基于DID模型的佛山市南海區(qū)農村集體經營性建設用地入市績效分析

吳 凡，張 婷，蔡海生,2

（1.江西農業(yè)大學國土資源與環(huán)境學院，江西 南昌 330045；2.江西省旅游商貿職業(yè)學院，江西 南昌 330045）

【研究意義】隨著我國社會經濟的快速、穩(wěn)步增長，大量農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，城市化進程加快，城市人口密度不斷增加，城市的人地矛盾問題越來越突出，城市土地增量供給不足以滿足建設發(fā)展需求。與此同時，農村擁有大量的閑置土地卻無法釋放出其隱藏的巨大潛力［1］，主要是由于我國建立的城鄉(xiāng)二元體制長期存在，一級市場壟斷，農村集體經營性建設用地需要通過國家征用轉化為國有建設用地才能入市［2］，農村集體和農民獲得的征地補償較低，不能分享土地增值收益，這很大程度影響了農村經濟的發(fā)展以及農村居民生活水平的提高。

早在20世紀80年代，我國廣東、浙江等經濟發(fā)達的沿海地區(qū)就出現(xiàn)了成規(guī)模的集體經營性建設用地入市，主要是在。各種工商企業(yè)興辦，對建設用地的需求日益增加，城鎮(zhèn)建設用地供給無法滿足用地需求。城鄉(xiāng)發(fā)展處于一個轉型時期，隨之帶來了一系列土地利用形態(tài)的變化［3］。1992年佛山市南海區(qū)首個試行農村土地股份制改革，農民“化身”為股民，農村集體對農村集體建設用地入市擁有表決權，并以較低價格入市給企業(yè)，使得大量集體經營性建設用地入市，這種情形由沿海地區(qū)向內陸各個地區(qū)擴散，帶來了我國事實上存在的大規(guī)模“隱性”存量農村集體經營性建設用地市場［4］。由于當時的土地制度和相關法規(guī)并不完善，農民權益未得到很好維護，導致城鄉(xiāng)建設用地市場效率和公平缺失［5］。

針對出現(xiàn)的農村土地市場問題，國家積極制定和頒布相關土地政策，實行試點推動集體經營性建設用地市場制度的健全完善。1988年的《土地管理法》規(guī)定“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓”，并制定具體實施辦法。1995年在江蘇蘇州率先開始集體經營性建設用地使用權直接入市試點；1998年對《土地管理法》進行修改［6］，修改后的土地管理法明確了不用再判定城市建設用地項目是否具有“公益性”，就可以以征地方式進行征地，實際上是擴大了農村征地的合法范圍。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求［7］。2015年1月，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確了在北京大興縣等15個地方進行集體經營性建設用地入市試點，之后又將試點擴展為33個；2015年全國人大常委會發(fā)布了在這些試點區(qū)域暫時調整《土地管理法》的決定，允許存量集體經營性建設用地入市［8］，2020年試行的《土地管理法》首次允許集體經營性建設用地入市。2020年在全國兩會中提出：集體經營性建設用地入市制度的改革必須要有法律授權；改革試點要封閉進行；改革中充分發(fā)揮市場的決定性作用并發(fā)揮好政府的作用。十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中包含了農村發(fā)展各方面的內容，其中最重要的就是農村土地制度的規(guī)范，以促進農村經濟的發(fā)展。我國正在積極探索集體經營性建設用地入市方式，有效引導農村進行土地制度改革，促進鄉(xiāng)村振興和農民生活水平的提高［9］。處在改革前沿的廣東省佛山市南海區(qū)，在2015年的集體經營性建設用地入市試點工作中充分利用已有的改革基礎和實踐經驗，摸索出一條符合當?shù)貙嵡榈募w經營性建設用地入市改革道路，取得了許多成果。

