中國奶粉進口貿易發展的新態勢、問題與建議

鄭國富

廣西民族師范學院，廣西崇左 532200

0 引言

近年來，隨著中國經濟高速、高質發展及人民物質文化生活不斷優化升級，國人對奶粉產品消費需求持續快速增長，目前，中國已成為當今世界奶粉進口貿易第一大國[1]。一方面琳瑯滿目的“洋奶粉”紛紛競相“登陸”中國市場，“飛入尋常百姓家”，備受青睞，搶灘市場，占領高端；另一方面2008年國內嬰幼兒配方奶粉（簡稱“嬰配粉”）爆發“三聚氰胺”標志性事件，進而引發國產嬰配粉信任危機，教訓歷歷在目，雖已時隔多年，但其“后遺癥”和陰影卻依然存在和持續發酵，尤其時下類似事件仍偶有發生，頻見報端，加之部分媒介極度渲染與推波助瀾，導致國人更是心存忌憚，進而對“洋奶粉”更是深信不疑、情有獨鐘。近年來，隨著“全面二孩政策”“三孩政策”相繼出臺與深入實施，國人對高端嬰配粉剛性需求愈加強勁，國內市場供需結構性矛盾亦日益突出，進口嬰配粉問題逐漸成為了當今社會民生關注熱點之一[2]。

1 中國奶粉進口貿易發展的新態勢及特征

中國海關（HS編碼2020）將奶粉劃分為：“成人奶粉”與“嬰配粉”，其中，成人奶粉主要包括：HS04021000[脂肪含量≤1.50%固狀乳及奶油（指粉狀、粒狀或其他固體狀態，濃縮，加糖或其他甜物質），簡稱“加糖脫脂奶粉”]、HS04022100[脂肪含量＞1.50%固狀乳及奶油（指粉狀、粒狀或其他固體狀態，濃縮，未加糖或其他甜物質），簡稱“無糖全脂奶粉”]、HS04022900[脂肪含量＞1.50%固狀乳及奶油（指粉狀、粒狀或其他固體狀態，濃縮，加糖或其他甜物質），簡稱“加糖全脂奶粉”；嬰配粉為HS19011010[供嬰幼兒食用的零售包裝配方奶粉（按重量計全脫脂可可含量＜5.00%乳制品）]。

1.1 規模增擴與地位提升

2001—2020年，中國奶粉進口業務發展呈現量價齊升、持續高漲、頻創紀錄態勢（圖1）。2001年中國正式加入世界貿易組織（WTO），當年奶粉進口金額僅為1.66 億美元，數量為6.74 萬噸。隨著中國“入世”承諾履行及外貿體系改革深化，奶粉進口關稅由25.00%大幅削減至15.00%，2002年奶粉進口金額與數量呈現“高歌猛進”發展態勢，分別陡增41.96%和81.98%。2008年國內嬰配粉爆發“三聚氰胺”事件，進一步刺激國人對海外奶粉需求。2009年8月1日，中國海關對奶粉實施自動進口許可管理制度，簡化行政審批手續，進而大幅提升奶粉進口貿易自由化與便利化。2009年中國奶粉進口金額首次突破10.00 億美元大關，達到11.85 億美元，增長49.15%，數量為30.92 萬噸，飆漲115.85%。2014年中國奶粉進口數量首次突破100.00 萬噸，達到104.47萬噸，金額為59.87 億美元。2014年中國國家質檢總局相繼出臺系列嬰配粉行業新規，其中主要包括規范進口業務，嚴厲整頓市場秩序，禁止進口嬰配粉國內貼牌、委托生產、直接分裝等，進口奶粉中標簽須直接印制在最小銷售包裝上面，不得在境內進行加貼，并對境外嬰配粉企業及其配方實施“注冊準入制”等[3]。2015年中國奶粉進口金額與數量首次出現“雙降”。但隨著“全面二孩政策”和“三孩政策”的深入推進，效果迅速凸顯，2016年中國奶粉進口貿易發展企穩回升、復蘇增長。2020年中國奶粉進口規模再創歷史新高，金額達85.07 億美元，同比增長0.61%，數量達132.84 萬噸，同比下降3.12%。目前，進口奶粉已占據中國全國奶粉銷售總額的“半壁江山”以上，海外奶粉企業可謂是賺得盆滿缽滿，并牢牢把持國內奶粉的中高端市場，且擁有絕對優勢[4]。

