農村承包地和宅基地轉讓的理論探討
——鼓勵進城落戶農民依法自愿有償轉讓土地承包權和宅基地使用權的理論探討

賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區域循環經濟重點實驗室，甘肅 蘭州 730101；

2.甘肅日報報業集團有限責任公司甘肅法制報分公司，甘肅 蘭州730000）

2021年7月1日，中國共產黨和中國人民以英勇頑強的奮斗向世界莊嚴宣告，改革開放是決定當代中國前途命運的關鍵一招[1]。中共中央、國務院在2020年5月的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中強調，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，全面深化經濟體制改革，加快完善社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系[2]。中共中央、國務院在同年4月發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中強調，充分發揮市場配置資源的決定性作用，推進土地、勞動力、資本、技術、數據要素市場化[3]。土地要素市場化分為城鎮土地市場化和農村土地市場化，城鎮土地和城鎮房地產通過城鎮土地出讓已經市場化。農村土地市場化就是農村土地出讓，即“農地出讓”，也是“農地轉讓”[4]，包括以下幾部分：一是農村集體土地流轉（實質是出租），二是農村集體經營性建設用地入市（實質是出讓），三是進城落戶農民土地承包權依法自愿有償轉讓（可簡稱進城落戶農民承包地自愿有償轉讓、承包地轉讓），四是進城落戶農民宅基地使用權依法自愿有償轉讓（可簡稱進城落戶農民宅基地自愿有償轉讓、宅基地轉讓）。

1 農村承包地和宅基地自愿有償轉讓的政策依據

中國共產黨十九屆五中全會在2020年10月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱為《建議》）明確，保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓[5]。第十三屆全國人民代表大會在2021年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱為《綱要》）強調，依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策[6]。黨中央和國家政策鼓勵進城落戶農民承包地和宅基地自愿有償轉讓。

2 農村承包地和宅基地自愿有償轉讓的法律依據

1988年4月12日以前，我國城鎮土地和農村土地都不能轉讓（買賣）、出租、抵押[7]。全國人民代表大會1982年通過的《憲法》規定，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地[8]。1987年11月，深圳市在全國率先進行了城鎮國有土地出讓的成功示范，繼而全國各個城市紛紛推進了城鎮國有土地出讓的試點工作[9]。全國人民代表大會在1988年4月修改的《憲法》明確，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓[10]。全國人大常委會在1988年12月修改的《土地管理法》明確，國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，轉讓的具體辦法由國務院另行規定[11]。

國務院在1990年5月頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》[12]一次性地建立了系統完整的城鎮國有土地出讓及轉讓制度，逐步實現了城鎮土地市場化，逐步實現了城鎮房地產市場化[13]。進城落戶農民承包地和宅基地自愿有償轉讓符合《憲法》的規定（土地的使用權可以依照法律的規定轉讓），也符合《土地管理法》的規定（集體所有的土地的使用權可以依法轉讓）。農村承包地和宅基地主要是集體所有的土地。

3 農村承包地自愿有償轉讓的機制和配套政策

根據黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神，以及全國人大會議通過的《綱要》，構建和制定進城落戶農民承包地自愿有償轉讓的機制和配套政策。進城落戶農民承包地自愿有償轉讓就是進城落戶農民承包地出讓及轉讓、出租、抵押，是進城落戶農民將承包地的承包權、使用權自愿有償退出，由村集體回收，給予退地農民補償。縣（市、區）級政府亦可按購地者（受讓者）要求征收村集體回收的承包地，村集體或縣級政府再將退出的農業用地（承包地）進行使用權出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地補償。農業用地出讓期限為100年，期限屆滿，自動續期。出讓農業用地的所有權歸國家或集體所有，使用權誰投資（受讓）誰所有，是受讓的農民或城鎮居民、城鄉企業，出讓農業用地能夠轉讓、出租、抵押。進城落戶農民承包地自愿有償轉讓=進城落戶農民自愿有償退出承包地/退地回收并補償+村集體或縣級政府農業用地出讓/收繳土地出讓金，如圖1所示。

