美國多措并舉推動網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同發(fā)展

◎國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心 宋文文

引言

信息時代跨入網(wǎng)絡空間使得軍民界限非常模糊，決定了網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)必須在軍與民、公與私、國與國之間形成多維的協(xié)作機制，網(wǎng)絡空間已成為軍民協(xié)同最具潛力的領域。網(wǎng)絡空間對抗軍民一體的特點，要求把保護重要國家關(guān)鍵基礎設施的安全納入裝備建設需求?？v觀美國網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同發(fā)展歷程，從克林頓、小布什到奧巴馬，特朗普到拜登，軍民一體的發(fā)展戰(zhàn)略、強大的工業(yè)和人才支撐是美軍設計網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)模式，并維持在網(wǎng)絡空間與其他國家“能力代差”的基礎和保障，走軍民協(xié)同式發(fā)展道路，是網(wǎng)絡空間力量建設必須遵循的客觀規(guī)律，也是形成網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)能力的主要支撐。美國高度重視網(wǎng)信領域軍民協(xié)同發(fā)展，從管理組織機構(gòu)搭建、政策法規(guī)出臺、裝備技術(shù)發(fā)展、資源共享共用等方面采取措施，推動形成全面融合格局，其中部分做法和經(jīng)驗值得我國借鑒。

一、美網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同發(fā)展歷程

（一）網(wǎng)絡空間起步發(fā)展階段，軍民協(xié)同問題涉及較少

這一階段是在互聯(lián)網(wǎng)早期，即20世紀60年代～90年代。在此期間，互聯(lián)網(wǎng)得到快速發(fā)展，催生了大量新的技術(shù)和標準規(guī)范。美國政府借此制定了一系列信息技術(shù)領域的國際標準和行業(yè)規(guī)范。在這一階段，世界范圍內(nèi)只有美國和幾個超級大國具備實施網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)的能力，而且這一階段發(fā)動網(wǎng)絡攻擊的主要是黑客。從20世紀90年代中期開始，美國使用間諜衛(wèi)星、通信衛(wèi)星等信息通信技術(shù)強化了“網(wǎng)絡中心戰(zhàn)”。

在此階段，美國等國家對網(wǎng)絡的關(guān)注重點是如何更好地實現(xiàn)互聯(lián)互通，還未太多思考如何確保網(wǎng)絡安全等“治網(wǎng)”問題，更未思考利用網(wǎng)絡進行作戰(zhàn)的問題，美國網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同僅限于部分計算機產(chǎn)品和技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)過程中軍民互動，并不存在軍民協(xié)同開展網(wǎng)絡空間行動的問題。

（二）網(wǎng)絡空間飛速發(fā)展階段，軍民協(xié)同在“治網(wǎng)”領域初步顯現(xiàn)

這一階段是在911事件前期至網(wǎng)絡司令部成立，即1998年～2009年。2000年12月，白宮發(fā)布《全球時代的國家安全戰(zhàn)略》，首次將網(wǎng)絡安全提升至國家戰(zhàn)略高度。911事件后，美國國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略發(fā)生重大調(diào)整，美國加強了軍民一體化政策。這一時期，美國開始建設軍民兼容的全球信息柵格。2001年，美國發(fā)布第13231號總統(tǒng)行政命令，明確將采用公私合作方式維護國家網(wǎng)絡安全。美國在2003年、2006年分別發(fā)布《確保網(wǎng)絡安全國家戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡作戰(zhàn)國家軍事戰(zhàn)略》，并在諸多頂層戰(zhàn)略文件中強調(diào)網(wǎng)絡空間的重要性。2009年美軍成立網(wǎng)絡空間司令部，從作戰(zhàn)戰(zhàn)略部署、提高裝備技術(shù)水平和大量演習實戰(zhàn)等方面，構(gòu)建了相對完整的網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)能力體系。

在這一階段，美國開始重新思考其網(wǎng)絡防御戰(zhàn)略、網(wǎng)絡戰(zhàn)歸因理論、網(wǎng)絡威懾、對敏感非加密網(wǎng)絡的保護等，開始通過立法、組建協(xié)調(diào)機構(gòu)等措施，強化國家網(wǎng)絡安全，且在各種措施中都初步體現(xiàn)出了“軍民合作”的治網(wǎng)理念。

