。

一、問題提出與文獻回顧

傳統中國向現代中國的轉型是一個被動的過程。當西方世界使用武力強行打開中國國門時，中國被迫走上現代化轉型之路。作為典型的后發現代化國家，中國的現代國家政權建設并不是一帆風順的。由于缺乏內生性動力的有效驅動，現代政權建設初期的中國并不能有效整合鄉土社會，也無法有效地進行組織動員和資源汲取。清末民初時期，現代國家建構要求國家政權組織機構向鄉土社會延伸并完成行政權力向鄉土社會的有效滲透。然而，傳統中國“皇權不下縣”的思想根深蒂固，鄉土社會對于國家權力的“下鄉”持強烈的抵觸情緒，國家政權對鄉土社會的整合成本高于國家從鄉土社會中所汲取的資源利益。由此出現杜贊奇所說的“國家政權內卷化”[1]現象。

中華人民共和國成立后，中國共產黨具備的“草根性”特征使其對中國鄉土社會的整合程度遠高于中國傳統社會和近代社會。中國共產黨早在革命時期就通過土地改革實現了對鄉土社會的有效整合，并在中華人民共和國成立之后通過政黨組織的方式在鄉土社會的擴張與延伸中逐步實現“將一個傳統的鄉紳社會改造為現代政黨領導和組織下的政治社會”[2]13。國家政權建設的本質是國家權力由鄉土社會自下而上集中以及國家意志自上而下滲透的雙向互動過程。因此，在現代政權建設的歷史大背景下，國家權力與鄉土社會的博弈結構是后發現代化國家成功完成現代化轉型所需關注的重大理論視角。如何在國家政權建設推動社會變遷的過程中找到國家權力與鄉土社會的均衡互動機制，并通過制度供給與創新實現中國鄉土社會的“善治”是一個亟待研究的課題。

學術界針對國家權力在鄉土社會的運轉機制基于不同的研究旨趣可以分為三個研究視角：其一，學術界對于國家政權建設過程中鄉村治理結構變化的研究大多局限于探討國家與社會的內在關系。費孝通提出的“雙軌政治”[3]模型是理解傳統中國國家與社會關系的重要理論模型?！半p軌政治”的模式高度概括了傳統中國中央集權制與鄉土社會“鄉紳治鄉”的基層治理模式之間的關系。黃宗智認為，中國傳統的鄉村治理模式可以概括為“集權的簡約治理”[4]10，這不同于簡單的“儒法合一的治理”，也不同于馬克斯·韋伯“世襲主義的官僚制”。而徐勇則將傳統中國國家政權視為：“無根的統治”[5]。國家懸浮于社會之上，兩者無法直接進行互動交流是傳統中國國家與社會關系的典型特征。中華人民共和國成立之后，國家通過“政黨下鄉”[2]13、“行政下鄉”[6]等方式促成國家對社會的逐步控制，并于人民公社時期建立了“政社合一”體制，出現了國家對社會的“全能主義”控制，社會自治空間被壓縮。以家庭聯產承包責任制為主要形式的經濟體制改革之后，我國的國家社會關系體現為國家權力從鄉土社會的“撤出”，國家權力上收至鄉鎮一級政府，并隨著村民自治的推行“鄉政村治”[7]的治理模式得以確立。更有學者敏銳地指出，在“鄉政村治”的模式下，強調基層政府與鄉土社會的“行政耦合”[8]是實現鄉村治理轉型的關鍵。也有學者從社區社會組織建設的角度出發，指出國家基礎權力建設，不應只滿足于國家意志單向度自上而下對社會的支配，還要重視基層社區社會組織和自治能力的提升[9]116。其二，部分學者通過研究地方基層政權建設與社會自治的關系，借此切入研究基層鄉村治理結構的轉型變遷。周飛舟認為，基層政府的行為模式以稅費改革為時間節點發生改變，從“汲取型”轉向“懸浮型”[10]1。這一轉變導致鄉村治理結構發生深刻轉型。也有學者將稅費改革后的基層政權稱為“維控型” 政權[11]42和“ 依附型”政權[12]?；鶎诱嗟慕忉尳嵌却蠖家远愘M改革為時間節點，探討國家政權角色與行為的變化對鄉村治理結構產生的影響。其三，也有學者從政府與農村精英、普通農民的關系以及村民自治組織的視角討論國家權力在鄉土社會的作用機制。例如盧福營指出，我國村民自治在推行過程中出現了制度偏離現象[13]，村民自治民主程序的虛置導致村民自治的異化，村民委員會的村民代表性正在減弱。陳新也認為，鄉土社會存在著基層民主形式化與公共權力的腐敗問題[14]16。這些問題使得農民的合法權益得不到保障，不僅不利于國家權力在鄉土社會的有效運轉并推動社會現代化轉型變遷，也不利于緩解政府與農民之間的緊張關系。總之，理順國家與社會關系、基層政府與社會自治組織之間的關系、政府與農民之間的關系，實際上都是現代國家在建設過程當中國家權力推動社會變遷所必須面對的問題，提供行之有效的制度創新并促使國家權力在鄉土社會有效運轉，由此推動鄉村權力結構現代化轉型是我國現代化建設的重要任務。

