美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行制度經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)濱海濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹?/h1>
2021-10-05 02:30:52張健劉倡陶以軍于平
環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展 2021年4期
張健，劉倡，陶以軍，于平
(國(guó)家海洋信息中心，天津 300171)
近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大量濕地被不合理利用，導(dǎo)致濕地環(huán)境被污染、水資源被過(guò)度利用、生物多樣性減少、濕地功能降低，甚至一些濕地已經(jīng)消失。原國(guó)家林業(yè)局第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，2003—2013 年期間，濕地面積減少了339.63×104公頃，致使我國(guó)徑流季節(jié)變化增大、生物多樣性減少、生態(tài)環(huán)境惡化，甚至造成氣候失調(diào)。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)?濕地保護(hù)修復(fù)制度方案?，明確了到2020 年實(shí)現(xiàn)全國(guó)濕地面積不低于8 億畝(約5333 萬(wàn)公頃)的總量管控目標(biāo)，要求濕地開發(fā)者按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則使用濕地，并提出“建立退化濕地修復(fù)制度、明確濕地修復(fù)責(zé)任主體，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開發(fā)濕地的，能夠確認(rèn)責(zé)任主體的，由其自行開展?jié)竦匦迯?fù)或委托具備修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)”的管理政策構(gòu)架。基于國(guó)家對(duì)濕地的新一輪政策管理，探討如何加快濕地修復(fù)補(bǔ)償，推進(jìn)濕地修復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)作，成為當(dāng)前提升濕地管理政策績(jī)效亟待解決的重要課題。
1 美國(guó)濕地銀行主要經(jīng)驗(yàn)
20 世紀(jì)70 年代以前，美國(guó)政府為追求經(jīng)濟(jì)利益鼓勵(lì)人們開發(fā)濕地，導(dǎo)致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性日益凸顯，美國(guó)政府開始注重濕地保護(hù)，此后的法律和政策逐步細(xì)化了開發(fā)者損害補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，建立了濕地補(bǔ)償銀行制度。濕地補(bǔ)償銀行制度不僅有效保障了美國(guó)濕地資源及其生態(tài)功能的動(dòng)態(tài)平衡，還吸引了大量私人資本參與濕地修復(fù)，推動(dòng)了濕地修復(fù)技術(shù)的進(jìn)步和濕地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)研究與借鑒。
濕地銀行是濕地銀行建設(shè)者通過(guò)修復(fù)和保護(hù)濕地創(chuàng)造“濕地信用”，然后將濕地信用以市場(chǎng)價(jià)格出售給濕地開發(fā)者并從中盈利的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制[1]。例如，自1990 年起，美國(guó)濕地銀行數(shù)量不斷增長(zhǎng)，至今已有2000 多個(gè)，基本覆蓋全美各州，在濕地補(bǔ)償與保護(hù)中發(fā)揮著重要作用。美國(guó)濕地銀行的本質(zhì)是政府監(jiān)管下的異地補(bǔ)償。濕地銀行有三個(gè)參與主體，即濕地開發(fā)者、銀行建設(shè)者與銀行監(jiān)管者。三者嚴(yán)格按照法定的規(guī)則進(jìn)行濕地的建設(shè)、審查與交易。
(1)濕地開發(fā)許可取得:為控制濕地?fù)p失，美國(guó)規(guī)定濕地開發(fā)利用必須遵守“避免—最小化—補(bǔ)償”的治理順序。其中，“避免”即開發(fā)者必須優(yōu)先考慮避免破壞濕地；“最小化”即若無(wú)法避免，必須將損害最小化；“補(bǔ)償”指對(duì)無(wú)法避免且已最小化的不利影響，須按照濕地“零凈損失”要求，通過(guò)先補(bǔ)后占來(lái)補(bǔ)償對(duì)濕地造成的破壞。美國(guó)法律規(guī)定，從事濕地開發(fā)活動(dòng)必須取得許可證，若對(duì)濕地的破壞無(wú)法通過(guò)補(bǔ)償方式抵消，則不能獲得許可證審批[2]。
(2)“濕地銀行”申請(qǐng)?jiān)O(shè)立:濕地銀行建設(shè)者在政府或相關(guān)部門指導(dǎo)下選取適合濕地建設(shè)與恢復(fù)的場(chǎng)址，并制定科學(xué)合理的濕地建設(shè)方案，然后向美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)提出建設(shè)申請(qǐng)。該工程兵團(tuán)組織成立聯(lián)合審核小組，針對(duì)濕地建設(shè)的目標(biāo)、服務(wù)范圍、技術(shù)方法、監(jiān)測(cè)評(píng)估與長(zhǎng)期管護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行審核。如果審核通過(guò)，建設(shè)者須與工程兵團(tuán)簽署具有法律約束力的濕地銀行協(xié)議并按要求嚴(yán)格執(zhí)行濕地建設(shè)，通過(guò)驗(yàn)收后才能取得“濕地信用”[3]。
(3)“濕地信用”確認(rèn)交易:科學(xué)合理的濕地信用確認(rèn)，才能保障市場(chǎng)化的補(bǔ)償交易順利進(jìn)行。美國(guó)“濕地信用確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)”包括基于面積和基于功能兩種方法[4]。前者通過(guò)對(duì)濕地面積進(jìn)行測(cè)量，按不同比率折算濕地信用，不同類型濕地和不同濕地修復(fù)途徑所產(chǎn)生的濕地信用均有不同，該方法較簡(jiǎn)潔高效但相對(duì)粗略；后者通過(guò)評(píng)估濕地銀行的生態(tài)功能來(lái)確定濕地信用，選取景觀支持、水環(huán)境、群落結(jié)構(gòu)等指標(biāo)進(jìn)行專家評(píng)分，并通過(guò)算式得到濕地信用轉(zhuǎn)換比率，該方法較科學(xué)合理但相對(duì)復(fù)雜低效。
(4)濕地銀行長(zhǎng)期管理:濕地銀行需要長(zhǎng)期的管理和維護(hù)，如控制外來(lái)入侵物種、維持濕地水源結(jié)構(gòu)以及確保濕地用途不發(fā)生改變等。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設(shè)者仍然對(duì)其建設(shè)與修復(fù)的濕地負(fù)有長(zhǎng)期管理責(zé)任，包括提供資金支持。一般情況下，“濕地信用”全部賣出的濕地銀行，經(jīng)政府部門批準(zhǔn)，可將其濕地銀行的長(zhǎng)期管理責(zé)任移交給政府部門、私人土地管理者或非政府組織等實(shí)體組織[5－6]。
總之，美國(guó)通過(guò)創(chuàng)建濕地開發(fā)許可證以及“先補(bǔ)后占”的政策制度，為濕地補(bǔ)償銀行交易市場(chǎng)的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件。政府通過(guò)建立完善的濕地銀行建設(shè)、交易與管理規(guī)則，保障了濕地銀行市場(chǎng)機(jī)制每個(gè)環(huán)節(jié)的順利運(yùn)行。通過(guò)濕地銀行制度運(yùn)轉(zhuǎn)，美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標(biāo)，且有效吸引了社會(huì)資本參與濕地保護(hù)，客觀上減少了政府公共投入，推動(dòng)了濕地保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與借鑒。
2 我國(guó)開展濱海濕地銀行的可行性分析
2.1 自然本底與需求分析