（三）網(wǎng)絡空間全面發(fā)展階段，全方位的軍民協(xié)同格局已經(jīng)形成

這一階段是2009年至今。2011年美國國防部發(fā)布《網(wǎng)絡空間行動戰(zhàn)略》，提出要加強國防部與其他政府部門、私營企業(yè)的合作。2015年4月，美國國防部新版《網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略》再次強調(diào)要加強與私營部門的合作，借由商業(yè)化力量推動國防部網(wǎng)絡安全新理念。奧巴馬在2012年出臺的第20號總統(tǒng)政策令（PPD20）明確了軍隊和私營機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建國家關(guān)鍵基礎設施防護軍民協(xié)作的合作框架。特朗普在2017年簽署《增強聯(lián)邦政府和關(guān)鍵基礎設施網(wǎng)絡安全總統(tǒng)令》，要求美國在保障聯(lián)邦政府網(wǎng)絡安全、關(guān)鍵基礎設施網(wǎng)絡安全和國家網(wǎng)絡安全三個方面采取措施。2021年，白宮發(fā)布關(guān)于改善關(guān)鍵基礎設施控制系統(tǒng)網(wǎng)絡安全的備忘錄，提出拜登政府的政策是保護美國重要基礎設施。

這一階段，美國注重利用戰(zhàn)略政策引導網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同，同時也主張軍民協(xié)同加強關(guān)鍵基礎設施安全和開展網(wǎng)絡空間行動，借助民間力量共同實現(xiàn)網(wǎng)絡安全，全維度多角度構(gòu)建軍民協(xié)同的發(fā)展格局。

二、美推動網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同的主要做法

經(jīng)過多年發(fā)展，美國在網(wǎng)絡空間組織管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)發(fā)展、信息共享等方面擁有較為成熟的體系，推動構(gòu)建較為穩(wěn)健的網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，切實實現(xiàn)了戰(zhàn)略、管理、技術(shù)等多維度的融合發(fā)展。

（一）戰(zhàn)略政策法規(guī)

1、戰(zhàn)略層面形成頂層規(guī)劃和指導體系，軍民協(xié)同框架開始搭建

2011～2012年，美國網(wǎng)絡空間政策主要集中于戰(zhàn)略層面，如美國政府2011年發(fā)布的《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡空間可信身份識別國家戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡空間行動戰(zhàn)略》三大戰(zhàn)略，形成了美國網(wǎng)絡空間核心的頂層戰(zhàn)略指導體系，體現(xiàn)了美國掌控網(wǎng)絡空間主導權(quán)、保障網(wǎng)絡空間安全、拓展國家利益的戰(zhàn)略企圖，強調(diào)在網(wǎng)絡安全領域的軍民共建共防共享的合作理念。

2012年以來，美軍公開的網(wǎng)絡戰(zhàn)略一貫強調(diào)防御，對于威懾和作戰(zhàn)能力一直是在暗中發(fā)展。2015年4月，美國國防部發(fā)布《網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略》，強調(diào)與硅谷和其它技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)廣泛開展合作，為軍民協(xié)作、共享和發(fā)展提供了頂層指導和發(fā)展方向。2018年9月，美國國防部發(fā)布《國防部網(wǎng)絡戰(zhàn)略》，提出五條具體戰(zhàn)略方針，推進網(wǎng)絡空間能力建設，這其中都涉及軍民聯(lián)合和協(xié)作。2021年5月，白宮發(fā)布《關(guān)于加強國家網(wǎng)絡安全的行政命令》，在聯(lián)邦采辦法規(guī)、零信任架構(gòu)、安全云服務、數(shù)據(jù)認證和加密、軟件供應鏈安全、安全審查、端點檢測、網(wǎng)絡安全漏洞、技術(shù)投資等方面提出具體措施，上述措施體現(xiàn)出美國在網(wǎng)絡安全管理方面的軍民協(xié)作。

2、計劃層面圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃制定實施計劃，軍民協(xié)同格局逐步形成

目前，美國已基本完成網(wǎng)絡空間的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃。為更好地貫徹執(zhí)行這些戰(zhàn)略規(guī)劃，網(wǎng)絡司令部、各軍種部、國土安全部、商務部等機構(gòu)也陸續(xù)發(fā)布網(wǎng)絡領域文件，從科技發(fā)展、能力建設、基礎設施防護等方面推動網(wǎng)絡空間領域軍民協(xié)同深度發(fā)展。