圖1 2001—2020 年中國奶粉進口貿易發展狀況

中國在世界奶粉進口貿易中地位日益彰顯、影響力不斷增強，進而推動世界奶粉市場格局的“大洗牌”。2001年中國在世界成人奶粉進口貿易中排名相對較為靠后，列居第二十位，占比僅為1.60%，與排名首位的荷蘭（7.16%）相差甚遠，東盟國家的菲律賓（4.01%）、馬來西亞（3.46%）、印度尼西亞（3.25%）、泰國（2.95%）和越南（2.93%）均位列前十位。2010年中國躍升至世界成人奶粉進口貿易榜首，占比9.86%。2019年中國已連續十年蟬聯世界成人奶粉進口貿易榜首，占比達17.95%，為歷年峰值。目前，中國在世界加糖脫脂奶粉、無糖全脂奶粉、加糖全脂奶粉進口貿易中均雄踞榜首，占比分別為12.04%、22.41%、16.83%。

2001年中國在世界嬰配粉進口貿易中排名第6位，占比僅為3.76%，與排名首位的沙特（8.10%）相差甚遠。2007年中國躍升至世界嬰配粉進口貿易榜首，占比7.61%。2008年和2009年年均增速均超50.00%以上。2019年中國已連續十三年蟬聯世界嬰配粉進口貿易榜首，呈“一枝獨秀”發展之勢，占比高達44.52%，為歷年峰值，遠超世界排名第二位的沙特（4.85%）（圖2）。

圖2 2001—2019 年中國在世界奶粉進口貿易中的地位

1.2 產品結構趨于優化

2001—2008年，中國奶粉進口以成人奶粉為主，成人奶粉與嬰配粉進口金額分別為1.14 億美元和0.52 億美元，占比分別為68.67%和31.33%，數量分別為5.85 萬噸和0.89 萬噸。在成人奶粉結構中，加糖脫脂奶粉、無糖全脂奶粉、加糖全脂奶粉占比分別為32.21%、38.90%、28.89%。2009年嬰配粉進口金額首超成人奶粉成為“主角”，但2010—2014年，成人奶粉迅速奪回“首席”，并返居進口貿易榜首。受國家“全面二孩政策”實施影響，嬰配粉進口驟然飆漲，2015—2020年，占比持續攀升至七成左右。2019年成人奶粉與嬰配粉進口金額分別為32.91 億美元和52.16 億美元，占比分別為38.69%和61.31%，數量分別為97.97 萬噸和34.87 萬噸；在成人奶粉結構中，無糖全脂奶粉占比攀升至67.59%，加糖脫脂奶粉占比相對穩定，為29.99%，加糖全脂奶粉占比連續下跌至2.43%（表1）。

表1 2001—2020 年中國進口奶粉產品結構

1.3 進口來源有效拓展

2001—2020年，新西蘭與澳大利亞作為中國成人奶粉進口貿易增長的“雙引擎”，各年份占比合計基本維持在八成左右，2002年兩者占比合計甚至高達93.65%，其他國家（地區）數量與占比均相對較少。2001年中國成人奶粉進口主要來自27 個國家（地區），其中，新西蘭、澳大利亞、美國位居進口貿易金額前三位，占比分別為67.25%、22.10%、4.40%。2020年中國成人奶粉進口來源主要國家（地區）增至35 個，其中，新西蘭、澳大利亞、德國位居進口貿易金額前三位，占比分別為68.50%、12.32%、2.07%（表2）。