(1)自然本底:美國(guó)濱海濕地面積約4000 萬(wàn)英畝[7](約1618.7 萬(wàn)公頃)，占美國(guó)濕地面積的38%，2002—2014年期間，年均開發(fā)面積約0.8 萬(wàn)英畝(約0.3 萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地開發(fā)面積的10%)，年均補(bǔ)償濱海濕地約1.1 萬(wàn)英畝(約0.45 萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地補(bǔ)償面積的8%)[8]，市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式在美國(guó)發(fā)展方興未艾。根據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果[9]，我國(guó)濱海濕地面積為579.6 萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地面積的12.4%。其中，約38.4%被納入海洋生態(tài)紅線管理，約3%被圍填海項(xiàng)目占用，因此，初步判斷我國(guó)潛在可供開發(fā)的濱海濕地面積約340 萬(wàn)公頃。與美國(guó)相比，我國(guó)濱海濕地面積雖然較小，但仍具有一定的開發(fā)利用潛力。
(2)需求分析:2016—2018 年，隨著?圍填海管控辦法??海岸線保護(hù)與利用管理辦法??關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知?等陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)圍填海總量逐年降低。2019 年至今，全國(guó)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目圍填海共審批2 個(gè)，面積共約370 公頃，參見(jiàn)圖1。
圖1 2002—2018 年我國(guó)審批圍填海面積情況
雖然我國(guó)已嚴(yán)控新增圍填海項(xiàng)目，但圍填海存量的閑置問(wèn)題較為嚴(yán)重，閑置率為42.9%。原因主要為以下幾點(diǎn):一是圍填海成本低。現(xiàn)行海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)自2007 年頒布實(shí)施，一直到2018 年都未作調(diào)整，海域使用價(jià)格嚴(yán)重偏離正常價(jià)格。二是審批監(jiān)管不嚴(yán)。地方政府普遍存在化整為零、分散審批現(xiàn)象，將應(yīng)由國(guó)家審批的項(xiàng)目變?yōu)榈胤街苯訉徟Ｈ遣环蠈?shí)際需求。部分地區(qū)脫離實(shí)際需求盲目填海，后續(xù)又缺少利用規(guī)劃，致使部分已填海域用途功能無(wú)法明確，造成土地閑置。四是企業(yè)自身影響。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、資金短缺、成本上升等原因也可能導(dǎo)致原項(xiàng)目難以實(shí)施，造成海域閑置。
圍填海存量問(wèn)題目前仍缺少具體的解決方案，但總的原則是集約節(jié)約利用并注重生態(tài)修復(fù):一是加快開發(fā)利用，監(jiān)督指導(dǎo)海域使用權(quán)人加快妥善處置，并積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目消化存量圍填海資源。二是進(jìn)行必要的生態(tài)修復(fù)，由省級(jí)自然資源主管部門監(jiān)督指導(dǎo)海域使用權(quán)人開展圍填海工程生態(tài)建設(shè)，修復(fù)受損生境。
美國(guó)在20 世紀(jì)中葉也經(jīng)歷了濕地開發(fā)的盲目與無(wú)序階段，直到美國(guó)實(shí)施濕地開發(fā)許可和占補(bǔ)平衡制度以后，濕地開發(fā)受到約束，美國(guó)濱海濕地開發(fā)數(shù)量逐年減少并趨于穩(wěn)定，基本可以保證開發(fā)一塊，補(bǔ)償一塊，達(dá)到了開發(fā)與補(bǔ)償?shù)钠胶鉅顟B(tài)。參見(jiàn)圖2。
圖2 2002—2014 年美國(guó)開發(fā)濱海濕地面積情況[10]
從根本來(lái)說(shuō)，不管我國(guó)還是美國(guó)，對(duì)于濱海濕地開發(fā)與利用的需求一直都有，但是美國(guó)采取了更具靈活性的占補(bǔ)機(jī)制，既滿足了濕地開發(fā)需求又遏止了濕地?fù)p失。對(duì)我國(guó)而言，隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，港口用海、工業(yè)用海、城鎮(zhèn)建設(shè)用海等帶來(lái)的圍填海需求仍會(huì)不斷增加，當(dāng)下的圍填海禁令不可能一直持續(xù)。此外，當(dāng)前我國(guó)濕地面積為5360.26 萬(wàn)公頃，距離8 億畝(約5333.33 萬(wàn)公頃)控制線[11]僅一步之遙。因此，從滿足開發(fā)利用需求與保障濕地總量不減少來(lái)說(shuō)，實(shí)施濱海濕地銀行既可行又十分必要。
2.2 制度條件分析
(1)濕地占用補(bǔ)償制度:濕地占用補(bǔ)償制度是美國(guó)濕地銀行政策得以實(shí)施的基礎(chǔ)，其具有兩大特點(diǎn):一是具有法律保障。?清潔水法?第404 條明確開發(fā)濕地需要補(bǔ)償其對(duì)濕地產(chǎn)生的不良影響，不能補(bǔ)償?shù)模瑒t不予許可開發(fā)。二是強(qiáng)制以濕地形式進(jìn)行補(bǔ)償。1988 年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)提出了占補(bǔ)平衡的明確政策目標(biāo)，即“零凈損失”，要求占用的濕地必須得以補(bǔ)償來(lái)維持甚至增加濕地總量規(guī)模。美國(guó)在上述制度出臺(tái)前，濕地開發(fā)商只需要購(gòu)買土地所有權(quán)即可占用濕地，而出臺(tái)上述制度以后，開發(fā)商還須支付可觀的補(bǔ)償費(fèi)用。以佛羅里達(dá)州為例，2013 年的平均土地價(jià)格為每英畝2.5 萬(wàn)美元(每公頃約43 萬(wàn)人民幣)，而濕地補(bǔ)償費(fèi)用為每英畝至少4.8 萬(wàn)美元[12](每公頃約84 萬(wàn)人民幣)。因此，濕地占用補(bǔ)償制度的出臺(tái)，提升了濕地開發(fā)成本，創(chuàng)造了對(duì)受損濕地進(jìn)行修復(fù)的市場(chǎng)需求，繼而催生了濕地補(bǔ)償銀行這一新的市場(chǎng)化模式和產(chǎn)業(yè)。
目前，我國(guó)印發(fā)的?關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)?提出，要圍繞生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向作用，生態(tài)補(bǔ)償制度的地位不斷上升。但同美國(guó)相比，我國(guó)仍存在一定差距。首先，國(guó)家層面尚未有專門的法律對(duì)濕地占用補(bǔ)償制度予以明確。我國(guó)濱海濕地開發(fā)許可制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、海域使用論證等，上述制度旨在采取措施降低項(xiàng)目建設(shè)對(duì)濱海濕地的影響，并未提出強(qiáng)制補(bǔ)償要求，開發(fā)商基本上支付一筆遠(yuǎn)低于周邊土地價(jià)格的費(fèi)用即可占用濱海濕地(平均每公頃約40 萬(wàn)元)[13]。其次，部分地方政府開展了濕地補(bǔ)償探索，但濕地補(bǔ)償形式主要是收取補(bǔ)償費(fèi)，并未強(qiáng)制要求以新建濕地形式進(jìn)行補(bǔ)償，如山東、廣西等地方通過(guò)地方立法、制定技術(shù)指南等要求海洋工程建設(shè)項(xiàng)目占用濱海濕地的，需要繳納補(bǔ)償費(fèi)。整體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)實(shí)施濕地銀行政策尚缺乏完備的條件，可以首先在法律法規(guī)和政策文件中明確濕地占用補(bǔ)償制度，并要求采用先補(bǔ)后占方式予以補(bǔ)償，逐步建立濕地銀行的政策條件。在體制上，盡量保持政策的長(zhǎng)期一致性，濕地銀行只有在已建立的強(qiáng)有力的且得到全面執(zhí)行的法律與制度保障機(jī)制中才能發(fā)揮作用，這也是美國(guó)濕地銀行逐步發(fā)展起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)歷程。