二、中國國家權力與鄉土社會互動關系的變遷與演進

中國國家權力與鄉土社會的互動關系回應的是不同歷史時期的不同問題。針對不同時期的不同社會經濟基礎，中國國家權力與鄉土社會的關系呈現出動態變化而相對均衡的特征。國家權力與鄉土社會的互動博弈主要集中于鄉村治理場域，尤其是鄉村治理結構的變遷系統反映了國家權力與鄉土社會的雙向互動過程。許遠旺、陸繼鋒通過比較傳統與現代鄉村治理結構將國家權力與鄉土社會的互動關系歸納為：傳統國家的“官督紳辦、鄉紳治鄉”、清末民初的經紀模式、人民公社時期的全能主義模式以及后人民公社時期的“鄉政村治”[15]。本文在此基礎上根據國家權力對鄉土社會整合能力與程度的不同，將兩者的互動關系根據時間維度劃分為四個時期，分別概括為簡約支配時期、全面支配時期、部分“撤出”時期以及“選擇性”回歸時期。

（一）簡約支配：傳統中國社會至中華人民共和國成立前夕

傳統中國社會當中存在著自上而下的國家權力與自下而上的鄉土權力雙向互動的動態均衡現象，國家權力對鄉土社會的影響可以概括為“簡約支配”。自秦始皇統一中國以后，出于“家天下”的政體思想觀念，國家權力即皇權開始逐漸向中國鄉土社會滲透，中央實行皇權的高度集權，地方則通過設置郡、縣，任命郡守、縣官以傳達中央意志，推行中央政令。此后，歷朝歷代沿用或在此基礎上革新地方行政管理制度，但是無論地方行政制度如何變化，自上而下的國家權力由于統治者的權力與能力的條件限制，形成了“皇權不下縣”的地方行政慣例，“皇權止于縣”。而在中國這樣一個地域遼闊、人口眾多的國家，國家權力無法直接滲透到鄉土社會，縣令管轄的地域范圍廣袤，國家政令無法通過縣令直接向農民傳達?；诖?，統治者為實現對廣袤國土的掌控，只能寄希望于國家與社會之間的中間階層——鄉紳。傳統宗法社會中，血緣親緣關系是村落共同體形成的前提條件。鄉土社會分散的村落共同體的聚集是自下而上的內生性鄉土權力形成的基礎，而鄉紳則是內生性鄉土權力的核心。由于鄉紳階層掌握“學位”、財富以及在地方共同體當中的公共身份[16]2， 其身份的多重屬性決定著鄉紳階層是聯結國家與農民的關鍵中間層。國家無須取得對地方社會的直接控制，而只需通過給予一定的功名與社會認同即可取得對鄉紳階層的控制進而實現對鄉土社會的控制與支配。“國家總是通過地方權威而不是企圖取代他們治理地方社會。”[16]2黃宗智也持類似的觀點，他提出“集權的簡約治理”概念和“以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政”[4]10以概括傳統中國的治理模式。

（二）全面支配：中華人民共和國成立后至人民公社體制解體

中華人民共和國成立以后，中國共產黨依靠其自身出色的動員和組織能力成功實現了對鄉土社會的整合。隨著農村合作社的興起，傳統社會中原子化的農民第一次實現了組織化、集體化，散落于鄉土農村的社會權力（包括農民經濟權力、文化權力等）逐步集中于國家政權。政社合一的人民公社體制的確立更是將國家權力與社會權力高度統一，通過科層官僚體制的權力組織架構，國家的政策意志得到充分貫徹執行，國家實現了對社會的全面支配與控制。人民公社基層政權體制的確立同時伴隨著黨的組織體系從鄉鎮（公社）一級向行政村（生產大隊）以及村民小組（生產小隊）延伸，形成了黨委—黨支部—黨小組的黨組織結構體系。農村黨組織的建設鞏固了黨的領導地位，通過黨政一體的權力結構實現了國家權力對鄉土社會的全面支配。在中華人民共和國剛剛成立的這樣一個特殊歷史時期，人民公社體制有其合理性和必然性，國家權力通過支配鄉村社會以汲取資源促進工業發展。通過動員、行政任務以及行政命令等管理方式，鄉村黨務、政務、村務高度融合，“命令—服從”式的公社管理體制是實現權力高度集中的制度基礎，國家政令通過高度組織化的權力結構向下傳達。有學者通過微觀的視角觀察，以鄉村關系透視國家與社會關系，將其總結概括為“鄉村之間的行政指令關系”[17]。