表2 2001—2020 年中國進口奶粉的主要來源結構 單位：%

2001年中國嬰配粉進口主要來自16 個國家（地區），其中，愛爾蘭、澳大利亞、丹麥位居進口貿易金額前三位，占比分別為80.63%、4.17%、3.53%。2002年新加坡躍居首位，占比45.46%，并連續十年蟬聯榜首，但其主要為轉口貿易。2009年中國嬰配粉進口量增長52.59%，其中，自新西蘭進口飆漲59.13%[5]。2012—2020年荷蘭已連續九年蟬聯嬰配粉進口榜首。2020年中國嬰配粉進口來源主要國家（地區）增至46 個，其中，荷蘭、新西蘭、愛爾蘭位居進口貿易金額前三位，進口金額分別為17.81億美元、13.10 億美元、6.27 億美元，占比分別為34.14%、25.12%、12.02%，增長率分別為9.01%、7.88%、-18.95%。近年來，自荷蘭進口增勢呈現日漸趨緩態勢，而新西蘭卻悄然崛起，已占至中國奶粉進口邊際增量近八成，成為了中國奶粉進口的“新引擎”與“后起之秀”[6]。

1.4 進口均價持續攀升

2001年中國成人奶粉中加糖脫脂奶粉、無糖全脂奶粉、加糖全脂奶粉進口均價分別為2.05 美元/kg、1.87 美元/kg、1.97 美元/kg。2020年上述三大類奶粉進口均價分別攀升至2.94 美元/kg、3.51 美元/kg、7.94 美元/kg，較2019年分別增長15.81%、7.11%、-25.75%。

2001—2020年，中國嬰配粉進口均價總體呈持續攀升態勢（圖3）。2001年中國嬰配粉進口均價為5.84 美元/kg，其中，自前三大來源地愛爾蘭、澳大利亞、丹麥進口均價分別為6.20 美元/kg、6.08 美元/kg、4.68 美元/kg。2010年中國嬰配粉進口均價首次突破10.00 美元/kg。2020年中國嬰配粉進口均價為14.96 美元/kg，與2019年基本持平，其中，自荷蘭、新西蘭、愛爾蘭前三大來源地進口均價分別為14.88 美元/kg、18.10 美元/kg、14.89 美元/kg，顯著高于上述三國對世界嬰配粉出口均價11.31 美元/kg、9.23 美元/kg、7.59 美元/kg。

圖3 2001—2020 年中國奶粉進口均價

2 中國奶粉進口貿易發展中存在的主要問題

2.1 進口增勢迅猛，沖擊國內產業

隨著國人消費層次升級、商業廣告強化效應及心理偏好，對進口奶粉需求日趨強勁，2020年中國奶粉進口數量與金額較“三聚氰胺”事件爆發前（2007年）分別增長了13.89 倍和8.91 倍，其中，嬰配粉進口數量與金額分別增長了8.73 倍和20.07 倍。目前，中國已雄居世界奶粉進口貿易榜首[7]。雖然我國對奶粉進口仍保留部分“特保措施”，但囿于國內民眾對海外奶粉的剛性需求強勁，即便進口數量超過“觸發量”并啟動加征關稅，其進口增勢也絲毫未減，且近年來觸發時間大幅提前，如2009—2012年中國自新西蘭奶粉進口觸發特保措施時間為8月13日、4月12日、3月9日、2月22日，而2015—2019年觸發特保措施時間大幅提前至1月25日、1月11日、1月5日、1月2日，其中，2019年最終年度實質進口數量高達75.4962 萬噸，已遠超“觸發量”（16.2482 萬噸）近4 倍以上[8]。根據中國海關總署公布的《關于2020年度自新西蘭進口有關農產品觸發水平數量的公告》，2019年我國自新西蘭進口奶粉數量（在途數量）就已超過2020年進口觸發水平數量。一方面國產奶粉因2008年“三聚氰胺”事件負面影響而負重前行、磕磕碰碰、步履維艱；另一方面奶粉進口持續飆升、人氣高漲、搶灘市場、位居主導、占領高端，國產奶粉正遭遇前所未有之重大沖擊，其生存與發展空間受到極大擠壓，大部分產品已被驅逐至國內三四線城市及農村等中低端消費市場，甚至部分產品還被淪落為價格低廉的“地攤貨”，嚴重影響并威脅國產奶粉產業長遠發展利益。