2012年～2013年，美國海軍、空軍和陸軍相繼發(fā)布《2020年美國海軍網(wǎng)絡力量》《網(wǎng)絡空間構(gòu)想2025》，以及“網(wǎng)絡空間技術(shù)發(fā)展趨勢”項目征詢書，明確未來網(wǎng)絡空間領域重點發(fā)展方向、具體實施計劃和發(fā)展目標。2018年4月，美軍網(wǎng)絡司令部發(fā)布《美軍網(wǎng)絡司令部愿景：實現(xiàn)并維持網(wǎng)絡空間優(yōu)勢》，從預測和識別技術(shù)變革、創(chuàng)造網(wǎng)絡空間優(yōu)勢、整合網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)與信息作戰(zhàn)能力、加強作戰(zhàn)的敏捷性和機動性、擴大和利用私營部門、各軍種、盟友和學術(shù)界的人才、專業(yè)知識和產(chǎn)品五個方面，提出網(wǎng)絡司令部維持網(wǎng)絡空間的具體舉措。5月，美國國土安全部發(fā)布《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》，提出5項管理網(wǎng)絡安全風險的支柱，以及實現(xiàn)該戰(zhàn)略的7項具體目標。

3、實施層面強調(diào)具體明確項目和技術(shù)，全面深度融合態(tài)勢逐步顯現(xiàn)

在戰(zhàn)略和計劃指導下，美國網(wǎng)絡司令部、各軍種和政府機構(gòu)紛紛啟動多個網(wǎng)絡空間項目，推動網(wǎng)絡空間攻防能力建設，提高網(wǎng)絡空間安全水平。

2018年7月，美國網(wǎng)絡司令部啟動大型網(wǎng)絡武器研發(fā)項目“統(tǒng)一平臺”，旨在解決美軍網(wǎng)絡任務部隊通用主戰(zhàn)武器缺乏的問題。該項目由美空軍主導，諾斯羅普·格魯曼等公司承建，主平臺預算5400萬美元，用了軍地協(xié)作敏捷開發(fā)模式。為提升“統(tǒng)一平臺”作戰(zhàn)效能，美國網(wǎng)絡司令部還同步啟動了“聯(lián)合工具集”“聯(lián)合接入平臺”“聯(lián)合分析系統(tǒng)”三大武器組件研發(fā)。美國空軍于2021年4月9日向網(wǎng)絡司令部交付“統(tǒng)一平臺”原型并通過了驗收。美國家安全局在2015年資助MITER公司研發(fā)D3FEND網(wǎng)絡防御框架，以進一步改善國家安全系統(tǒng)、國防部和國防工業(yè)基礎的網(wǎng)絡安全水平。該項目于2021年已完成上線發(fā)布。

（二）管理組織架構(gòu)

1、在白宮的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下政府各部門各司其職

白宮設立網(wǎng)絡安全協(xié)調(diào)官，負責協(xié)調(diào)美國軍方、地方、以及各機構(gòu)和企業(yè)在網(wǎng)絡空間領域的活動等工作，在國內(nèi)外為公共部門與私營企業(yè)提供支持，推動下一代安全技術(shù)的研發(fā)，并領導和促進整個國家的網(wǎng)絡空間安全知識普及與教育工作。在白宮的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，國防部、國務院、國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局、商務部、財政部、司法部各司其職，形成政府層面的網(wǎng)絡空間安全管理體系。

2、在網(wǎng)絡空間司令部抓總下各軍種相互配合

網(wǎng)絡空間司令部是美軍網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)的最高指揮機構(gòu)，包括國家任務部隊、網(wǎng)絡作戰(zhàn)部隊和網(wǎng)絡防御部隊三個網(wǎng)絡戰(zhàn)任務部隊。其主要通過各軍種的網(wǎng)絡空間司令部，例如空軍第24航空隊、海軍第10艦隊、陸軍網(wǎng)絡空間司令部、海軍陸戰(zhàn)隊網(wǎng)絡空間司令部、海岸警衛(wèi)隊網(wǎng)絡空間司令部等骨干力量完成任務。同時，美軍各軍種網(wǎng)絡作戰(zhàn)指揮機構(gòu)支持并配合美國網(wǎng)絡空間司令部開展具體工作。