（三）部分“撤出”：人民公社體制的解體至稅費改革及取消農業稅

二十世紀八十年代以來，中國經濟體制改革逐步展開，以家庭聯產承包責任制為主要形式的一系列經濟改革推動中國政治制度做出相應的變革以適應新興的市場經濟環境。人民公社體制的解體與村民自治的興起是國家在地方基層政治制度方面做出的適時調整。在這一過程中，由于人民公社制的解體，嚴密的國家權力體系逐漸松弛，國家權力部分“撤出”鄉村，農民重新掌握了一部分經濟權力和社會權力，農民的自主權得到加強。但該“撤出”并不意味著國家權力全面撤出鄉土社會。國家通過撤公社、設立鄉鎮一級政權將國家權力上收至鄉鎮一級政府，國家對鄉村的控制開始依靠鄉鎮政權來運作。鄉鎮政府承擔著向農民收稅、推行計劃生育政策、普及義務教育、民兵訓練等一系列國家分派的任務，農民雖然獲得了較大的經濟自主權和社會自主權，但是依然無法脫離國家權力的宏觀支配與控制。

人民公社體制的解體到稅費改革及取消農業稅這一歷史時期的國家與社會關系，可以從鄉鎮與村莊的關系切入來分析。隨著村民自治在全國范圍內的推行，鄉鎮政權與村民委員會組織之間形成了“指導—協助”的關系，這一關系后來得到了《中華人民共和國村民委員會組織法》的認可。鄉鎮政府與鄉村社會的關系不再是人民公社時期“命令—服從”的上下級關系，而是“指導—協助”的協商關系。國家權力不再全面控制鄉土社會，而是依賴鄉鎮政府進行宏觀指導，鄉以下行政村則推行村民自治。但是，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會依然要接受鄉鎮政府的領導，其工作也包括了鄉鎮政府下達的種種“政務”而不只包括村務。由此看來，國家權力僅僅是部分撤出鄉土社會，其對農民生產生活的影響依然很大。

（四）選擇性回歸：后農業稅費時期至今

2001年，為減輕農民負擔，國家開始推進農村稅費改革;并于2006年全部取消農業稅。沿襲兩千多年之久的傳統農業稅制的取消意味著中國進入了后農業稅費時期。學術界針對這一歷史時期國家權力對鄉土社會支配的討論主要圍繞鄉鎮政府的角色和行為展開?！熬S控型政權”“懸浮型政權”“政權依附者”都是稅費改革背景下學術界對鄉鎮政府行為角色的分析所產生的定位。國家權力在稅費改革初期出現了短暫的權力“斷層現象”，由于鄉鎮政府財權、事權的調整，其作為一級政府的社會整合能力被大大削弱。國家開始通過財政轉移支付來保證鄉鎮政府的日常運行，由于不再需要向農民收取稅費，鄉鎮政府與農村社會的聯系不再緊密，鄉鎮政府的工作重心開始放在完成上級政府安排的工作任務以及“應付”上級政府的考察抽查上，“權力斷層”現象開始出現，“國家和農民中間造成一種‘真空狀態”[10]36，鄉鎮政府開始“懸浮”于農村社會之上。針對此種情形，國家通過配套的財政轉移支付等手段試圖重構鄉鎮政府的組織架構，推動鄉鎮政府機構改革，加快政府職能轉變。通過財政轉移支付、政府機構改革以及惠農支農政策的推行，國家權力實現了對鄉土社會的“選擇性回歸”。同時，國家戰略重心在全面取消農業稅之后正在逐步發生變化，開始由城市轉向農村。社會主義新農村建設、城鄉統籌發展、農業農村現代化、農業供給側改革以及鄉村振興戰略的推行，證明國家發展重心逐步向農業農村轉移。相應地，行政帶動是發展重心調整的重要手段，國家權力開始重新“回歸”鄉村。景躍進曾對“選擇性行政化”中的特定類型——“村干部行政化”做過深入研究，他認為新時期“村干部行政化”一方面有利于治理鄉村的諸種目標，另一方面又不至于引起結構性的震蕩[18]。

