與國際接軌的我國水運碳排放核算邊界的確定及其現實意義

彭傳圣

我國宣布力爭在2030年前實現“碳達峰”、2060年前實現“碳中和”，是我國基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求而作出的重大戰略決策，已經成為我國堅定不移的發展方向，各行各業都要為實現這一目標作出應有的努力和貢獻。

從現在到2030年，隨著我國經濟社會和國際貿易的持續發展以及減污降碳要求下“公轉水”進程的不斷深化，水運業的規模和能源消耗量仍將不斷增長。如果對水運業的二氧化碳排放不加控制，將會導致水運碳排放峰值過高，給后續的實現“碳中和”目標增加難度。因此，水運業要認真應對“碳達峰、碳中和”的挑戰。

1 IPCC的水運碳排放核算邊界

界定水運碳排放核算的邊界是分析水運碳排放的變化與特征、研判水運“碳達峰”目標及實施路徑和行動計劃的基礎。

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布的《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》（以下簡稱《2006清單指南》）對各種運輸方式有嚴格的碳排放核算邊界界定：

（1）碳排放是指用于水運船舶的動力燃料所產生的碳排放。水運船舶包括氣墊船和水翼艇，但不包括漁船;國際水運碳排放或國內水運碳排放（即國家排放清單中的水運碳排放，以下簡稱“國家水運碳排放”）的界定不是根據船旗或船籍來確定的，而是根據船舶航行航次的出發港和到達港來確定的。

（2）國際水運碳排放是指國際航行船舶從一個國家港口出發航行到另一個國家港口航次的碳排放。國際航行包括海上、內陸湖泊以及沿海水域的航行。國際水運碳排放不包括漁船的碳排放。有數據支持時，國際軍事水運碳排放可作為子類別單獨列出。

（3）國家水運碳排放是指出發港和到達港均為本國港口的航次船舶所使用燃料的碳排放，不包括漁船的碳排放。

《2006清單指南》中的“國家水運碳排放核算邊界”可概述為出發港和到達港均為本國港口的除漁船外的所有船舶的航次碳排放，因此國家水運碳排放可劃分為兩部分：（1）所有本國籍船舶國內航行的碳排放;（2）所有出發港和到達港均為本國港口的國際航行船舶的航次碳排放。

上述國家水運碳排放核算邊界劃分方法，為港口國實施水運碳排放管理奠定了基礎。2019年5月，IPCC第49次全體大會通過的《2006清單指南》（修訂版）對各種運輸方式排放的核算邊界保持不變。

2 我國國家水運碳排放核算邊界 界定實踐

2.1 國家溫室氣體清單編制中的不足

我國國家溫室氣體清單編制的依據是IPCC發布的一系列清單指南及配套文件，但清單編制中所使用的水運溫室氣體排放核算邊界并不符合IPCC發布的這些文件的要求。

2005年我國在編制溫室氣體清單時，用于核算我國水運碳排放量的統計數據是：

（1）我國國內航行船舶消耗柴油447.3萬t、燃料油761.7萬t;

（2）基于我國航運企業完成遠洋貨運周轉量億t穔m和我國遠洋船舶能耗強度16.2 kg標準煤/萬t穔m，推算出我國航運企業遠洋運輸消耗燃油量約430萬t;

（3）中國籍國際航行船舶在境外加油283萬t;

（4）外國籍國際航行船舶在我國加油221萬t。

2005年用于核算我國水運碳排放量的核算方法是：以我國國內航行船舶消耗柴油447.3萬t和燃料油761.7萬t產生的溫室氣體作為所有中國籍國內航行船舶的排放;以中國籍國際航行船舶在國內的加油量與外國籍國際航行船舶在我國加油量之和（即368萬t）作為所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次消耗燃油量，并以此計算所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次碳排放量。