【前人研究進展】目前，對于我國實行的集體經營性建設用地入市各項政策試點，國內學者多從制度、入市主體行為和范圍、入市路徑、入市之后的收益分配問題以及對實施政策的試點進行分析等理論角度進行分析。在制度建設方面，梁燕［10］認為應當規(guī)范政府宏觀調控行為，完善各項制度體系，為集體經營性建設用地入市提供良好的外部環(huán)境。肖順武［11］認為集體經營性建設用地入市應從管制向規(guī)制轉變，對各項舉措用法律進行解釋。在研究農戶行為方面，方鵬等［12］通過對土地入市下農戶行為的分析，認為應當減少政府對農村土地入市的不正當行為。錢文榮［13］認為在經濟發(fā)達地區(qū)農民的入市欲望已經很高，但由于信息不通等原因無法實現(xiàn)入市，需要政府發(fā)揮更多的作用來幫助農民實現(xiàn)信息互通等問題；在集體經營性建設用地入市收益分配上，殷少美等［14］認為應當從權益的大小角度進行效益分配，劉祚祥等［15］對土地發(fā)展權進行了分析論述。國外與我國的國情不同，制度方面也存在很大差異，但關于產權對農村用地的研究可以為我國提供借鑒。Zou［16］認為應該用制度來規(guī)范土地產權市場；Deininger等［17］認為相較于行政機制，市場機制更能提高土地的利用效率。

【本研究切入點】對于集體經營性建設用地入市績效及其成因的研究較少。本研究運用超效率DEA模型測算政策實施前后的集體經營性建設用地利用效率，然后運用雙重差分計量模型研究1995—2001年和2012—2018年兩個時段佛山市南海區(qū)的集體經營性建設用地利用效率的差異。【擬解決的關鍵問題】分析集體經營性建設用地入市試點給南海區(qū)農村集體經濟、農民收入帶來的影響，為進一步完善農村集體經營性建設用地入市制度、提升市場效率提供參考，為試驗地區(qū)提升制度改革績效提出政策建議。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

南海區(qū)是佛山市的一個轄區(qū)，位于廣東省的中南部、珠江三角洲腹地，佛山市東北部，以平原、山地、丘陵為主，屬于亞熱帶季風性氣候，生產力水平較高，經濟發(fā)展條件較好。2019年，佛山市南海區(qū)常住人口為303.17萬人，實現(xiàn)地區(qū)生產總值3 176.6億元。全年農村常住居民人均可支配收入為36 606元、比上年增長 9.3%，人均生活消費支出為 24 719元、比上年增長 9.8%。

2016年南海區(qū)農村集體經營性建設用地入市交易共41宗，成交面積109.4 hm2，總成交金額為35.4億元；2017年入市交易共39宗，成交面積42.7 hm2，總成交金額為30.2億元。自2015年南海區(qū)開始集體經營性建設用地入市試點以來，入市交易共111宗，成交面積186.6 hm2，成交金額達86.4億元；其中用于抵押融資的地塊51宗，土地使用權抵押面積達到66.6 hm2，總成交金額達33億元，各項數(shù)據(jù)均居全國前列。

1.2 模型構建

1.2.1 超效率DEA模型 基于數(shù)據(jù)包絡分析原理，構建以下數(shù)學模型：在評價第n個決策單元時，將第n個決策單元排除在外，用其他所有決策單元的線性組合替代第n個決策單元的投入產出。有效決策單元在投入按比例增加時效率值不變，增加的投入比例即超效率評價值，模型如下：

式中，x為投入指標，y為產出指標，φ為超效率值，s-為投入松弛變量，s+為產出松弛變量。

1.2.2 雙重差分模型 雙重差分模型（Differences-in-Differences，DID）在探究變量之間的因果關系時，可以很好地解決其內生性問題，主要用于大范圍的公共政策所帶來的影響研究［18］。將已實施政策的樣本作為實驗組，未實施政策的樣本作為控制組，利用DID模型可以計算實施某項政策和未實施某項政策之間的差［19］。排除內生性問題，可以更好地研究政策本身所帶來的影響；在“自然實驗”中存在樣本無法完全隨機的缺陷，而雙重差分模型的研究理論通過控制所研究的干預因素以外的其他因素，并加入協(xié)變量進一步控制干預組和對照組中可能存在的其他因素，再加上運用此模型所需滿足的條件較少，符合本研究僅研究試點政策對當?shù)貛碛绊懙哪康摹１狙芯窟\用雙重差分模型和佛山南海區(qū)的相關社會經濟數(shù)據(jù)來研究佛山南海區(qū)兩個時間段的集體經營性建設用地利用效率，進而分析2015年土地試點對當?shù)貛淼挠绊憽?/p>