三、權力耦合：鄉村治理結構現代化轉型的三重邏輯理路

邁克爾·曼的國家基礎性權力概念能夠準確地概括現代國家構建中國家權力深入鄉村社會發生作用的運轉機制。國家通過制度性的執行政策機制對社會進行整合的能力被稱為國家基礎性權力。從某種意義上講，中國近代以來的國家基礎性權力建設從未停歇。迫于國家現代化轉型的壓力，國家一直在尋找一種國家權力與鄉土社會的內生性權力實現耦合的制度創新機制，兩者的高質量耦合是鄉村治理結構現代化轉型的重要驅動力，也是新時代鄉村振興的內在要求。

（一）以人為本：國家權力與鄉土社會的價值性耦合

國家權力的有效滲透取決于國家制度的有效供給，而不同的國家制度供給蘊含著不同的價值導向。無論是傳統中國還是現代中國，農村人口一直占著社會總人口的絕大部分，國家通過各種制度供給整合鄉土社會，但是不同時期的制度價值取向并不相同。在傳統中國，國家權力通過制度供給實現對農民的有效控制，國家的制度以“維穩”“防止農民造反”“維護皇權利益”為基本價值取向。維護政權穩定是國家制度供給的根本目標，雖然在制度供給過程中會適當給予農民一部分好處，但其政策出發點和落腳點從來都是維護封建統治、保持“家天下”的政治格局。中華人民共和國成立以來，國家權力深入鄉村的制度供給雖然也經歷了人民公社、鄉政村治等不同時期的不同變化，但是由于中國共產黨自身的性質未變，黨始終代表著中國最廣大人民群眾的根本利益，所以國家權力向鄉土社會滲透的制度供給始終以人民的根本利益為價值導向。以人為本是中華人民共和國成立以后國家權力滲透的目標價值導向，這與鄉土社會的內生性權力實現了價值性耦合。自上而下的國家權力滲透機制與自下而上的鄉土內生性權力機制在價值層面實現良性互動，塑造了農民的家國情懷以及培養了農民對黨和國家的政治認同，也為黨和國家的農村政策落地暢通了渠道。

（二）鄉政村治：國家權力與鄉土社會的制度性耦合

國家制度的供給需要面對與鄉土社會內生性權力之間的張力困境，國家制度越向下縱深推進，其遇到的鄉土社會阻力便會愈加強大。國家權力與鄉土社會的制度性耦合也可稱為技術性耦合，即國家通過設計制度體制，延長國家權力鏈條，并通過一定的聯結機制或者“中間層”將國家權力鏈條與鄉土社會中內生性的權力鏈條互構相連。傳統中國國家權力與鄉土社會之間依靠鄉紳階層達到兩種權力交匯互動，并實現雙向權力體系的制度性均衡。改革開放以來，經濟大環境的變化推動國家權力與鄉土社會的互動關系逐漸解構。而隨著村民自治制度的興起與完善，鄉政村治的基層政治格局得到確立，同時國家、社會間的權力互動關系得以重構。鄉政村治格局意味著國家權力延伸到鄉鎮一級政府為止，而鄉以下村莊則實行村民自治。這樣的制度設計既不會造成國家權力的過度干預和全能主義控制，也不會導致鄉村社會因為缺少國家權力的管控而進入無序狀態。鄉鎮政府與村民委員會之間的“指導—協助”關系重新整合了散落于鄉土社會的農民權力，并以自治權的表現形式與國家權力進行互動。國家行政權與鄉土社會自治權的良性互動是檢驗兩種權力耦合程度的關鍵指標，而兩者的良性互動則體現在鄉村治理的實際績效上。徐勇也認為，應在堅持“鄉政村治”的制度框架下，努力尋求鄉政管理與村民自治的有機銜接[19]。從當前的鄉村治理效果來看，鄉政村治的制度供給能有效實現國家權力與社會權力的高質量耦合，鄉鎮政府與代表農村農民利益的村民委員會直接互動，既有利于國家政令能夠直接落戶于每戶村民家中，也有利于農民群眾廣泛參與村民自治，提高政治參與能力與國家認同感。