以此方法核算出2005年我國水運碳排放量為萬t。

在上述核算中，所有中國籍國內航行船舶的碳排放核算符合IPCC清單指南要求，但是將中國籍和外國籍國際航行船舶在我國的加油量作為所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次燃油消耗量，并以此計算所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次碳排放量，不符合IPCC的水運碳排放核算邊界要求。因為無論是中國籍國際航行船舶還是外國籍國際航行船舶在我國的加油量，都只有部分消耗在出發港和到達港均為我國港口的航次上，而無論是中國籍國際航行船舶還是外國籍國際航行船舶在我國境外的加油量，又都有部分消耗在出發港和到達港不都是我國港口的航次上。

由于水運溫室氣體排放在整個國家溫室氣體排放中占比極小，水運溫室氣體排放量核算方法上的缺陷并不會對國家排放清單結果產生顯著的影響，因此在2010年、2012年和2014年的我國溫室氣體清單編制中仍沿用了與2005年我國溫室氣體清單編制相同的水運碳排放核算方法。

2.2 “碳達峰”行動方案編制要求中的不足

為實現我國2030年前“碳達峰”目標，生態環境部組織編寫了《省級二氧化碳排放達峰行動方案編制指南（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），在《征求意見稿》的“二氧化碳排放分析方法學”部分明確了碳排放的“核算邊界”。

關于水運碳排放核算邊界，《征求意見稿》要求各?。▍^、市）按運營主體注冊地原則，將船舶運輸企業的國內航行船舶的二氧化碳排放計入所在?。▍^、市）二氧化碳排放總量;船舶運輸企業的國際航行船舶二氧化碳排放總量單獨報送生態環境部。

這種做法是將我國航運企業的碳排放全部計入我國水運碳排放，這種水運碳排放核算邊界顯然不符合IPCC的水運碳排放核算邊界要求。

3 水運碳排放核算邊界問題的影響

上述我國水運碳排放核算邊界界定方面的問題，直接影響我國水運碳排放核算結果及水運碳排放在交通運輸碳排放中的占比，既不便于我國借鑒國際經驗確定水運碳達峰目標、實施路徑和行動計劃以及參與水運碳排放政策、管理、技術的相關國際交流，更不利于我國實施有效的水運碳排放管理。

3.1 國家排放清單層面

國家排放清單以我國的保稅油供應量代替所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次燃油消耗量，并據此計算所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次排放量。

國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次燃油消耗量，與我國的外貿貨物吞吐量密切相關;我國保稅燃油的供應量與我國保稅燃油供應的管理政策密切相關，而我國的外貿貨物吞吐量變化與我國保稅燃油供應的管理政策調整時間并不同步，對國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次燃油消耗量以及我國保稅油供應量的影響程度也不相同（見圖1）。

近年來我國保稅燃油供應的管理政策有了較大幅度的調整和完善。2017年3月15日，國務院發布的《中國（浙江）自由貿易試驗區總體方案》將建設東北亞保稅燃料油加注中心提上日程，隨后各項相關政策陸續公布，為我國保稅燃料油市場的快速發展奠定了良好的基礎。2020年1月22日，財政部、稅務總局和海關總署聯合發布了《關于對國際航行船舶加注燃料油實行出口退稅政策的公告》，對國際航行船舶在我國沿海港口加注的燃料油，實行出口退（免）稅政策，增值稅出口退稅率為13%，提升了我國企業生產和供應保稅油的經濟效益。2020年國際海事組織關于船舶排放限制政策的實施、美國對中國的打壓導致的經濟內循環和進一步市場開放競爭壓力、新加坡石油巨頭興隆貿易公司破產引發的市場信用危機、我國首先從新冠肺炎疫情中復蘇等，都進一步推動了我國保稅油業務的逆勢增長。2020年我國保稅油供應量達到萬t，年增幅高達39.79%。