（三）裝備技術(shù)

1、建立軍民聯(lián)合研發(fā)體系，共推網(wǎng)絡空間技術(shù)發(fā)展

美國建立了網(wǎng)絡科技重點指導委員會（PSC），指導網(wǎng)絡空間技術(shù)的發(fā)展，負責解決共性、基礎性問題及跨部門協(xié)調(diào)工作。該委員會由負責研究與工程的助理國防部長領導，由國家安全局、國防高級研究計劃局、國防信息系統(tǒng)局及各軍種研究實驗室等各機構(gòu)代表組成，在網(wǎng)絡科技重點指導委員會的協(xié)調(diào)與指導下，各機構(gòu)具體落實技術(shù)研發(fā)工作。此外，美軍還加快吸收各類商用網(wǎng)絡技術(shù)。美陸軍組織學術(shù)界、工業(yè)和政府研究人員成立“網(wǎng)絡空間安全聯(lián)合研究聯(lián)盟”。美空軍向硅谷派駐聯(lián)絡官以加強與學術(shù)和產(chǎn)業(yè)界聯(lián)系。在此戰(zhàn)略的推動下，美國已初步形成了以軍方為骨干的網(wǎng)絡空間安全科技軍民協(xié)同發(fā)展格局。

2、啟動軍民網(wǎng)絡研發(fā)計劃項目，加強重大技術(shù)攻關(guān)

聯(lián)邦政府相關(guān)部門制定網(wǎng)絡技術(shù)研發(fā)計劃，并啟動相關(guān)項目，系統(tǒng)推進網(wǎng)絡武器系統(tǒng)和技術(shù)的研發(fā)部署。美國白宮科技政策辦公室每年發(fā)布的“網(wǎng)絡與信息技術(shù)研發(fā)計劃”，都將網(wǎng)絡安全作為重點領域，其中，2016財年國防部長辦公廳、空軍實驗室、海軍實驗室、陸軍通信與電子研發(fā)工程中心、國防高級研究計劃局、國家科學基金會、國家標準和技術(shù)研究院、國土安全部聯(lián)合投資25億多美元，用于加強網(wǎng)絡攻防技術(shù)重大攻關(guān)。國防部《網(wǎng)絡空間行動戰(zhàn)略》和國家科學技術(shù)委員會《聯(lián)邦網(wǎng)絡安全研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》，都要求探索“改變游戲規(guī)則”的全新網(wǎng)絡空間技術(shù)；海陸空三軍也相繼制定了網(wǎng)絡空間技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，明確技術(shù)發(fā)展具體方向和重點。

3、鼓勵軍地協(xié)作共研，促進前沿技術(shù)創(chuàng)新

在網(wǎng)絡態(tài)勢感知方面，最典型的項目是美國國防高級研究計劃局的“X計劃”?！癤計劃”是美國國防高級研究計劃局在2012年啟動的基礎研發(fā)項目。該項目采用“眾包”理念，充分吸納和利用“社會智慧”，將科研機構(gòu)、國防工業(yè)部門和民用計算機企業(yè)納入項目技術(shù)設計和開發(fā)環(huán)節(jié)，更好、更快、更有效地獲取解決方案和創(chuàng)新思想，重點研究網(wǎng)絡作戰(zhàn)基礎技術(shù)。2019年，美國國防高級研究計劃局成功將“X計劃”研究成果轉(zhuǎn)移至空軍。

在網(wǎng)絡攻防技術(shù)方面，在美國空軍網(wǎng)絡防御武器研發(fā)計劃支持下，設立“空軍內(nèi)部網(wǎng)絡控制系統(tǒng)”“網(wǎng)絡空間脆弱性評估/‘捕獵者’系統(tǒng)”“空軍網(wǎng)絡空間防御系統(tǒng)”“空軍網(wǎng)絡安全與控制系統(tǒng)”“網(wǎng)絡指揮與控制人物系統(tǒng)”“網(wǎng)絡空間防御分析系統(tǒng)”6個研發(fā)項目。2016年，“空軍內(nèi)部網(wǎng)絡控制系統(tǒng)”和“網(wǎng)絡空間脆弱性評估/‘捕獵者’系統(tǒng)”先后形成全面作戰(zhàn)能力，作戰(zhàn)可用性達99.9%，可有效增強空軍對內(nèi)部網(wǎng)絡的流量監(jiān)測與漏洞評估能力，大幅提升其網(wǎng)絡防御水平。