(2)濕地產(chǎn)權(quán)制度:產(chǎn)權(quán)清晰是美國(guó)濕地交易的前提，美國(guó)濕地銀行的濕地權(quán)屬涉及水資源管理權(quán)和土地所有權(quán)兩方面，水權(quán)主要?dú)w陸軍工程兵團(tuán)所有，地權(quán)主要?dú)w個(gè)人所有。建設(shè)濕地銀行，建設(shè)者一方面需要取得陸軍工程兵團(tuán)的許可，解決水權(quán)問(wèn)題；另一方面需要購(gòu)買土地所有權(quán)，并承擔(dān)濕地的修復(fù)和維護(hù)責(zé)任。總體來(lái)看，美國(guó)濕地的產(chǎn)權(quán)較為清晰，其流轉(zhuǎn)也比較順暢。然而，我國(guó)尚未圍繞濕地建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度。一是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點(diǎn)是灘涂區(qū)域，大多數(shù)濕地修復(fù)都涉及灘涂。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定灘涂既可以屬于國(guó)家所有，又可以屬于集體所有，但是國(guó)家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農(nóng)村集體的傳統(tǒng)生活區(qū)，與之相關(guān)的是權(quán)利主體和效益分配具有不確定性，如果協(xié)調(diào)不好，相關(guān)權(quán)利主體就會(huì)發(fā)生沖突，濕地修復(fù)很難開展下去。二是濱海濕地權(quán)利缺乏統(tǒng)一登記。與濕地相關(guān)的權(quán)利包括海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、采礦權(quán)等，這些權(quán)利由不同主體審批，分布于不同的系統(tǒng)中，濕地修復(fù)需要確認(rèn)所有權(quán)利的合法性和有效性，并與所有相關(guān)主體達(dá)成一致意見(jiàn)。如不予以統(tǒng)一登記，濕地銀行建設(shè)者很難準(zhǔn)確獲取上述全部信息，信息成本和協(xié)調(diào)難度大大提高，如遺漏某一主體，后續(xù)都有可能會(huì)阻礙修復(fù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。為解決上述問(wèn)題，建議在自然資源登記過(guò)程中，明確劃定國(guó)家所有和集體所有的邊界，對(duì)濱海濕地之上的權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一登記，明確權(quán)利主體，為濕地交易奠定基礎(chǔ)。
總之，濕地占用補(bǔ)償制度和濕地產(chǎn)權(quán)制度為美國(guó)濕地銀行政策的實(shí)施提供了基礎(chǔ)條件。同時(shí)，美國(guó)通過(guò)法律法規(guī)明確了濕地銀行制度的合法性，保護(hù)并鼓勵(lì)濕地銀行政策的實(shí)施，并進(jìn)一步完善了濕地銀行政策配套文件，對(duì)濕地補(bǔ)償制度的實(shí)施進(jìn)行了明確的規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性，促進(jìn)了濕地補(bǔ)償制度的快速發(fā)展。而在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償目前只作為踐行生態(tài)文明思想的理念被各部門文件提及，缺乏明確的法律法規(guī)約束、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則。因此，我國(guó)建立濕地銀行制度，需制定相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)和管理規(guī)定等，逐步完善制度條件。
2.3 技術(shù)條件分析
(1)選址設(shè)計(jì)方面:選址的科學(xué)性是美國(guó)濕地銀行成功實(shí)施的關(guān)鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務(wù)范圍，優(yōu)先選擇位于沿海功能性區(qū)域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位和需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類、是否與區(qū)域管理計(jì)劃相協(xié)調(diào)等因素，以抵消和補(bǔ)償原有濕地的功能。在設(shè)計(jì)上，充分考慮濱海濕地水質(zhì)凈化、護(hù)岸促淤、提供生境等多種生態(tài)效益，并通過(guò)人工干預(yù)手段促進(jìn)濕地的自我恢復(fù)與向陸遷移能力，以應(yīng)對(duì)海平面上升等氣候變化。目前我國(guó)濱海濕地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，在生態(tài)退化診斷、修復(fù)目標(biāo)確定、選址可行性等實(shí)施細(xì)則方面缺乏頂層設(shè)計(jì)，只針對(duì)紅樹林等少數(shù)類型制定了相關(guān)規(guī)范，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化工作缺乏宏觀指導(dǎo)。
(2)修復(fù)實(shí)施方面:美國(guó)濕地銀行包括四種實(shí)施途徑，即恢復(fù)濕地、創(chuàng)建濕地、增強(qiáng)生態(tài)功能、保護(hù)現(xiàn)有濕地，其中恢復(fù)濕地因成功率最高而被優(yōu)先考慮。為更好地達(dá)到生態(tài)修復(fù)的完整性，每個(gè)濕地銀行均編寫了對(duì)應(yīng)的濕地銀行文書以明確規(guī)劃實(shí)施、后期管護(hù)等環(huán)節(jié)的具體要求，并將水文條件、土壤條件、植物覆蓋率、物種比例等定量指標(biāo)納入待售濱海濕地的功能恢復(fù)評(píng)價(jià)體系，以系統(tǒng)評(píng)估預(yù)期成效是否達(dá)標(biāo)。在實(shí)施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改、涵洞改造、建立潮汐通道等水動(dòng)力學(xué)條件恢復(fù)、清除蘆葦?shù)韧鈦?lái)入侵物種以及恢復(fù)和重建本地鹽生植物群落等多種修復(fù)措施進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性修復(fù)。我國(guó)尚未出臺(tái)完善的濱海濕地修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已有的相關(guān)技術(shù)規(guī)范僅對(duì)濕地修復(fù)進(jìn)行了原則性規(guī)定，對(duì)修復(fù)工程項(xiàng)目的借鑒和指導(dǎo)意義不強(qiáng)。此外，我國(guó)修復(fù)技術(shù)方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態(tài)系統(tǒng)個(gè)別要素開展修復(fù)。
(3)信用交易方面:美國(guó)濕地銀行設(shè)計(jì)了基于面積和基于功能的兩種信用確認(rèn)方法，以便將不同區(qū)域、不同生態(tài)功能的受損濕地統(tǒng)一按照一定的比率折算成濕地信用。同時(shí)，考慮到區(qū)域的差異性，允許各州靈活選擇使用各種方法。基于面積的方法一般依據(jù)濕地面積和保護(hù)途徑的不同進(jìn)行換算。基于功能的方法在測(cè)算面積的基礎(chǔ)上，評(píng)估了景觀支持、水文涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，并引入“時(shí)間延后”和“風(fēng)險(xiǎn)因素”兩個(gè)因子來(lái)綜合確定。在濕地銀行完成建設(shè)前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規(guī)定根據(jù)地役權(quán)登記記錄、外來(lái)入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。
(4)查詢追蹤方面:美國(guó)建立了濕地補(bǔ)償銀行信息共享和管理跟蹤系統(tǒng)，提供了濕地銀行的服務(wù)區(qū)域、信用獲取情況、交易臺(tái)賬等基本信息。信息的公開性與透明性既提高了政府監(jiān)管的效率，又降低了企業(yè)的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，為市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償提供基本保障。目前我國(guó)尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺(tái)，濕地資源動(dòng)態(tài)追蹤能力建設(shè)不足。