2.2 來源市場集中，均價不斷高漲

長期以來，中國奶粉進口來源市場數量相對有限，且高度集中，尤其嬰配粉近一半以上來自荷蘭與新西蘭，成人奶粉七至八成來自于新西蘭。目前，新西蘭已占中國奶粉進口總額四成以上，獨占鰲頭，成為行業之“執牛耳者”。誠然，市場高度集中導致中國奶粉進口業務易受賣方市場因素影響及左右，國際議價能力削弱，國際談判回旋余地不足，當前中國奶粉進口均價已大幅高于世界進口均價50%以上，且普遍高于世界奶粉主要國家出口國際均價，貿易條件趨于惡化，綜合利益遭受嚴重損失。2020年荷蘭嬰配粉世界出口均價為11.31 美元/kg，對中國出口均價高達13.33 美元/kg，而同期對俄羅斯、馬來西亞分別僅為6.81 美元/kg、10.87 美元/kg；新西蘭嬰配粉世界出口均價為9.23 美元/kg，對中國出口均價高達10.93 美元/kg，而同期對澳大利亞、泰國分別僅為5.76 美元/kg、4.24 美元/kg。另外，奶粉進口市場高度集中與單一式來源格局也極大地限制國人消費選擇空間，不利于拓展消費多元化、多樣化。雖然當今世界的德國、法國、英國、瑞士、丹麥等所盛產奶粉品質上佳，性價比較高，但中國長期自以上國家進口數量甚少，未來有待進一步挖掘雙邊貿易合作潛力。

2.3 假洋奶粉泛濫，擾亂市場秩序

在進口奶粉貿易中，不乏品質優良、性價比高的“正品”，但其中也有摻雜摻假、價格低廉、品質無法保證的“假洋奶粉”，其五花八門、魚目混珠、泥沙俱下、混淆視聽、真偽難辨，尤其“假洋奶粉”憑借其價格低廉優勢正強力驅逐“正品”，嚴重擾亂國內奶粉市場正常秩序和健康發展。在國內市場中“假洋奶粉”曾一度出現“滿天飛”，其主要來源于以下幾種方式與途徑：個別國內企業先在海外注冊公司，再以代工方式生產，貼牌后轉銷國內市場；或先在國外注冊“洋品牌”，再以國內或第三國廉價奶源摻混生產，以次充好，以假亂真，后運至國內銷售；或先以大包形式進口海外奶粉，偷運至境內工廠（或海關特殊監管區域），再私下違法分裝小包，后注冊國際知名品牌“山寨版”，并多冠以“原料100%進口”“海外倉直接發貨”等“名頭”進行銷售。另外，還有少數部分國產奶粉企業華麗轉身，“披洋裝”“改洋名”，甚至“嫁洋企”[9]。

2.4 走私花樣繁多，海關監管困難

目前，中國奶粉進口貿易方式主要包括：一般貿易、跨境電商、海購（海淘）、旅行攜帶、水客、邊境走私等。鑒于國內外奶粉品質與懸殊價格差異，個別不法企業（個人）利用跨境電商進口貨物稅收優惠政策及鉆營海關監管漏洞，竊用客戶信息，虛構商業交易，盜刷交易額度，偽造“三單”（跨境貨物訂單、支付單、快遞單），掩人耳目，以“化整為零”虛報非法入境[10]。2021年4月8日，廣州海關再次破獲一起特大跨境電商和寄遞渠道走私奶粉案件，其涉案金額高達10 億元，走私奶粉數量約為200 萬罐。目前，中國海關對一般貿易進境方式監管相對完善，而對跨境電商、海購、旅行攜帶、水客等“螞蟻搬家”式進境方式監管卻頗為棘手，尤其近年來跨境電商奶粉進口規模急劇陡增，涉眾面廣，以致海關監管應接不暇；另外，邊境地區走私奶粉現象頻出，較多通過非設關地偷運入境，夾藏走私，產品參差不齊，品質難以保障，消費者維權困難重重，甚至投訴無門。