目前，我國舟山正全力打造東北亞船舶加油中心，青島港正打造“北方船供油基地”，深圳港在打造中國華南保稅油加注中心，大連自貿區致力于建設“東北亞船舶加注基地”，海南自貿區推出多項便利化措施助推保稅油供應基地建設;因此，可以預期我國保稅油供應量未來仍將會大幅度增長，而國際貿易貨物的增長處于相對平穩的狀態。

國家排放清單以我國的保稅油供應量代替所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次燃油消耗量，由此確定的我國水運碳排放增長趨勢將越來越不能代表所有國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次排放量變化趨勢。

如果以此來界定我國水運碳排放、確定允許的二氧化碳排放達峰峰值，那么我國國內航行船舶的碳排放量增長空間將受到快速增長的保稅油供應量的擠壓，可能會嚴重制約水運業的發展。

3.2 省級二氧化碳排放達峰行動方案編制指南層面

與IPCC的水運碳排放核算邊界相比較，將我國航運企業的全部碳排放作為我國水運碳排放的這種核算方法，一方面多計入了我國航運企業國際航行船舶出發港和到達港不都是我國港口的航次排放量，另一方面缺失了外國航運企業的國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口航次的排放量。更為嚴重的問題是，這將導致我國難以按照國際要求實施有效的水運碳排放管理，原因如下：

（1）我國航運企業的部分國際航行船舶不是中國國籍，如中遠海運集團2021年4月底運營的艘船舶中，中國旗船僅615艘，占總艘數的45%，其他均為方便旗船，我國難以取代船旗國對這些懸掛“方便旗”的船舶實施碳排放管理。

（2）我國只能對在我國管轄水域或者在我國港口間航行的我國航運企業的國際航行船舶實施有效的碳排放管理，而我國航運企業經營的國際航線只有部分經過我國管轄水域或我國港口，甚至經營有完全不經過我國水域或者我國港口的國際航線。我國如果對相關船舶碳排放管理提出如靠港船舶使用岸電等要求，航運企業將無所適從。由中遠海運集團經營的歐洲內支線RFS2（圖2）可以看出，船舶掛靠的安特衛普港、鹿特丹港和圣彼得堡港均位于歐洲，按照國際規范的水運碳排放界定要求，該航線船舶的碳排放均不屬于我國水運碳排放。

（3）我國作為港口國，理應管理外國籍國際航行船舶出發港和到達港均為我國港口的航次排放，但如果我國水運碳排放核算邊界沒有包括這部分排放，就談不上按照國際要求進行相應的管理。馬士基集團經營的航線之一亞洲經太平洋到北美的東向航線TP3（上海/寧波―洛杉磯航線），按照國際規范的水運碳排放界定要求，寧波港和上海港均為我國港口，該航線中寧波港到上海港航次的碳排放應屬于我國水運碳排放。為減少該航線國際航行船舶的碳排放，我國可以要求該航線上的靠港船舶使用岸電。

國家航運排放核算邊界與IPCC要求的不一致，將導致相關國際交流和碳排放管理問題。為避免出現問題，建議無論是我國排放清單編制還是達峰行動方案編制，都采用符合國際規范的水運碳排放核算邊界。

國際海事組織海上環境保護委員會第70屆會議批準建立的全球船舶油耗數據收集機制，要求總噸及以上的國際航行船舶從2019年1月1日起以月歷年周期收集和報告燃油的消耗量為港口國獲得國際航行船舶出發港和到達港均為本國港口的航次的船舶燃油消耗量，這為計算本國水運排放提供了條件。

2018年11月8日，中華人民共和國海事局發布的《船舶能耗數據收集管理辦法》要求進出我國港口400總噸及以上或者主推進動力裝置在750 kW及以上的船舶按規定的方法和程序收集船舶油耗、航行時間、航行里程、貨物周轉量等數據，為我國相關部門獲得國際航行船舶出發港和到達港均為本國港口的航次的船舶燃油消耗量并按照IPCC的國家航運排放核算邊界要求核算我國水運碳排放提供了充分的條件。