綜上，美國(guó)濱海濕地銀行在設(shè)計(jì)、實(shí)施到監(jiān)管維護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)均有統(tǒng)一而明確的指導(dǎo)準(zhǔn)則，同時(shí)各州可依據(jù)需求和實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則以兼顧通用性和靈活性，對(duì)我國(guó)構(gòu)建濱海濕地銀行具有一定的技術(shù)參考和借鑒意義。從我國(guó)濱海濕地生態(tài)修復(fù)工程現(xiàn)狀來(lái)看，開展濱海濕地銀行建設(shè)雖已具備一定的技術(shù)實(shí)踐基礎(chǔ)，但由于尚未發(fā)布指導(dǎo)濱海濕地生態(tài)修復(fù)全過(guò)程的基本準(zhǔn)則或規(guī)范，影響生態(tài)修復(fù)的預(yù)期成效。基于中美濱海濕地的特點(diǎn)及本底差異，我國(guó)可參照美國(guó)濱海濕地銀行建設(shè)相關(guān)技術(shù)指南，編制一套包含指導(dǎo)思想、選址規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施、信用交易、養(yǎng)護(hù)管理等濱海濕地銀行建設(shè)全部過(guò)程的技術(shù)導(dǎo)則，并可針對(duì)特定類型的濱海濕地出臺(tái)細(xì)化的修復(fù)實(shí)踐技術(shù)規(guī)程，以提高濕地銀行建設(shè)成功率。
3 我國(guó)開展濱海濕地銀行建設(shè)的思路
基于以上分析，美國(guó)濕地銀行的成功運(yùn)行依賴于其完善的法律制度保障、成熟的市場(chǎng)化機(jī)制與先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)目前在制度、技術(shù)等層面都與美國(guó)有著不小的差距，直接照搬照抄地建立我國(guó)濕地銀行制度也不符合當(dāng)下國(guó)情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先將美國(guó)相關(guān)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化用于我國(guó)海域有償使用制度改革，提高國(guó)家重大戰(zhàn)略用海項(xiàng)目的補(bǔ)償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動(dòng)濱海濕地銀行機(jī)制，并納入全國(guó)濕地銀行制度進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施。當(dāng)前，可從以下幾方面開展相關(guān)工作。
3.1 美國(guó)濕地銀行核心技術(shù)研究
現(xiàn)階段，還需充分吸納與借鑒美國(guó)濕地銀行運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)其各個(gè)環(huán)節(jié)的核心技術(shù)開展深入研究，為我國(guó)濱海濕地銀行試點(diǎn)及后續(xù)工作提供技術(shù)支撐。一是濕地銀行選址:從濕地生態(tài)功能定位、受損評(píng)估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設(shè)最佳選址。二是濕地銀行建設(shè)與維護(hù):從濕地修復(fù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、成效評(píng)估、長(zhǎng)期管護(hù)等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)與方法。三是濕地銀行信用確定與轉(zhuǎn)化:分析對(duì)比不同濕地信用確定與轉(zhuǎn)化評(píng)估方法，明晰各類方法的優(yōu)缺點(diǎn)及適用性。四是濕地銀行監(jiān)管與信息服務(wù):系統(tǒng)研究與分析美國(guó)RIBITS 追蹤系統(tǒng)架構(gòu)及其功能，為我國(guó)濱海濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管與信息服務(wù)提供指導(dǎo)。五是濕地銀行投融資機(jī)制:研究分析美國(guó)各類濕地銀行投融資渠道及其優(yōu)勢(shì)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出相關(guān)機(jī)制建立與運(yùn)行的對(duì)策建議。
3.2 濱海濕地銀行先行試點(diǎn)
建議由地方政府主導(dǎo)開展試點(diǎn)。一是針對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的一般性濱海濕地的分布、面積、權(quán)屬及受損情況進(jìn)行摸底與評(píng)估，明確區(qū)域內(nèi)適合開展?jié)竦劂y行建設(shè)的地點(diǎn)。二是探索制定類似于美國(guó)濕地銀行的濕地信用指標(biāo)并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，形成有利于促進(jìn)濕地補(bǔ)償市場(chǎng)化的濕地信用指標(biāo)交易體系。三是結(jié)合地方濱海濕地開發(fā)利用需求，將濕地信用作為未來(lái)圍填海指標(biāo)獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價(jià)值。四是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與濕地銀行的建設(shè)，借鑒美國(guó)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展?jié)竦氐慕ㄔO(shè)、監(jiān)測(cè)與長(zhǎng)期維護(hù)，形成一批兼具規(guī)模與生態(tài)服務(wù)功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國(guó)的推廣積累經(jīng)驗(yàn)。
3.3 濱海濕地銀行制度設(shè)計(jì)
為建立我國(guó)濱海濕地銀行制度并實(shí)施有效管理，建議從以下方面開展相關(guān)工作:一是研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場(chǎng)化的濕地補(bǔ)償銀行制度，并將市場(chǎng)參與主體、參與程序及各方權(quán)利義務(wù)做出明確詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)其實(shí)施的科學(xué)性和可操作性。二是構(gòu)建分類更加科學(xué)的濱海濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，對(duì)濱海濕地進(jìn)行統(tǒng)一登記，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，明確各類權(quán)利主體，為構(gòu)建市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償?shù)於óa(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。三是完善濱海濕地占用補(bǔ)償協(xié)調(diào)管理，建立由自然資源部門主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門協(xié)作配合的工作機(jī)制，由自然資源部門負(fù)責(zé)濱海濕地的開發(fā)、修復(fù)及新建活動(dòng)審批，其他部門在自己管理權(quán)限內(nèi)共同予以監(jiān)督。四是制定我國(guó)濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，明確濕地銀行選址設(shè)計(jì)、信用交易、養(yǎng)護(hù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)則，指導(dǎo)濱海濕地銀行建設(shè)。
猜你喜歡
“生態(tài)養(yǎng)生”娛晚年保健醫(yī)苑(2021年7期)2021-08-13 08:48:02 住進(jìn)呆萌生態(tài)房學(xué)生天地(2020年36期)2020-06-09 03:12:30 生態(tài)之旅小學(xué)科學(xué)(學(xué)生版)(2020年5期)2020-05-25 07:11:32 淺探遼代捺缽制度及其形成與層次遼金歷史與考古(2019年0期)2020-01-06 07:44:44 10Gb/s transmit equalizer using duobinary signaling over FR4 backplane①High Technology Letters(2017年3期)2017-09-25 12:53:30 保康接地氣的“土銀行”中國(guó)老區(qū)建設(shè)(2016年3期)2017-01-15 13:53:21 簽約制度怎么落到實(shí)處中國(guó)衛(wèi)生(2016年7期)2016-11-13 01:06:26 構(gòu)建好制度 織牢保障網(wǎng)中國(guó)衛(wèi)生(2016年11期)2016-11-12 13:29:18 一項(xiàng)完善中的制度中國(guó)衛(wèi)生(2016年9期)2016-11-12 13:27:58 “存夢(mèng)銀行”破產(chǎn)記創(chuàng)新作文(小學(xué)版)(2016年20期)2016-08-22 09:11:22