令處理組為A，對照組為B；Post為二組的虛擬變量，處理組的時間段Post=1，對照組的時間段Post=0；t為表示時間的虛擬變量，政策實施后t=1，政策實施前t=0；ɑ、β、α1、β1均為參數(shù)，θ為擾動項。農村集體經營性建設用地利用效率帶來的影響的經濟計量方程式為：

依據(jù)上述模型可以得出對照組和處理組集體經營性建設用地在政策實施前后的利用效率。其中，對照組Post=0，方程式表示為Y=α+βt+θ。通過公式計算可以得出對照組政策實施前后的方程如下：

因此，對照組政策實施前后利用效率的差異為：

同理，依據(jù)式（1）模型可以得到處理組在政策實施前后利用效率的方程式為：

因此，處理組政策實施前后利用效率的差異為：

從而，集體經營性建設用地入市試點對土地利用效率的政策凈影響為：

即式（1）中的tPost參數(shù)、β1即雙重差分的估計值，表示集體經營性建設用地入市試點政策對集體經營性建設用地利用效率的凈影響。

同時，考慮到集體經營性建設用地利用效率還受到其他因素影響，為了控制其他因素的影響，將式（1）改為固定效應模型：

式中，i為所處時期，j為地區(qū)，xij為一組影響集體經營性建設用地利用效率的控制變量，包括農村居民人均收入、農業(yè)總產值、耕地面積。

1.3 變量選取

根據(jù)經濟學中效率的解釋，土地利用效率可以理解為在社會經濟活動中土地利用所帶來的結果及其影響的好壞程度，包括經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。本研究集體經營性建設用地入市的效率主要從集體經營性建設用地的投入產出角度進行分析。績效的評價則是對政策實施影響結果的量化，本文著重研究的是集體經營性建設用地利用的經濟效率，以此作為量化指標對集體經營性建設用地的績效進行分析。

為研究2015年實施的集體經營性建設用地入市試點政策對佛山南海區(qū)的制度績效的影響，本研究通過比較集體經營性建設用地的利用效率來分析政策所帶來的績效影響［20］。考慮到DEA方法對投入變量和產出變量選取的要求，投入指標一般為土地、資本、勞動力，集體經營性建設用地利用率的投入指標選取農村交易建設用地面積、固定資產投資、集體企業(yè)從業(yè)人員，集體經營性建設用地利用率的產出為集體經濟產值，如表1所示。

表1 集體經營性建設用地利用效率投入-產出指標Table 1 Input-output indicators of utilization efficiency of collective operational construction land

在運用規(guī)模報酬可變模型對其進行分析時，會出現(xiàn)多個產出效率為1的情況，無法對其利用效率進一步對比研究分析。因此，本研究利用超效率模型SBM-DEA計算佛山市南海區(qū)的集體經營性建設用地利用效率，該模型可以有效區(qū)分集體經營性建設用地利用效率之間的差異，并對決策單元進行有效排序［21］。

在研究集體經營性建設用地利用效率的影響因素時，考慮對利用效率起到刺激或阻礙作用的因素，本研究選取農村居民收入、農業(yè)生產總值和耕地面積作為影響集體經營性建設用地利用效率的因素進行回歸分析。

1.4 數(shù)據(jù)來源

本研究的固定資產投資、集體經濟從業(yè)人員、集體經濟產值、農村居民收入、農業(yè)總產值、耕地面積數(shù)據(jù)來源于1996—2019年《佛山市統(tǒng)計年鑒》、1996—2019年《南海區(qū)統(tǒng)計年鑒》、1996—2019年佛山市及南海區(qū)的政府工作報告和《國民經濟與社會發(fā)展公報》，集體經營性建設用地交易數(shù)據(jù)收集于當?shù)卣操Y源交易中心。本研究將1995—2001年的佛山南海區(qū)作為未實行試點區(qū)，即以佛山南海區(qū)1995—2001年的集體經營性建設用地利用效率作為對照組，以佛山南海區(qū)2012—2018年的集體經營性建設用地利用效率作為處理組，對不同時段的佛山南海區(qū)集體經營性建設用地利用效率進行對比分析。

1.5 描述性統(tǒng)計

由圖1可知，年集體經濟從業(yè)人員人數(shù)在1995—2001不斷增加，1998年小幅增加，但之后增長速度緩慢；農村交易建設用地面積和固定資產投資在1995—2001年呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢；集體經濟產值在1995—1999年不斷增加，1999年后呈現(xiàn)下降趨勢；1998年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總量在穩(wěn)步增長，但效益仍在不斷下滑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動力的能力仍然不足。