（三）服務導向：國家權力與鄉土社會的功能性耦合

全面取消農業稅以后，國家與農民的關系從汲取—控制型向反哺—服務型轉變，邁向服務型政府也成為鄉鎮政權改革的基本方向[20]。隨著服務型政府建設向縱深推進，國家權力與鄉土社會內生性權力的耦合還體現在兩種不同權力的服務導向方面。從國家宏觀層面來講，全面取消農業稅以后，中央政府通過財政資金轉移支付對農業農村進行補貼，專項性的惠農、支農資金投向農村。在這一過程中，國家權力與鄉土自治權力趨于有機銜接。一方面，惠農政策通過壓力型的政權體制向下傳遞，最終由鄉鎮政府執行實施。鄉鎮政府的政策實施落實情況受到壓力型體制的監督和制約，上級政府通過考核檢查等方式促使鄉鎮政府由行政型導向向服務型導向轉變;另一方面，隨著農村經濟社會的快速發展，農民生產生活水平不斷提高，作為共同體的農民群體開始出現利益分化，農民對鄉村環境、醫療衛生、教育水平等方面提出了新要求。面對農民群體利益的多元化，國家權力必須以服務為導向，以農民對美好生活的向往為奮斗目標，通過整合農民的多元化利益訴求，激活村民自治組織的內生活力，實現政府惠農政策與村民自治的有效對接，完成從汲取型管控到服務型治理的轉變，這是國家權力與社會內生性權力功能性耦合的體現。

四、鄉村治理結構現代化轉型的現實梗阻

雖然國家權力與鄉土社會在鄉村治理權力結構的場域能達到戰略意義上的耦合，但是在實際的鄉政村治運行過程中，鄉村治理結構的現代化轉型依然面臨著諸多現實梗阻，具體表現為國家行政權力與村民自治權力之間的斷裂、村民委員會權力的異化以及村民自治角色的虛化。

（一）壓力型體制的弊端：行政權與自治權之間的斷裂

鄉村治理結構的現代化轉型面臨著國家行政權力與村民自治權力之間的斷裂困境。國家基礎性權力的建構伴隨著國家政策通過官僚體制向鄉土社會的體制性傳遞。在我國鄉政村治的治理格局之下，國家政策通常是由鄉鎮一級政府負責落實執行。農村稅費改革之后，鄉鎮政府的日常運作不再依靠向農民征稅收費，而改由上級（主要是縣級）政府的財政轉移支付來保障其正常運轉。鄉鎮政府通常的做法是將上級下派的工作任務分派給各個行政村的村民委員會，由村民委員會負責政策的落實工作。然而，由于村民委員會的角色、財力等因素，村民委員會往往無法順利完成鄉鎮政府分派的各項“政務工作”，行政權力與自治權力之間開始出現斷裂。由于壓力型體制下的鄉鎮政府處于國家政權體系的末端，其所承擔的工作可以用“上面千條線，下面一根針”來形容。面對治理資源匱乏的窘境，鄉鎮政府開始疲于“借債”和“跑錢”，逐漸顯現出“懸浮型政府”的特征，“不但沒有轉變為政府服務農村的行動主體，而且正在和農民脫離其舊有的聯系”[10]36。

鄉鎮政府的行政權力與村民的自治權幾乎完全“脫鉤”，鄉鎮政府內生性權威的喪失導致無法對村民自治組織起到有效的指導作用，鄉鎮政府與村民自治組織的關系從“指導——協助”關系嬗變為簡單的“命令——服從”關系。村民自治組織無法完成鄉鎮政府下派的各項“政務”，而鄉鎮政府又面臨來自“上面”政策落實的壓力，由于缺乏相應的治理資源和激勵機制，鄉鎮政府的政策落實狀況往往很不理想，以至于國家政策無法有效落地。出于對基層治理效果不明顯的考察，上級政府會根據不同情況出臺更多不同的農村公共政策，以此向鄉鎮政權施加更大的壓力。這種壓力不僅體現在鄉鎮官員待遇與升遷方面，也體現在其所面臨的行政問責方面。這就造成農村政策供給與執行的脫節，形成內卷化困境?；鶎拥闹卫砝Ь巢辉谟谡叩娜笔?，而在于政策無法得到貫徹執行。村民自治權與鄉鎮行政權的斷裂是導致這一內卷化困境的深層次原因。“鄉鎮政權缺乏回應鄉村社會治理需求的主動性與能力，只能援引各類權力技術，來完成自上而下的壓力性任務。”[11]61國家政策輸入與社會自治之間存在張力，且鄉鎮政府具有強大的“控制—維穩”治理導向?！胺潜匾?，不治理”成為了鄉鎮政權的治理常態，這與農村基層民主自治的理念相悖，不利于國家權力與社會自治權力的有效銜接。