張健，劉倡，陶以軍，于平
(國(guó)家海洋信息中心，天津 300171)
近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大量濕地被不合理利用，導(dǎo)致濕地環(huán)境被污染、水資源被過(guò)度利用、生物多樣性減少、濕地功能降低，甚至一些濕地已經(jīng)消失。原國(guó)家林業(yè)局第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，2003—2013 年期間，濕地面積減少了339.63×104公頃，致使我國(guó)徑流季節(jié)變化增大、生物多樣性減少、生態(tài)環(huán)境惡化，甚至造成氣候失調(diào)。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)?濕地保護(hù)修復(fù)制度方案?，明確了到2020 年實(shí)現(xiàn)全國(guó)濕地面積不低于8 億畝(約5333 萬(wàn)公頃)的總量管控目標(biāo)，要求濕地開發(fā)者按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則使用濕地，并提出“建立退化濕地修復(fù)制度、明確濕地修復(fù)責(zé)任主體，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開發(fā)濕地的，能夠確認(rèn)責(zé)任主體的，由其自行開展?jié)竦匦迯?fù)或委托具備修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)”的管理政策構(gòu)架。基于國(guó)家對(duì)濕地的新一輪政策管理，探討如何加快濕地修復(fù)補(bǔ)償，推進(jìn)濕地修復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)作，成為當(dāng)前提升濕地管理政策績(jī)效亟待解決的重要課題。
1 美國(guó)濕地銀行主要經(jīng)驗(yàn)
20 世紀(jì)70 年代以前，美國(guó)政府為追求經(jīng)濟(jì)利益鼓勵(lì)人們開發(fā)濕地，導(dǎo)致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性日益凸顯，美國(guó)政府開始注重濕地保護(hù)，此后的法律和政策逐步細(xì)化了開發(fā)者損害補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，建立了濕地補(bǔ)償銀行制度。濕地補(bǔ)償銀行制度不僅有效保障了美國(guó)濕地資源及其生態(tài)功能的動(dòng)態(tài)平衡，還吸引了大量私人資本參與濕地修復(fù)，推動(dòng)了濕地修復(fù)技術(shù)的進(jìn)步和濕地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)研究與借鑒。
濕地銀行是濕地銀行建設(shè)者通過(guò)修復(fù)和保護(hù)濕地創(chuàng)造“濕地信用”，然后將濕地信用以市場(chǎng)價(jià)格出售給濕地開發(fā)者并從中盈利的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制[1]。例如，自1990 年起，美國(guó)濕地銀行數(shù)量不斷增長(zhǎng)，至今已有2000 多個(gè)，基本覆蓋全美各州，在濕地補(bǔ)償與保護(hù)中發(fā)揮著重要作用。美國(guó)濕地銀行的本質(zhì)是政府監(jiān)管下的異地補(bǔ)償。濕地銀行有三個(gè)參與主體，即濕地開發(fā)者、銀行建設(shè)者與銀行監(jiān)管者。三者嚴(yán)格按照法定的規(guī)則進(jìn)行濕地的建設(shè)、審查與交易。
(1)濕地開發(fā)許可取得:為控制濕地?fù)p失，美國(guó)規(guī)定濕地開發(fā)利用必須遵守“避免—最小化—補(bǔ)償”的治理順序。其中，“避免”即開發(fā)者必須優(yōu)先考慮避免破壞濕地；“最小化”即若無(wú)法避免，必須將損害最小化；“補(bǔ)償”指對(duì)無(wú)法避免且已最小化的不利影響，須按照濕地“零凈損失”要求，通過(guò)先補(bǔ)后占來(lái)補(bǔ)償對(duì)濕地造成的破壞。美國(guó)法律規(guī)定，從事濕地開發(fā)活動(dòng)必須取得許可證，若對(duì)濕地的破壞無(wú)法通過(guò)補(bǔ)償方式抵消，則不能獲得許可證審批[2]。
(2)“濕地銀行”申請(qǐng)?jiān)O(shè)立:濕地銀行建設(shè)者在政府或相關(guān)部門指導(dǎo)下選取適合濕地建設(shè)與恢復(fù)的場(chǎng)址，并制定科學(xué)合理的濕地建設(shè)方案，然后向美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)提出建設(shè)申請(qǐng)。該工程兵團(tuán)組織成立聯(lián)合審核小組，針對(duì)濕地建設(shè)的目標(biāo)、服務(wù)范圍、技術(shù)方法、監(jiān)測(cè)評(píng)估與長(zhǎng)期管護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行審核。如果審核通過(guò)，建設(shè)者須與工程兵團(tuán)簽署具有法律約束力的濕地銀行協(xié)議并按要求嚴(yán)格執(zhí)行濕地建設(shè)，通過(guò)驗(yàn)收后才能取得“濕地信用”[3]。
(3)“濕地信用”確認(rèn)交易:科學(xué)合理的濕地信用確認(rèn)，才能保障市場(chǎng)化的補(bǔ)償交易順利進(jìn)行。美國(guó)“濕地信用確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)”包括基于面積和基于功能兩種方法[4]。前者通過(guò)對(duì)濕地面積進(jìn)行測(cè)量，按不同比率折算濕地信用，不同類型濕地和不同濕地修復(fù)途徑所產(chǎn)生的濕地信用均有不同，該方法較簡(jiǎn)潔高效但相對(duì)粗略；后者通過(guò)評(píng)估濕地銀行的生態(tài)功能來(lái)確定濕地信用，選取景觀支持、水環(huán)境、群落結(jié)構(gòu)等指標(biāo)進(jìn)行專家評(píng)分，并通過(guò)算式得到濕地信用轉(zhuǎn)換比率，該方法較科學(xué)合理但相對(duì)復(fù)雜低效。
(4)濕地銀行長(zhǎng)期管理:濕地銀行需要長(zhǎng)期的管理和維護(hù)，如控制外來(lái)入侵物種、維持濕地水源結(jié)構(gòu)以及確保濕地用途不發(fā)生改變等。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設(shè)者仍然對(duì)其建設(shè)與修復(fù)的濕地負(fù)有長(zhǎng)期管理責(zé)任，包括提供資金支持。一般情況下，“濕地信用”全部賣出的濕地銀行，經(jīng)政府部門批準(zhǔn)，可將其濕地銀行的長(zhǎng)期管理責(zé)任移交給政府部門、私人土地管理者或非政府組織等實(shí)體組織[5－6]。
總之，美國(guó)通過(guò)創(chuàng)建濕地開發(fā)許可證以及“先補(bǔ)后占”的政策制度，為濕地補(bǔ)償銀行交易市場(chǎng)的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件。政府通過(guò)建立完善的濕地銀行建設(shè)、交易與管理規(guī)則，保障了濕地銀行市場(chǎng)機(jī)制每個(gè)環(huán)節(jié)的順利運(yùn)行。通過(guò)濕地銀行制度運(yùn)轉(zhuǎn)，美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標(biāo)，且有效吸引了社會(huì)資本參與濕地保護(hù)，客觀上減少了政府公共投入，推動(dòng)了濕地保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與借鑒。
2 我國(guó)開展濱海濕地銀行的可行性分析
2.1 自然本底與需求分析