（四）資源共享

1、軍民共建關(guān)鍵基礎設施，提升網(wǎng)絡安全能力

美國采用軍民共建共用共享的方式，打造國防信息基礎設施，支撐國家和軍隊發(fā)展需求。一方面，美軍政府通過租用地方網(wǎng)絡的方式。另一方面，美軍通過自建網(wǎng)絡的方式，構(gòu)建國防信息基礎設施。其中，最典型的項目是國防高級研究計劃局的“國家網(wǎng)絡靶場”。該靶場由軍方投資，私營企業(yè)，包括霍普金斯大學應用物理實驗室、洛馬公司、BAE系統(tǒng)、通用動力、諾格、科學應用國際等公司承擔建設和技術(shù)保障服務?！皣揖W(wǎng)絡靶場”項目為軍民協(xié)同維護網(wǎng)絡空間安全體系建設、提供一系列網(wǎng)絡化聯(lián)合應用等提供堅實基礎。

2、建立政軍企信息共享機制，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)優(yōu)勢

美國將網(wǎng)絡空間領域企業(yè)作為維持制網(wǎng)權(quán)和獲取關(guān)鍵信息的重要依托，并重視政府與這些企業(yè)之間的合作，通過在關(guān)鍵基礎設施領域建立政軍企信息共享機制，采用軍民協(xié)同的方式維護關(guān)鍵基礎設施安全。此外，美政府和軍方還與網(wǎng)絡空間領域企業(yè)簽署秘密協(xié)議，通過法律和技術(shù)手段等措施對這些企業(yè)進行實施監(jiān)控，使其能夠共享網(wǎng)絡空間漏洞、預置后門等，以便利用這種優(yōu)先知情權(quán)實施網(wǎng)絡入侵。

三、軍民協(xié)同發(fā)展建議

（一）制修訂標準規(guī)范，完善法規(guī)體系

一是研究制定我國網(wǎng)絡空間領域軍民協(xié)同的管理規(guī)范，逐步建立完善的軍民協(xié)同法規(guī)條令和標準規(guī)范體系，確保我國網(wǎng)絡空間領域軍民協(xié)同發(fā)展有法可依。二是對現(xiàn)行政策法規(guī)中涉及到網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同的相關(guān)條款進行合理修訂，用法律手段推動網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同生態(tài)環(huán)境的建設，促進軍民協(xié)同共建關(guān)鍵信息基礎設施和共享。三是利用法律規(guī)范網(wǎng)絡空間軍地信息共享的實現(xiàn)途徑，提出民營企業(yè)參軍的具體領域和方法，調(diào)動民營企業(yè)參與網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同建設的積極性。

（二）發(fā)揮頂層領導小組作用，健全管理體制

一是充分發(fā)揮中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會統(tǒng)領各方的作用，完善網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同領導決策機制，在戰(zhàn)略規(guī)劃、建設方案、重大項目和力量配置等方面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是設立軍地各級網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同領導機構(gòu)，明確管理職責和歸口管理部門，負責國家頂層戰(zhàn)略規(guī)劃的牽頭落實和地方網(wǎng)絡空間軍民協(xié)同工作的組織協(xié)調(diào)，制定具體實施計劃并負責對該項工作進行監(jiān)督管理。

（三）樹立雙向開放理念，推動共建共享

一是樹立軍民雙向開放理念，在民用網(wǎng)絡體系建設中考慮國防需求，在國防網(wǎng)絡體系建設中兼顧民用需求，加大軍民雙向開放力度，推動資源優(yōu)化配置和共享共用。二是依托政府機構(gòu)、軍隊、科研院所、軍工企業(yè)信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，構(gòu)建信息資源軍民共享平臺，編制共享目錄清單，制定軍民協(xié)同技術(shù)規(guī)劃，加強軍民協(xié)同相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范的統(tǒng)一。三是政府出臺相關(guān)的扶持政策和法規(guī)，明確軍地雙方在資源共享過程中的職責、實施途徑、獎勵約束、補償措施等，做到有法可依、有章可循。