（二）“村干部治理”：權力的異化與自治的嬗變

鄉村治理結構的現代化轉型在于激活國家行政權力與鄉土社會自治權力的內在關聯性和強耦合性。一般來說，國家權力止于鄉鎮政府，鄉鎮以下由村民以各種形式開展自治活動。村民委員會作為基層群眾性自治組織，發揮著村民自我管理、自我教育、自我服務的組織作用。但是在實際運行情況中，村民委員會對處理本村村務的積極程度遠不及對完成鄉鎮政府分派政務的積極程度。這是因為，一方面，在稅費改革之前村干部的工資構成主要由本村的村級提留以誤工補貼的形式發放，政府財政并不提供村干部的工資收入;而稅費改革之后，村干部的工資收入開始由國家財政負擔，村干部的角色發生重大轉變。村干部作為自治主體逐漸出現行政化趨向，村民自治權力出現異化，自治開始嬗變為“村干部治理”，村干部的“農民代表”身份也開始被其“行政身份”所替代。所以，從某種意義上說，當前的村民自治并不是群眾性村民自治，其仍然處于“村干部支配型”或“能人主導型”階段[21]。另一方面，村民委員會的多重屬性也是阻礙國家權力與鄉土社會有效耦合的關鍵因素，除了村干部角色的異化以外，村民委員會的角色定位也開始出現轉變。作為群眾性自治組織的村民委員會開始承擔大量鄉鎮政府的政務工作而無暇顧及村務。村民委員會承擔過多的政務使得其組織架構出現官僚化特性，與其自治性質不相符。歐陽靜指出，村級組織官僚化的邏輯在于村莊權威與鄉鎮權威的雙重衰變[22]。村民委員會的角色定位開始從群眾性自治組織向鄉鎮政府的派出機構轉變。更有學者將鄉鎮政府與村民委員會之間的關系概括為“制度性支配”[23]69，即鄉鎮政府通過制度化的方式促使村民委員會逐漸成為其下屬機構，并通過制度性支配使村民委員會作為群眾自治性組織的屬性被其行政屬性所取代，村民委員會與鄉鎮政府關系的密切程度要遠遠大于與農民關系的密切程度。這就導致鄉土社會自治權力的異化與公共權力的濫用，過度的行政干預使得村民自治的空間被壓縮，鄉鎮與村社無法形成治理合力，鄉村社會的治理結構轉型緩慢。單一的權力運行機制造成國家權力對村民自治權力侵蝕，致使國家權力（鄉鎮政府）與社會權力（村委會）間權責不明，在實踐中可能表現為：“懸浮式治理”“形式化治理”“非自治性治理”[23]71，從而不利于國家權力與鄉土社會的耦合。

（三）民主形式化：村民自治角色虛化與法律保障缺失

鄉村治理結構的現代化轉型面臨的微觀困境在于鄉村社會自治權力的虛置與基層民主的形式化。首先，自二十世紀八十年代改革開放以來，我國經濟快速發展，鄉村社會的基礎與結構隨之發生快速變化，農民群體開始出現階層分化，農村社會基礎發生重組，鄉村社會的關聯性逐漸減弱。以消費主義為導向的市場經濟體制不斷改造著農民的政治價值觀，農民的注意力開始從村莊公共事務轉向個人事務，農民利益開始分化，利己主義快速膨脹。這一現象最直接的后果即是農民政治性的流失，農民開始漠視公共事務，轉而將生活的重心放在如何提高自身的收入水平。其次，當前的村民自治是在行政村地域范圍內實行的，行政村的面積較大，有的行政村的地域面積甚至相當于其他地區的鄉鎮面積。行政村內成員以村民小組（自然村）為單位進行生產生活，與其他小組（自然村）的聯系并不緊密，而設置在行政村層面的村民委員會無法有效整合整個行政村地域范圍的自然村與各村村民，致使鄉村社會結構碎片化。原子化的農民與碎片化的鄉村社會結構導致村民自治逐漸喪失社會基礎，村民無心顧及村莊公共事務，村民自治角色開始虛化、自治權力開始萎縮，由此給村干部行政化預留了空間，造成國家行政權力與鄉土社會的非均衡配置。