圖1 1995—2001年集體經營性建設用地利用效率的影響因素變化趨勢Fig.1 Variation trend of factors influencing utilization efficiency of collective operational construction land from 1995 to 2001

2012—2018年，我國經濟高速發(fā)展，城市化進程越來越快，大量農村居民進入城市尋找工作機會，導致集體經濟從業(yè)人員人數(shù)逐年下降，農村出現(xiàn)了大量空心村的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象導致我國城鄉(xiāng)經濟差距越來越大。基于此種情況，國家大力實行各種政策進行鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展［22］。由圖2可知，佛山市南海區(qū)的集體經營性建設用地入市在2015年前就一直存在，但增長速度較慢；2015年集體經營性建設用地入市試點政策實施以來，集體經營性建設用地交易較明顯地增加；固定資產投資和集體經濟產值在2012—2018年總體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長。

圖2 2012—2018年集體經營性建設用地利用效率的影響因素變化趨勢Fig.2 Variation trend of factors influencing utilization efficiency of collective operational construction land from 2012 to 2018

集體經營性建設用地利用效率的影響因素（自變量和因變量）描述性統(tǒng)計見表2，包括集體企業(yè)從業(yè)人員、農村交易建設用地面積、固定資產投資和集體經濟產值。

表2 自變量和因變量描述性統(tǒng)計Table 2 Descriptive statistics of independent variables and dependent variables

2 結果與分析

2.1 建設用地利用效率模型估計分析

運用DEA-SOLVER Pro5.0軟件SBM-DEA模型，計算集體經營性建設用地利用效率，然后計算處理組和對照組的變化幅度（變化幅度是指同

一行對應的實行土地政策試點地區(qū)的建設用地利用效率減去未實行土地試點政策地區(qū)的建設用地利用效率）。本研究以南海區(qū)1995—2001年的數(shù)據(jù)作為對照組、以南海區(qū)2012—2018年的集體經營性建設用地利用效率作為處理組進行分析。從表3可以看出，變化幅度從實行土地政策試點區(qū)的2017年才由負轉為正，說明之前建設用地利用效率受政策影響帶來的區(qū)別并不大，2015年建設用地入市試點政策給當?shù)亟ㄔO用地利用效率帶來較為顯著的變化。

表3 集體經營性建設用地利用效率變化Table 3 Changes of utilization efficiency of collective operational construction land

2.2 集體經營性建設用地利用效率基本回歸分析

集體經營性建設用地試點政策對集體經營性建設用地利用效率及投入產出影響的回歸結果（表4）表明，集體經營性建設用地利用效率的DID估計值顯著且為正，說明在控制了時變效應和地區(qū)差異效應后，集體經營性建設用地利用效率與集體經營性建設用地入市試點政策呈正相關；集體經濟從業(yè)人員的DID估計值顯著且為負，說明在控制時變效應和地區(qū)差異效應后，集體經濟從業(yè)人員與集體經營性建設用地入市試點政策呈負相關，現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)的發(fā)展都是大規(guī)模機械化生產，節(jié)省了許多人力成本的支出，越來越多的農村存量建設用地進入市場，集體收益提高，會有更多的資金進行機器機械的購買進行大規(guī)模生產，但另一方面勞動力成本支出的減少也帶來了一定的就業(yè)問題；農村交易建設用地面積、固定資產投資和集體經濟產值的DID估計值均不顯著，其原因是農村集體經營性建設用地入市試點到2015年僅實施3年，政策實施時間并不長，因此一些指標并不能及時反映出來，其中固定資產投資和集體企業(yè)產值每年都以一定的速度穩(wěn)定增長，集體經營性建設用地入市試點政策的影響不顯著。

表4 集體經營性建設用地入市試點政策對集體經營性建設用地利用效率及投入產出的回歸結果Table 4 Regression results of pilot policy of collective operational construction land entering the market on the utilization efficiency and input-output of collective operational construction land