圖1 農村承包地轉讓機制簡圖

要堅決尊重市場經濟規律，各縣級政府成立農地轉讓服務中心，出臺本縣（市、區）承包地轉讓參考價，鼓勵承包地轉讓。具體步驟為：一是進城落戶農民進行承包地自愿有償退地登記，二是需要購買農業用地的相鄰農民等進行登記，三是轉讓服務中心牽頭退地者、購地者進行價格協商，四是協商一致后退地者、購地者簽訂承諾書，五是村集體以協商價格收回承包地的承包權、使用權，六是村集體以協商價格向購地者出讓農業用地使用權，辦理集體土地不動產證。如果進城落戶農民已經與購地者達成協議，則直接辦理收回承包地的承包權、使用權與出讓農業用地使用權的手續。如果購地者想購買（受讓）國有農業用地，則由縣級政府同時辦理承包地征收手續，縣級政府以協商價格向購地者出讓農業用地使用權，辦理國有土地不動產證。

4 農村宅基地自愿有償轉讓的機制和配套政策

根據《建議》《綱要》，構建和制定進城落戶農民宅基地自愿有償轉讓的機制和配套政策。進城落戶農民宅基地自愿有償轉讓就是進城落戶農民宅基地出讓及轉讓、出租、抵押，是進城落戶農民將宅基地的資格權、使用權自愿有償退出，村集體回收，給予退地農民補償。縣（市、區）級政府亦可按購地者（受讓者）要求征收村集體回收的宅基地，村集體或縣級政府再將退出的宅基地進行使用權出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地補償。宅基地出讓期限為100年，期限屆滿，自動續期。出讓宅基地的所有權歸國家或集體所有，使用權誰投資（受讓）誰所有，是受讓的農民或城鎮居民，出讓宅基地能夠轉讓、出租、抵押。進城落戶農民宅基地自愿有償轉讓=農民自愿退地/回收退地并補償+村集體或縣級政府宅基地出讓/收繳土地出讓金，如圖2所示。

圖2 農村宅基地轉讓機制簡圖

要堅決尊重市場經濟規律，各縣級政府成立農地轉讓服務中心，出臺本縣（市、區）宅基地及房屋轉讓參考價，鼓勵宅基地轉讓。具體步驟如下：一是進城落戶農民進行宅基地及房屋自愿有償退地登記，二是需要購買宅基地及房屋的相鄰農民等進行登記，三是轉讓服務中心牽頭退地者、購地者進行價格協商，四是協商一致后退地者、購地者簽訂承諾書，五是村集體以協商價格收回宅基地的資格權、使用權和房屋所有權，六是村集體以協商價格向購地者出讓宅基地使用權和房屋所有權，辦理集體土地不動產證。如果進城落戶農民已經與購地者達成協議，則直接辦理收回宅基地的資格權、使用權和房屋所有權，出讓宅基地使用權和房屋所有權。如果購地者想購買（受讓）國有宅基地，則由縣級政府同時辦理宅基地征收手續，縣級政府以協商價格向購地者出讓宅基地使用權和房屋所有權，辦理國有土地不動產證。

5 農村承包地轉讓和宅基地轉讓應持的原則

進城落戶農民承包地轉讓和宅基地轉讓改革相當于“城鎮土地出讓”，出讓農村承包地、宅基地可以建成眾多的現代化農場（農業大戶），提高農業的規模化、集約化、機械化，提高農業的競爭力。在此事務上，既要堅持原則，又要實事求是；既要堅守底線，又要善于創新。

1）堅持土地公有的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持土地公有，嚴守黨中央劃定的“三農”改革底線第一條：土地公有制不改變，出讓農業用地（承包地）、宅基地所有權仍然是屬于國家或集體，出讓的僅僅是土地使用權。通過征收從集體土地的“小公有制”變為國有土地的“大公有制”，加強了土地公有制。

2）堅持用途管制的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持土地用途管制，嚴守黨中央劃定的“三農”改革底線第二條：耕地紅線不突破，出讓農業用地必須用于農業用途，出讓耕地必須用于種植業，耕地可以種植經濟作物，但必須保留耕地用途；出讓宅基地必須用于農村居住，要加強建筑審批管理，防止大棚房，防止別墅大院、私人會所、公寓大樓，防止進行房地產開發。

3）堅持農民自愿的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓必須充分尊重農民的意愿，嚴守黨中央劃定的“三農”改革底線第三條：農民利益不受損，農民要自愿退出承包地、宅基地，購地者要自愿購買，不能強迫轉讓，承包地、宅基地及房屋的價格由轉讓雙方自愿確定，政府采取鼓勵、支持、保障、服務的積極政策。