(1)自然本底:美國(guó)濱海濕地面積約4000 萬(wàn)英畝[7](約1618.7 萬(wàn)公頃)，占美國(guó)濕地面積的38%，2002—2014年期間，年均開發(fā)面積約0.8 萬(wàn)英畝(約0.3 萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地開發(fā)面積的10%)，年均補(bǔ)償濱海濕地約1.1 萬(wàn)英畝(約0.45 萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地補(bǔ)償面積的8%)[8]，市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式在美國(guó)發(fā)展方興未艾。根據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果[9]，我國(guó)濱海濕地面積為579.6 萬(wàn)公頃，占全國(guó)濕地面積的12.4%。其中，約38.4%被納入海洋生態(tài)紅線管理，約3%被圍填海項(xiàng)目占用，因此，初步判斷我國(guó)潛在可供開發(fā)的濱海濕地面積約340 萬(wàn)公頃。與美國(guó)相比，我國(guó)濱海濕地面積雖然較小，但仍具有一定的開發(fā)利用潛力。
(2)需求分析:2016—2018 年，隨著?圍填海管控辦法??海岸線保護(hù)與利用管理辦法??關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知?等陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)圍填海總量逐年降低。2019 年至今，全國(guó)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目圍填海共審批2 個(gè)，面積共約370 公頃，參見(jiàn)圖1。
圖1 2002—2018 年我國(guó)審批圍填海面積情況
雖然我國(guó)已嚴(yán)控新增圍填海項(xiàng)目，但圍填海存量的閑置問(wèn)題較為嚴(yán)重，閑置率為42.9%。原因主要為以下幾點(diǎn):一是圍填海成本低。現(xiàn)行海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)自2007 年頒布實(shí)施，一直到2018 年都未作調(diào)整，海域使用價(jià)格嚴(yán)重偏離正常價(jià)格。二是審批監(jiān)管不嚴(yán)。地方政府普遍存在化整為零、分散審批現(xiàn)象，將應(yīng)由國(guó)家審批的項(xiàng)目變?yōu)榈胤街苯訉徟Ｈ遣环蠈?shí)際需求。部分地區(qū)脫離實(shí)際需求盲目填海，后續(xù)又缺少利用規(guī)劃，致使部分已填海域用途功能無(wú)法明確，造成土地閑置。四是企業(yè)自身影響。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、資金短缺、成本上升等原因也可能導(dǎo)致原項(xiàng)目難以實(shí)施，造成海域閑置。
圍填海存量問(wèn)題目前仍缺少具體的解決方案，但總的原則是集約節(jié)約利用并注重生態(tài)修復(fù):一是加快開發(fā)利用，監(jiān)督指導(dǎo)海域使用權(quán)人加快妥善處置，并積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目消化存量圍填海資源。二是進(jìn)行必要的生態(tài)修復(fù)，由省級(jí)自然資源主管部門監(jiān)督指導(dǎo)海域使用權(quán)人開展圍填海工程生態(tài)建設(shè)，修復(fù)受損生境。
美國(guó)在20 世紀(jì)中葉也經(jīng)歷了濕地開發(fā)的盲目與無(wú)序階段，直到美國(guó)實(shí)施濕地開發(fā)許可和占補(bǔ)平衡制度以后，濕地開發(fā)受到約束，美國(guó)濱海濕地開發(fā)數(shù)量逐年減少并趨于穩(wěn)定，基本可以保證開發(fā)一塊，補(bǔ)償一塊，達(dá)到了開發(fā)與補(bǔ)償?shù)钠胶鉅顟B(tài)。參見(jiàn)圖2。
圖2 2002—2014 年美國(guó)開發(fā)濱海濕地面積情況[10]
從根本來(lái)說(shuō)，不管我國(guó)還是美國(guó)，對(duì)于濱海濕地開發(fā)與利用的需求一直都有，但是美國(guó)采取了更具靈活性的占補(bǔ)機(jī)制，既滿足了濕地開發(fā)需求又遏止了濕地?fù)p失。對(duì)我國(guó)而言，隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，港口用海、工業(yè)用海、城鎮(zhèn)建設(shè)用海等帶來(lái)的圍填海需求仍會(huì)不斷增加，當(dāng)下的圍填海禁令不可能一直持續(xù)。此外，當(dāng)前我國(guó)濕地面積為5360.26 萬(wàn)公頃，距離8 億畝(約5333.33 萬(wàn)公頃)控制線[11]僅一步之遙。因此，從滿足開發(fā)利用需求與保障濕地總量不減少來(lái)說(shuō)，實(shí)施濱海濕地銀行既可行又十分必要。
2.2 制度條件分析
(1)濕地占用補(bǔ)償制度:濕地占用補(bǔ)償制度是美國(guó)濕地銀行政策得以實(shí)施的基礎(chǔ)，其具有兩大特點(diǎn):一是具有法律保障。?清潔水法?第404 條明確開發(fā)濕地需要補(bǔ)償其對(duì)濕地產(chǎn)生的不良影響，不能補(bǔ)償?shù)模瑒t不予許可開發(fā)。二是強(qiáng)制以濕地形式進(jìn)行補(bǔ)償。1988 年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)提出了占補(bǔ)平衡的明確政策目標(biāo)，即“零凈損失”，要求占用的濕地必須得以補(bǔ)償來(lái)維持甚至增加濕地總量規(guī)模。美國(guó)在上述制度出臺(tái)前，濕地開發(fā)商只需要購(gòu)買土地所有權(quán)即可占用濕地，而出臺(tái)上述制度以后，開發(fā)商還須支付可觀的補(bǔ)償費(fèi)用。以佛羅里達(dá)州為例，2013 年的平均土地價(jià)格為每英畝2.5 萬(wàn)美元(每公頃約43 萬(wàn)人民幣)，而濕地補(bǔ)償費(fèi)用為每英畝至少4.8 萬(wàn)美元[12](每公頃約84 萬(wàn)人民幣)。因此，濕地占用補(bǔ)償制度的出臺(tái)，提升了濕地開發(fā)成本，創(chuàng)造了對(duì)受損濕地進(jìn)行修復(fù)的市場(chǎng)需求，繼而催生了濕地補(bǔ)償銀行這一新的市場(chǎng)化模式和產(chǎn)業(yè)。
目前，我國(guó)印發(fā)的?關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)?提出，要圍繞生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向作用，生態(tài)補(bǔ)償制度的地位不斷上升。但同美國(guó)相比，我國(guó)仍存在一定差距。首先，國(guó)家層面尚未有專門的法律對(duì)濕地占用補(bǔ)償制度予以明確。我國(guó)濱海濕地開發(fā)許可制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、海域使用論證等，上述制度旨在采取措施降低項(xiàng)目建設(shè)對(duì)濱海濕地的影響，并未提出強(qiáng)制補(bǔ)償要求，開發(fā)商基本上支付一筆遠(yuǎn)低于周邊土地價(jià)格的費(fèi)用即可占用濱海濕地(平均每公頃約40 萬(wàn)元)[13]。其次，部分地方政府開展了濕地補(bǔ)償探索，但濕地補(bǔ)償形式主要是收取補(bǔ)償費(fèi)，并未強(qiáng)制要求以新建濕地形式進(jìn)行補(bǔ)償，如山東、廣西等地方通過(guò)地方立法、制定技術(shù)指南等要求海洋工程建設(shè)項(xiàng)目占用濱海濕地的，需要繳納補(bǔ)償費(fèi)。整體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)實(shí)施濕地銀行政策尚缺乏完備的條件，可以首先在法律法規(guī)和政策文件中明確濕地占用補(bǔ)償制度，并要求采用先補(bǔ)后占方式予以補(bǔ)償，逐步建立濕地銀行的政策條件。在體制上，盡量保持政策的長(zhǎng)期一致性，濕地銀行只有在已建立的強(qiáng)有力的且得到全面執(zhí)行的法律與制度保障機(jī)制中才能發(fā)揮作用，這也是美國(guó)濕地銀行逐步發(fā)展起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)歷程。