3 政策建議

3.1 扶持國產奶粉產業，提升核心競爭力

首先，做大做強國產奶粉產業事關民生健康，尤其嬰配粉影響深遠，完善國內奶粉產業發展規劃和頂層設計，加速國內奶粉企業體制改革與轉型升級，加大生產技術及工藝設備研發與投入，提升現代化水平，走高質高效發展之路，扶持行業“龍頭”企業發展與壯大，實現規模經濟效應。其次，推進農業農村部“奶業提質增效工程”，加強優質奶源基地建設，增強主要奶源地自然生態保護，引導和助推高端與超高端奶粉產業發展（有機奶粉和羊奶粉）。第三，積極對接國際奶粉質量標準，完善國內監管體系，增強對乳品企業全流程監管，定期發布權威檢測信息，對所注冊登記企業實施動態信用評級，強化企業誠信與社會責任，塑造民族品牌，提振國人信心。

3.2 拓展市場來源渠道，分散風險集聚

首先，積極拓展奶粉進口來源渠道，優化市場格局，提升產品品質，更好地滿足國人物質文化生活升級及多元化需求，增強國際議價能力，維護外貿利益。其次，鼓勵國內優勢乳品企業實施“走出去”戰略，推進同海外優質奶源基地、乳制品加工生產技術先進國家企業合作，穩定海外奶粉原料供應，維護國內市場穩定。第三，推進同“一帶一路”沿線國家乳制品貿易合作，深化乳制品領域貿易自由化與便利化改革，拓展國際合作空間和銷售渠道，增強市場競爭，優化國內市場中“洋奶粉”競爭格局，反對市場壟斷與串通操縱價格，維護市場競爭秩序[11]。

3.3 整頓行業非法亂象，規范市場秩序

首先，完善國內奶粉行業標準，提高行業準入門檻，嚴把奶粉源頭質量安全關，嚴格落實經營主體責任，提升生產技術水平，確保產品質量。其次，加強進口奶粉全流程監管，完善進口奶粉企業注冊制，落實產品溯源制度，發揮第三方監督功能。第三，利用大數據平臺提高信息透明度，通過官方權威網站及時公布抽檢程序、標準、結果，增強預警功能，將違法違規企業（個人）公示和永久性列入“黑名單”，實施“零容忍”制度，違必究，究必嚴，提高造假違約成本；完善跨境電商消費者投訴平臺，及時處理糾紛，維護消費者合法權益。

3.4 從嚴海關全程監管，打擊非法走私

首先，繼續保持對各類奶粉走私行為保持嚴打高壓態勢，從嚴邊境地區海關全流程監管，嚴把單、證、貨審核關，強化現場海關查驗，增擴進口抽檢比例，嚴處各類偽報、瞞報、夾藏等企圖逃避海關監管違法行為。其次，借鑒國外海關監管先進經驗與模式，構建多方聯動體系，提升數字化與智能化水平；規范引導跨境電商、海購等新業務健康發展，將其強制性納入注冊準入管理與月度抽查體系；嚴處各類變相貿易方式走私行為。第三，加大監管政策宣傳力度，調動社會各主體參與緝私行動，形成全方位打擊非法走私格局，做到奶粉進口業務的事前、事中、事后的全流程監管，維護市場穩定、有序、透明和健康發展。

4 小結

隨著中國綜合實力不斷增強及人民物質文化生活優化升級，對優質高端奶粉需求將持續旺盛；同時，鑒于奶粉問題事關民生利益，其意義重大、影響深遠，不可忽視輕視。基于此，亟需積極發揮政府管理與市場調節功能，促發展、提質量，強監管、促競爭，穩市場、保民生，增進人民福祉，推進“健康中國”戰略。

注：文中美元與人民幣匯率為：1 美元=6.4825 元人民幣