4）堅持不取不予的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓必須原價回收，原價出讓，防止農民的利益受到損害。各級政府和村集體要堅持“不取”原則，一分錢不賺，出讓金全部用于補償退地者，防止承包地、宅基地價格暴漲。各級政府和村集體要堅持“不予”原則，一分錢不補，也無力承擔，防止破產。

5）堅持有償轉讓的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持有償轉讓，農民退出承包地、宅基地要獲得合法、合理、公平的補償，退出的承包地、宅基地要進行有償出讓，收取出讓金作為補償資金。進城落戶農民是退地拿錢，購地者是拿錢買地，拿錢買權利——承包地、宅基地的轉讓權（包括繼承權）、出租權、抵押權。

6）堅持穩妥漸進的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持進城落戶農民自愿退出多少承包地，就出讓多少承包地，自愿退出多少宅基地，就出讓多少宅基地，堅決不能強迫農民退出承包地、宅基地。首先，要進行進城落戶農民承包地轉讓、宅基地轉讓試點，積累經驗，然后，在全國農村推進承包地轉讓和宅基地轉讓。

7）堅持鼓勵投資的原則。土地公有與投資自有（公有、私有的主體不同）是尖銳的矛盾，我國農村土地主要屬于集體，農村承包地轉讓和宅基地轉讓解決了這個尖銳矛盾，使投資者購買農業用地、宅基地，建設產權清晰、有恒產者有恒心的綠色有機農場，促進國有資本、集體資本、民營資本對農業和農村的投資，保障退地農民拿到價格合理的補償。

8）堅持自主經營的原則。農民、居民、城鄉企業通過農村承包地轉讓和宅基地轉讓，受讓農業用地、宅基地，建成農場（農業大戶），與城鎮受讓用地建成的工廠、商場等一樣，可以轉讓（包括繼承），也可以出租、聯營、承包，轉讓、出租的價格由雙方共同自行商定，聯營、承包的條件由雙方共同自行確定，受法律和法規的保護。

9）堅持依法依規的原則。農村承包地和宅基地轉讓必須堅持依法依規，鄭重建議國務院加快出臺《中華人民共和國農業用地使用權出讓和轉讓暫行條例》，完善承包地轉讓的法律體系；加快出臺《中華人民共和國農村宅基地使用權出讓和轉讓暫行條例》，完善宅基地轉讓的法律體系。

10）堅持農要管農的原則。農村承包地轉讓和宅基地轉讓主要涉及農業管理部門、自然資源部門，自然資源部門既要管理土地，要管理礦產資源，還要管理規劃和建筑審批，以及負責不動產登記，工作量已經很大，工作的重心在城鎮；農業管理部門主要負責農業和農村工作，建議加強力量，重點做好承包地轉讓和宅基地轉讓改革。

6 農村承包地轉讓和宅基地轉讓應注意的問題

農村承包地轉讓、宅基地轉讓是進城落戶農民新的政策選項，是轉讓政策和轉讓法律的許可。承包地轉讓、宅基地轉讓的退地可以獲得在城鎮購房和創業的資金，解決后顧之憂，減少留守問題。承包地轉讓、宅基地轉讓改革是穩妥的“存量不變，變量改革”。“存量不變”是農村絕大多數農民的承包地可以自己耕種，可以流轉出租，可以“三變”入股，一切如同過去；是農村絕大多數農民的宅基地可以自己使用，可以流轉出租，可以“三變”入股，一切如同過去。“變量改革”是指進城落戶農民自愿有償轉讓承包地、宅基地，不是強迫轉讓，不是全部轉讓，是部分農民自愿轉讓。需要特別指出的是，農民不愿無償退出承包地、宅基地，只能依法自愿有償退地，只能依法自愿有償轉讓農村承包地、宅基地，給予農民退出承包地、宅基地補償。