(2)濕地產(chǎn)權(quán)制度:產(chǎn)權(quán)清晰是美國(guó)濕地交易的前提，美國(guó)濕地銀行的濕地權(quán)屬涉及水資源管理權(quán)和土地所有權(quán)兩方面，水權(quán)主要?dú)w陸軍工程兵團(tuán)所有，地權(quán)主要?dú)w個(gè)人所有。建設(shè)濕地銀行，建設(shè)者一方面需要取得陸軍工程兵團(tuán)的許可，解決水權(quán)問(wèn)題；另一方面需要購(gòu)買土地所有權(quán)，并承擔(dān)濕地的修復(fù)和維護(hù)責(zé)任。總體來(lái)看，美國(guó)濕地的產(chǎn)權(quán)較為清晰，其流轉(zhuǎn)也比較順暢。然而，我國(guó)尚未圍繞濕地建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度。一是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點(diǎn)是灘涂區(qū)域，大多數(shù)濕地修復(fù)都涉及灘涂。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定灘涂既可以屬于國(guó)家所有，又可以屬于集體所有，但是國(guó)家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農(nóng)村集體的傳統(tǒng)生活區(qū)，與之相關(guān)的是權(quán)利主體和效益分配具有不確定性，如果協(xié)調(diào)不好，相關(guān)權(quán)利主體就會(huì)發(fā)生沖突，濕地修復(fù)很難開展下去。二是濱海濕地權(quán)利缺乏統(tǒng)一登記。與濕地相關(guān)的權(quán)利包括海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、采礦權(quán)等，這些權(quán)利由不同主體審批，分布于不同的系統(tǒng)中，濕地修復(fù)需要確認(rèn)所有權(quán)利的合法性和有效性，并與所有相關(guān)主體達(dá)成一致意見(jiàn)。如不予以統(tǒng)一登記，濕地銀行建設(shè)者很難準(zhǔn)確獲取上述全部信息，信息成本和協(xié)調(diào)難度大大提高，如遺漏某一主體，后續(xù)都有可能會(huì)阻礙修復(fù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。為解決上述問(wèn)題，建議在自然資源登記過(guò)程中，明確劃定國(guó)家所有和集體所有的邊界，對(duì)濱海濕地之上的權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一登記，明確權(quán)利主體，為濕地交易奠定基礎(chǔ)。
總之，濕地占用補(bǔ)償制度和濕地產(chǎn)權(quán)制度為美國(guó)濕地銀行政策的實(shí)施提供了基礎(chǔ)條件。同時(shí)，美國(guó)通過(guò)法律法規(guī)明確了濕地銀行制度的合法性，保護(hù)并鼓勵(lì)濕地銀行政策的實(shí)施，并進(jìn)一步完善了濕地銀行政策配套文件，對(duì)濕地補(bǔ)償制度的實(shí)施進(jìn)行了明確的規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性，促進(jìn)了濕地補(bǔ)償制度的快速發(fā)展。而在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償目前只作為踐行生態(tài)文明思想的理念被各部門文件提及，缺乏明確的法律法規(guī)約束、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則。因此，我國(guó)建立濕地銀行制度，需制定相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)和管理規(guī)定等，逐步完善制度條件。
2.3 技術(shù)條件分析
(1)選址設(shè)計(jì)方面:選址的科學(xué)性是美國(guó)濕地銀行成功實(shí)施的關(guān)鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務(wù)范圍，優(yōu)先選擇位于沿海功能性區(qū)域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位和需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類、是否與區(qū)域管理計(jì)劃相協(xié)調(diào)等因素，以抵消和補(bǔ)償原有濕地的功能。在設(shè)計(jì)上，充分考慮濱海濕地水質(zhì)凈化、護(hù)岸促淤、提供生境等多種生態(tài)效益，并通過(guò)人工干預(yù)手段促進(jìn)濕地的自我恢復(fù)與向陸遷移能力，以應(yīng)對(duì)海平面上升等氣候變化。目前我國(guó)濱海濕地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，在生態(tài)退化診斷、修復(fù)目標(biāo)確定、選址可行性等實(shí)施細(xì)則方面缺乏頂層設(shè)計(jì)，只針對(duì)紅樹林等少數(shù)類型制定了相關(guān)規(guī)范，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化工作缺乏宏觀指導(dǎo)。
(2)修復(fù)實(shí)施方面:美國(guó)濕地銀行包括四種實(shí)施途徑，即恢復(fù)濕地、創(chuàng)建濕地、增強(qiáng)生態(tài)功能、保護(hù)現(xiàn)有濕地，其中恢復(fù)濕地因成功率最高而被優(yōu)先考慮。為更好地達(dá)到生態(tài)修復(fù)的完整性，每個(gè)濕地銀行均編寫了對(duì)應(yīng)的濕地銀行文書以明確規(guī)劃實(shí)施、后期管護(hù)等環(huán)節(jié)的具體要求，并將水文條件、土壤條件、植物覆蓋率、物種比例等定量指標(biāo)納入待售濱海濕地的功能恢復(fù)評(píng)價(jià)體系，以系統(tǒng)評(píng)估預(yù)期成效是否達(dá)標(biāo)。在實(shí)施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改、涵洞改造、建立潮汐通道等水動(dòng)力學(xué)條件恢復(fù)、清除蘆葦?shù)韧鈦?lái)入侵物種以及恢復(fù)和重建本地鹽生植物群落等多種修復(fù)措施進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性修復(fù)。我國(guó)尚未出臺(tái)完善的濱海濕地修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已有的相關(guān)技術(shù)規(guī)范僅對(duì)濕地修復(fù)進(jìn)行了原則性規(guī)定，對(duì)修復(fù)工程項(xiàng)目的借鑒和指導(dǎo)意義不強(qiáng)。此外，我國(guó)修復(fù)技術(shù)方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態(tài)系統(tǒng)個(gè)別要素開展修復(fù)。
(3)信用交易方面:美國(guó)濕地銀行設(shè)計(jì)了基于面積和基于功能的兩種信用確認(rèn)方法，以便將不同區(qū)域、不同生態(tài)功能的受損濕地統(tǒng)一按照一定的比率折算成濕地信用。同時(shí)，考慮到區(qū)域的差異性，允許各州靈活選擇使用各種方法。基于面積的方法一般依據(jù)濕地面積和保護(hù)途徑的不同進(jìn)行換算。基于功能的方法在測(cè)算面積的基礎(chǔ)上，評(píng)估了景觀支持、水文涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，并引入“時(shí)間延后”和“風(fēng)險(xiǎn)因素”兩個(gè)因子來(lái)綜合確定。在濕地銀行完成建設(shè)前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規(guī)定根據(jù)地役權(quán)登記記錄、外來(lái)入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。
(4)查詢追蹤方面:美國(guó)建立了濕地補(bǔ)償銀行信息共享和管理跟蹤系統(tǒng)，提供了濕地銀行的服務(wù)區(qū)域、信用獲取情況、交易臺(tái)賬等基本信息。信息的公開性與透明性既提高了政府監(jiān)管的效率，又降低了企業(yè)的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，為市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償提供基本保障。目前我國(guó)尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺(tái)，濕地資源動(dòng)態(tài)追蹤能力建設(shè)不足。