村民自治是中國基層民主實踐的一項制度創新，旨在保障村民的民主自治權力。然而在村民自治的實際運行過程中，村民的民主權力并不能得到有效保障。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督都無法得到保證，民主決策、民主管理、民主監督等環節在權力運行過程中被掌權者虛化[14]16。法律法規的缺失也是鄉鎮政府對村莊事務過度干涉的原因之一，鄉鎮行政權力與鄉村自治權力之間的界限不明確，而法律也沒有對政務和村務做出清晰明確的劃分。鄉鎮政府與村民委員會兩個權力主體之間存在職能交叉，鄉鎮政府對村民委員會事務的干預也缺乏相應的法律依據，這也是鄉鎮政府將大量政務和責任推向鄉村的重要原因，甚至出現“鄉村財權和事權倒掛現象”[24]?？偠灾迕竦脑踊?、治理的碎片化以及法律制度的缺失導致村民民主自治形式化，不利于國家權力與鄉土社會的高質量耦合。

五、雙向權力向度：鄉村治理結構現代化轉型的路徑選擇

自農村稅費改革及取消農業稅以來，國家權力以項目制等形式通過國家財政轉移支付對鄉土社會實現了“選擇性回歸”。國家權力與鄉土社會內生性權力的雙向度運作是國家權力重新回歸鄉土社會的權力運行基礎，雙向互動的權力運行機制不僅有助于現代國家建構背景下國家對鄉土社會的高質量整合，而且有助于鄉土社會治理結構實現現代化轉型。具體而言，雙向權力向度的鄉村治理結構現代化轉型要求包括服務型政府建設與共建共治共享社會治理制度的確立、政府行政權力與鄉土內生性權力網絡結構的聯動以及鄉土社會公共性的再造與農民主體性的重塑。

（一）服務型政府建設：政府職能轉變與共建共治共享治理理念的確立

單向度的權力滲透模式不利于鄉土治理結構的現代化轉型。行政命令式治理模式的破除關鍵在于政府職能轉變以及服務型政府建設。由于我國壓力型科層體制的弊端，鄉村治理結構的單向度特征顯著，而要徹底破解治理權力單向延伸的結構性弊端，必須以共建共治共享為治理目標進行相應的權力結構調整。

具體來說，以提供農村公共服務為改革導向，建設以滿足農民多樣性需求為目標的服務型政府是克服單向度權力運作模式弊端的關鍵措施。在黨委的統一領導協調下，通過培育社會組織來構建社會協同治理的新模式，在鄉村地區建立鄉賢理事會、村民議事會等社會組織并通過政府購買公共服務等方式實現農村公共服務的有效供給，不斷滿足農民日益多樣化的生產生活需求。共建共治共享的社會治理制度要求國家行政權力、市場資本力量、社會組織力量以及鄉土自治權力有機融合，形成黨委領導下的多中心治理格局。這不僅是破解單一行政權力向度的政府過度干預導致的鄉土社會內生活力不足的重要舉措，也是提高農村公共服務供給效率的關鍵途徑。政府與農村基層自治組織的關系應該是協同合作而不是行政命令，簡政放權應當是政府改革的基本方向。對于鄉鎮基層政府來說，應當以“權、責、財”三者的匹配一致為改革目標，通過權力下沉和對鄉鎮政府的財政支持保證鄉鎮政府作為一級政府實體所需的“權”與“財”與其工作責任相配套，即“費隨事轉，權隨責走”，為服務型政府建設提供組織和制度保障。鄉鎮政府的工作不應簡單地由上級政府進行評判檢驗，而應當通過上級考核、群眾滿意度調查、專家評估等多種方式進行綜合評價?！霸趯︵l鎮基層政府的政績評價方式上，應從根本上改變由上級定指標、下任務、最終檢查驗收的方式，將政績評判及對基層干部的監督權交給農民群眾，由群眾提出鄉鎮政府的工作任務和職責，由群眾來考核干部的履職情況?！盵25]只有將評判的權力交給群眾，自上而下的壓力型體制才可能松動并得到破除，服務型政府建設才可能得到發展。