2.3 集體經營性建設用地利用效率引入控制變量的回歸分析

引入控制變量，運用式（7）對影響集體經營性建設用地利用效率的因素進行固定效應分析，結果（表5）表明，農村居民凈收入對集體經營性建設用地利用率具有正向影響，且在1%水平上顯著。在沿海經濟發(fā)達地區(qū)，由于集體經營性建設用地入市而存在的集體經營性建設用地入市存在隱性市場的事實，雖然之前的價格與城市存在相當大的差距，但也為集體經濟組織和農村居民帶來了額外收入。國家積極實施集體經營性建設用地入市政策和試點，集體經營性建設用地入市就是指允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、出租，與國有建設用地使用權享有同等權利。農村居民在收入提高的同時，會進一步促進集體經營性建設用地的入市，對于農民來說，無論是直接從中受益還是通過集體經濟組織的公共服務受益，最終的收益都屬于農民集體［23］。

表5 集體經營性建設用地利用效率引入控制變量的模型回歸結果Table 5 Model regression results of collective operational construction land utilization efficiency with control variables

由表5可知，農業(yè)總產值對集體經營性建設用地利用效率具有負向影響，且在5%水平上顯著。對于農村居民來說，農業(yè)生產確實是主要的收入來源，但農業(yè)生產存在周期長、效益低、風險性較大的特點，且我國現(xiàn)在雖大力提倡規(guī)模化機械化作業(yè)，但大部分地區(qū)由于地形、河流等自然因素和一些人為因素的阻礙，無法進行大規(guī)模機械化作業(yè)，農民從農業(yè)生產上得到的經濟收入與第二三產業(yè)取得的收益相比，差距仍舊很大［24］。多年來城鄉(xiāng)差距越來越大也說明了這個問題，即農業(yè)總產值對集體經營性建設用地利用效率具有負作用。

表5顯示，耕地面積對集體經營性建設用地利用效率具有負向影響，且達1%顯著水平。城市化進程加快帶來城市邊界不斷擴張，雖然我國嚴格控制耕地面積，堅守耕地紅線，之前有部分農村集體經營性建設用地入市給工業(yè)企業(yè)，也存在占用耕地的情形，因此耕地面積對集體經營性建設用地利用效率具有負作用。

3 結論與啟示

3.1 結論

本研究運用DEA-SOLVER Pro5.0軟件SBMDEA模型計算集體經營性建設用地利用效率，以佛山市南海區(qū)1995—2001年樣本作為對照組、2012—2018年樣本作為處理組，利用Stata15.1軟件基于DID雙重差分模型分析2015年集體經營性建設用地入市試點政策對佛山南海區(qū)的影響。結果表明，南海區(qū)集體經營性建設用地入市試點政策可以提高農村集體經營性建設用地的利用效率，農村居民凈收入對集體經營性建設用地利用效率具有正向影響作用，而農業(yè)總產值、耕地面積對集體經營性建設用地利用效率具有負向影響作用。

我國長時間處于城鄉(xiāng)二元體制下，農村集體經營性建設用地無法直接入市交易，很大程度上阻礙了農村的經濟發(fā)展［25］，城鄉(xiāng)居民的收入差距越來越大，城鄉(xiāng)間的“馬太效應”被放大［26］。國家實施集體經營性建設用地入市政策正是為了破除城鄉(xiāng)的二元體制，激活農村的活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。集體經營性建設用地的入市試點政策最大的受惠對象應當是農村，盤活農村集體經營性建設用地資源，提高農村居民的收入［27］，促進農村經濟的發(fā)展，也有利于資源的有效配置，同時，在一定程度上緩解城市用地緊張的問題，對農村建設用地利用效率的影響因素研究有利于為當?shù)厝胧性圏c政策提供參考。

3.2 政策啟示

佛山市南海區(qū)經過多年探索，找到了一條適合自己的道路，取得了許多突破性的成就，且根據(jù)市場需求制定了更加靈活和多樣性的政策。國家進行試點政策，是為了探索建立一個普遍適用的集體經營性建設用地入市規(guī)則和入市方式，從而達到規(guī)范市場的目標，因而在試點進行時應當充分結合當?shù)氐膶嶋H情況，探索發(fā)掘更多可能的政策措施。

農村集體經營性建設用地入市并不是一項單獨的政策，與征地制度改革、農村宅基地制度改革等政策之間都存在密切聯(lián)系，需要打通各項改革政策之間的“墻”，將有關聯(lián)的各項改革聯(lián)系起來，增進改革合力，才能使各項政策最大程度發(fā)揮其應有的效果。