綜上，美國(guó)濱海濕地銀行在設(shè)計(jì)、實(shí)施到監(jiān)管維護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)均有統(tǒng)一而明確的指導(dǎo)準(zhǔn)則，同時(shí)各州可依據(jù)需求和實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則以兼顧通用性和靈活性，對(duì)我國(guó)構(gòu)建濱海濕地銀行具有一定的技術(shù)參考和借鑒意義。從我國(guó)濱海濕地生態(tài)修復(fù)工程現(xiàn)狀來(lái)看，開展濱海濕地銀行建設(shè)雖已具備一定的技術(shù)實(shí)踐基礎(chǔ)，但由于尚未發(fā)布指導(dǎo)濱海濕地生態(tài)修復(fù)全過(guò)程的基本準(zhǔn)則或規(guī)范，影響生態(tài)修復(fù)的預(yù)期成效。基于中美濱海濕地的特點(diǎn)及本底差異，我國(guó)可參照美國(guó)濱海濕地銀行建設(shè)相關(guān)技術(shù)指南，編制一套包含指導(dǎo)思想、選址規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施、信用交易、養(yǎng)護(hù)管理等濱海濕地銀行建設(shè)全部過(guò)程的技術(shù)導(dǎo)則，并可針對(duì)特定類型的濱海濕地出臺(tái)細(xì)化的修復(fù)實(shí)踐技術(shù)規(guī)程，以提高濕地銀行建設(shè)成功率。
3 我國(guó)開展濱海濕地銀行建設(shè)的思路
基于以上分析，美國(guó)濕地銀行的成功運(yùn)行依賴于其完善的法律制度保障、成熟的市場(chǎng)化機(jī)制與先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)目前在制度、技術(shù)等層面都與美國(guó)有著不小的差距，直接照搬照抄地建立我國(guó)濕地銀行制度也不符合當(dāng)下國(guó)情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先將美國(guó)相關(guān)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化用于我國(guó)海域有償使用制度改革，提高國(guó)家重大戰(zhàn)略用海項(xiàng)目的補(bǔ)償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動(dòng)濱海濕地銀行機(jī)制，并納入全國(guó)濕地銀行制度進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施。當(dāng)前，可從以下幾方面開展相關(guān)工作。
3.1 美國(guó)濕地銀行核心技術(shù)研究
現(xiàn)階段，還需充分吸納與借鑒美國(guó)濕地銀行運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)其各個(gè)環(huán)節(jié)的核心技術(shù)開展深入研究，為我國(guó)濱海濕地銀行試點(diǎn)及后續(xù)工作提供技術(shù)支撐。一是濕地銀行選址:從濕地生態(tài)功能定位、受損評(píng)估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設(shè)最佳選址。二是濕地銀行建設(shè)與維護(hù):從濕地修復(fù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、成效評(píng)估、長(zhǎng)期管護(hù)等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)與方法。三是濕地銀行信用確定與轉(zhuǎn)化:分析對(duì)比不同濕地信用確定與轉(zhuǎn)化評(píng)估方法，明晰各類方法的優(yōu)缺點(diǎn)及適用性。四是濕地銀行監(jiān)管與信息服務(wù):系統(tǒng)研究與分析美國(guó)RIBITS 追蹤系統(tǒng)架構(gòu)及其功能，為我國(guó)濱海濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管與信息服務(wù)提供指導(dǎo)。五是濕地銀行投融資機(jī)制:研究分析美國(guó)各類濕地銀行投融資渠道及其優(yōu)勢(shì)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出相關(guān)機(jī)制建立與運(yùn)行的對(duì)策建議。
3.2 濱海濕地銀行先行試點(diǎn)
建議由地方政府主導(dǎo)開展試點(diǎn)。一是針對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的一般性濱海濕地的分布、面積、權(quán)屬及受損情況進(jìn)行摸底與評(píng)估，明確區(qū)域內(nèi)適合開展?jié)竦劂y行建設(shè)的地點(diǎn)。二是探索制定類似于美國(guó)濕地銀行的濕地信用指標(biāo)并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，形成有利于促進(jìn)濕地補(bǔ)償市場(chǎng)化的濕地信用指標(biāo)交易體系。三是結(jié)合地方濱海濕地開發(fā)利用需求，將濕地信用作為未來(lái)圍填海指標(biāo)獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價(jià)值。四是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與濕地銀行的建設(shè)，借鑒美國(guó)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展?jié)竦氐慕ㄔO(shè)、監(jiān)測(cè)與長(zhǎng)期維護(hù)，形成一批兼具規(guī)模與生態(tài)服務(wù)功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國(guó)的推廣積累經(jīng)驗(yàn)。
3.3 濱海濕地銀行制度設(shè)計(jì)
為建立我國(guó)濱海濕地銀行制度并實(shí)施有效管理，建議從以下方面開展相關(guān)工作:一是研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場(chǎng)化的濕地補(bǔ)償銀行制度，并將市場(chǎng)參與主體、參與程序及各方權(quán)利義務(wù)做出明確詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)其實(shí)施的科學(xué)性和可操作性。二是構(gòu)建分類更加科學(xué)的濱海濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，對(duì)濱海濕地進(jìn)行統(tǒng)一登記，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，明確各類權(quán)利主體，為構(gòu)建市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償?shù)於óa(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。三是完善濱海濕地占用補(bǔ)償協(xié)調(diào)管理，建立由自然資源部門主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門協(xié)作配合的工作機(jī)制，由自然資源部門負(fù)責(zé)濱海濕地的開發(fā)、修復(fù)及新建活動(dòng)審批，其他部門在自己管理權(quán)限內(nèi)共同予以監(jiān)督。四是制定我國(guó)濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，明確濕地銀行選址設(shè)計(jì)、信用交易、養(yǎng)護(hù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)則，指導(dǎo)濱海濕地銀行建設(shè)。
猜你喜歡
保健醫(yī)苑(2021年7期)2021-08-13 08:48:02
學(xué)生天地(2020年36期)2020-06-09 03:12:30
小學(xué)科學(xué)(學(xué)生版)(2020年5期)2020-05-25 07:11:32
遼金歷史與考古(2019年0期)2020-01-06 07:44:44
High Technology Letters(2017年3期)2017-09-25 12:53:30
中國(guó)老區(qū)建設(shè)(2016年3期)2017-01-15 13:53:21
中國(guó)衛(wèi)生(2016年7期)2016-11-13 01:06:26
中國(guó)衛(wèi)生(2016年11期)2016-11-12 13:29:18
中國(guó)衛(wèi)生(2016年9期)2016-11-12 13:27:58
創(chuàng)新作文(小學(xué)版)(2016年20期)2016-08-22 09:11:22