（二）雙向權力向度制度性建構：鄉鎮政府與鄉土社會的權力結構網絡的聯動

國家權力與鄉土社會內生性權力的雙向互動是鄉村治理權力結構現代化轉型的邏輯起點。雙向權力向度的制度性建構是保障國家權力與鄉村社會內生性權力有效銜接的規范性保障，這不僅有助于暢通國家權力運行渠道、有效推行國家政令，而且有助于提升鄉土社會對國家權力的承接能力。鄉村社會雙向權力的制度性建構首先必須確定鄉鎮政府行政權力與鄉土社會自治權力的合理界限。當前中國對鄉鎮政府與村民自治組織關系的法律規范不足，《中華人民共和國村民委員會組織法》僅僅將鄉鎮政府與村民自治組織的關系籠統地概括為“指導—協作”關系，而未做具體的權力范圍劃分。針對鄉鎮政府與村民組織間關系權責不明的情況，國家應當通過出臺相關的法律法規進行調整和完善，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》為文本基礎，專門制定鄉鎮政府與村民自治組織關系的法律法規，系統地梳理和規定鄉鎮負責的“政務”、村民自治組織負責的“村務”以及兩者的重合部分。通過出臺村民自治組織協助鄉鎮政府辦理政務的相關條例來改變鄉鎮政府下派任務導致村民自治組織行政化的現象，防止村民自治組織嬗變為鄉鎮政府的派出機構，“行政與自治還要有一定的邊界”[9]116。梳理鄉鎮政府與村民自治組織各自的權力清單，厘清兩者的職責權限范圍，并以法律制度的形式加以確立是保障鄉土社會權力責任體系構建、鄉鎮政府與鄉土社會的權力結構網絡上下聯動的重要制度手段。

其次，隨著新興技術的興起，互聯網等技術逐漸成為國家整合鄉土社會的重要工具。大數據、互聯網、區塊鏈等新興數字化技術為聯動國家權力與鄉土社會的權力結構網絡奠定了技術性基礎。以互聯網為例，國家行政權力與鄉土社會內生權力在互聯網這一虛擬的場域中實現直接互動。政府可以通過互聯網發布政策信息，使農民了解國家的政策與法律規定，推動國家政令在鄉土社會的貫徹實施，并以互聯網為媒介，鼓勵農民參政議政，促進政府決策的民主化與科學化;農民則通過這一技術平臺了解國家的政策方向，并以此合理追求個人利益，維護自身合法權益，亦可通過互聯網對政府行為進行監督，促使政府規范自身行為，推動基層政府法治化行政改革。“國家政權整合鄉土社會的數字化策略是已有整合路徑的必要補充”[26]，也為國家行政權力與鄉土社會耦合提供了技術工具，擴展了國家權力與鄉土社會內生權力雙向互動的制度性建構維度，加深了鄉鎮政府與鄉土社會的權力結構網絡的聯動程度。

（三）鄉村內生性活力激活：鄉土社會公共性的再造與農民主體性的重塑

當前，鄉土社會國家權力與鄉土內生性權力的不均衡互動是導致鄉村治理結構轉型最主要的梗阻，也是阻礙國家治理體系建成的重要原因之一，其主要表現為村級組織的官僚化、鄉鎮行政權力的過度干預以及村民自治的權力異化。因此，要實現鄉土社會雙向權力向度的互動機制，促進鄉土內生性活力的培養與激活，必須再造鄉土社會的公共性和重塑農民的主體性。首先，鄉土社會的公共性再造是鄉村內生性活力的基礎性來源，鄉土社會的結構變遷與社會分層導致農民群體出現分化，農民對農村社區的認同感和歸屬感正在逐步下降。“農村精英紛紛離開鄉土社會到城市定居工作，他們的生活重心已經轉移到城市社會，他們對農村社區的認同越來越淡漠?！盵27]針對這樣的局面，國家必須在鄉村振興戰略的大背景下，整合農民多元化利益需求，以農民的現實利益為基本導向，大力推進鄉土社會的公共基礎設施建設，提高鄉村公共服務水平。2021年中央一號文件——《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要通過建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，逐步實現標準統一、制度并軌。通過高質量的農村基礎設施建設使農村“留得住人”，并以公共利益為導向，將農民的個人利益糅合至鄉村公共利益當中，組織農民參與到鄉村建設中來。在這一過程當中，農民參與公共事務的積極性得到提升，從而也使得鄉土社會的公共性得到再造。

鄉村內生性活力的激活還需要重塑農民的主體性地位。村民委員會作為農民自治組織，不應完全淪為鄉鎮政府的派出機構，而應當強化其自治組織的本質屬性。農民的民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監督的權力不應該只停留在制度文本層面，而應當落實執行，比如通過細化法律條文，對農民的權利義務做出更加明確的規定，鼓勵農民參與村莊公共事務。此外，也可通過豐富村民自治的內涵和形式增強農民參與村莊公共事務的興趣和熱情，例如“村民小組長會議”就能大大減少村民參加村民大會和村民代表會議的議事成本?？傮w來說，通過合理的制度安排再造鄉土社會公共性和重塑農民的主體性地位，對于鄉土社會內生性權力的激活意義重大。鄉土社會內生性權力的重新激活使得其與國家行政權力在“博弈”過程中地位相當，達到了一種動態均衡樣態，這是國家權力與鄉土社會耦合的標志，也是鄉村權力結構現代化轉型的重要動力。

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