農村承包地轉讓和宅基地轉讓的關鍵和難點是退地補償的資金來源。全國農村承包地、宅基地面積巨大，價值巨額，各級政府財政根本無力承擔，村集體也根本無法負擔，這是承包地、宅基地自愿有償退地無法大量持續進行的關鍵原因。如果進行新的承包地無償承包，進行新的宅基地無償調配，愿意接受的農民很多，但無法籌集退地補償資金，無法持續承包地、宅基地退地。如果進行承包地、宅基地流轉（實質是出租），承租者較少，并且租金較低，收回成本較難，甚至租金就是銀行存款利息，甚至有時無法或及時收到租金，無法及時籌集退地補償資金，無法及時持續承包地、宅基地退地。另外，農業用地不同于一般的建設用地，無恒產者無恒心，容易出現竭澤而漁的掠奪性生產，導致地力下降甚至毀壞，導致農業用地特別是耕地被破壞。如果承包地、宅基地出讓（賣）給自愿的購地者，可以一次性收回資金補償承包地、宅基地退地者，可以及時籌集退地補償資金，及時持續承包地、宅基地退地。只有出讓（轉讓、賣掉）才能夠及時籌集補償資金，持續進行承包地、宅基地轉讓。

在黨的十九屆五中全會前，我國農村許多地方進行了自愿有償退地的試點。例如，重慶市梁平縣川西村想盡辦法籌集了40萬元的資金進行自愿有償退地試點，川西村9社7戶農民在2016年5月向社集體申請整戶退出承包地，面積約28畝，7戶農民退地一次性獲得40萬元補償[14]。川西村將退回的28畝耕地進行了流轉（實質是出租），每年的流轉費（實質是租金）不到2萬元，即使流轉者按時支付流轉費，也需要很長時間才能夠籌集新的巨額的有償退地資金，進行新的自愿有償退地。川西村如果對退回的農業用地（耕地）進行出讓，可以及時收回資金，持續進行新的自愿有償退地。

在進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓中，政府要堅決尊重市場配置資源的決定性作用，政府的功能主要是審核確定承包地、宅基地退地者和購地者的資格。承包地、宅基地退地者的資格首先是進城落戶農民，以后可以根據情況逐步放松，但一定要堅持承包地、宅基地退地者的自愿原則。農業用地購地者的資格首先是本村、本鄉（鎮）、本縣（市、區、旗）的農民和農村企業，其次是本市（州、盟）、本省（區、市）、全國的農民和農村企業，再次是城鎮居民、城鎮企業可以受讓（購買）農業用地。宅基地購地者的資格首先是本村、本鄉（鎮）、本縣（市、區、旗）的農民，其次是本市（州、盟）、本省（區、市）、全國的農民，再次是城鎮居民可以購買宅基地。需要特別指出的是購地者范圍越大越廣，價格越高，越有利于進城落戶農民。

隨著城鎮化及工業化、服務化、機械化的推進，進城的農民越來越多，退出的承包地、宅基地越來越多，必須有購地者才能進行承包地、宅基地退出，防止退出的承包地、宅基地積壓在村集體，出現撂荒或閑置，還要承擔補償費用。應該鼓勵城鎮企業、居民購買農業用地進行農業生產，建設綠色有機的投資農場。投資農場可以實行消費會員制，實現農業生產與消費的無縫對接，生產綠色有機的農產品，極大地確保食品安全。國有投資購買（受讓）農業用地屬于國有農場，集體投資屬于集體農場，民營投資屬于民營農場。如果退出的宅基地能夠拆除房屋改造為農業用地（特別是耕地），要鼓勵宅基地使用者自行拆除房屋整理為農業用地（特別是耕地），村集體或縣級政府也可以回收宅基地整理為農業用地（特別是耕地），村集體或縣級政府再進行農業用地（特別是耕地）出讓，增加耕地面積，把中國人的飯碗端在自己手中。

農村承包地轉讓和宅基地轉讓與城鎮土地出讓相比，不存在征地難、拆遷難，不存在籌集資金（土地出讓金）的困難。承包地、宅基地是農民自愿退出的，退地價格與出讓價格是農民自愿確定的，村集體和縣級政府只是為農民自愿轉讓（買賣）承包地、宅基地辦理相關手續，體現的是對農民及農村、農業的鼓勵支持和主動服務。黨和政府鼓勵農民承包地轉讓、宅基地轉讓，必將推動承包地適度科學集中，加快農村農場建設，促進農民進城特別是到縣域中心安居就業。農村將農場化，農業將規模化，農民將城鎮化特別是縣域中心城鎮化。根據黨的十九屆五中全會鼓勵進城落戶農民依法自愿有償轉讓承包地、宅基地的精神，依據《憲法》《土地管理法》《綱要》，鄭重建議盡快進行進城落戶農民依法自愿有償轉讓承包地的試點，盡快進行進城落戶農民依法自愿有償轉讓宅基地的試點。