健全新階段分層分類社會救助體系

周恒新

全面小康社會的建成，意味著現行標準下的絕對貧困已消除，但在推進共同富裕的進程中，總有一部分人因各種原因依靠自身努力難以擺脫困境。這時就需要社會救助等兜底性、基礎性的制度安排給予其幫助，這也是中國共產黨全心全意為人民服務根本宗旨的突出體現。立足新發展階段，黨的十九屆五中全會明確提出健全分層分類的社會救助體系;中央和我省先后出臺了關于改革完善社會救助制度的意見及實施意見，為改革完善民生兜底保障制度明確了任務，規劃了路徑。面對民生保障的新階段新形勢，面對中央和省委的新部署新要求，面對困難群眾的新需求新期待，改革社會救助制度、完善社會救助體系勢在必行，任重道遠。

統籌資源打造綜合救助格局

2014年江蘇省政府頒布《江蘇省社會救助辦法》以來，我省已基本形成了涵蓋低保、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等8項制度和社會力量參與的“8+1”社會救助制度體系。隨著經濟社會發展進入新階段，要從制度體系、管理機制、救助主體、發展方向等方面統籌救助資源，構建“政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力”的社會救助“大”格局。

健全社會救助制度體系。在“8+1”社會救助制度體系基礎上，進一步完善以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的分層分類的社會救助制度體系，兜牢基本民生保障底線。重點完善低保對象、特困供養人員認定辦法，制定低收入家庭、支出型困難家庭認定辦法。根據困難群眾困難程度和致困原因可以劃分出三個救助圈層。核心層是低保對象和特困人員，再外層是低收入家庭和支出型困難家庭，對這兩層人員根據實際困難程度“給予相應基本生活救助或醫療、住房、教育、就業等專項救助”;最外層是全體公民，在遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病、突發公共衛生事件或其他特殊原因，導致基本生活暫時陷入困境時，給予急難社會救助。分層救助可以有效化解“低保捆綁”和“懸崖效應”，使各類困難群眾都能及時得到救助。

加強相關部門聯動協作。現實中，因社會救助相關政策措施分布在不同的部門，資源分散、條塊分割、政策碎片等問題依然存在，信息溝通協調不暢，數據共享程度不高。因此，要強化“黨建+社會救助”，健全“黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協同、社會參與”的工作體制;完善社會救助聯席會議制度，特別是要進一步健全縣級困難群眾基本生活保障工作協調機制，整合相關部門力量，及時研究解決問題;依托大數據共享交換平臺，建立社會救助資源庫。通過強化聯動、規范協作，完善社會救助運行機制，推動實現社會救助的部門協同、資源統籌、政策聯動、信息共享。

引導社會力量參與社會救助。慈善組織、社工機構、志愿者等社會力量是政府社會救助制度的重要補充。2020年江蘇省民政廳積極動員慈善組織開展向貧困家庭贈送“家電包”活動，共募集慈善資金1440萬元，惠及蘇北12個省重點幫扶縣（區）2.4萬戶貧困家庭，有效改善了困難群眾生活條件。下一步要堅持共建共治共享，注重發揮多元主體在貧困治理中的作用，通過推進政府購買社會救助服務、落實企業和個人公益性捐贈所得稅稅前扣除等政策，大力發展慈善救助，積極發展社會救助領域社會工作和志愿服務，推動救助主體多元化、方式多樣化。加強資源鏈接，構建救助幫扶供需互動平臺，將政府與社會的救助資源、救助服務與困難對象實際需求進行匹配，開展清單化管理，多維度精準幫扶困難群眾，形成政社互動互補的合力。

推進社會救助服務均等化。十九屆五中全會對城鄉統籌、區域協調發展都提出了明確要求。目前江蘇低保標準以設區市為單位已全面實現城鄉一體化，為救助服務均等化打下了良好的基礎。下一步要推進社會救助在制度、機制、政策、管理、服務等方面城鄉統籌，加強與鄉村振興戰略銜接，及時對符合條件的農業轉移人口提供相應救助幫扶。加大對蘇北地區支持力度，逐步縮小蘇南、蘇中、蘇北社會救助發展差距。

“兜底+拓展”豐富救助服務內涵

社會救助在脫貧攻堅奔小康中充分發揮了兜底保障作用。全省低保平均標準達到每人每月771元，最低標準達到每人每月610元;全省255萬建檔立卡低收入人口中，有80.1萬人通過低保實現兜底脫貧，有8.9萬人通過特困供養實現兜底脫貧，共占脫貧人口的35%;7.8萬易致貧易返貧監測對象中，28%的易返貧對象和23%的易致貧對象已納入兜底救助。教育、就業、住房、醫療等救助工作共同推動，“兩不愁、三保障”水平不斷提升。但當前還存在救助覆蓋面不寬、救助方式單一、服務內容較少等問題，亟待在今后一段時期加以解決。

增強社會救助兜底功能。立足社會救助“保基本、托底線”的功能定位，進一步完善各項救助制度，確保“應保盡保、應救盡救”。低保方面，實行“按戶保”和“按人保”相結合，對“城鄉低收入家庭中的一級、二級重度殘疾人和三級智力、精神殘疾人，以及患有戶籍所在地縣級人民政府相關部門認定的重特大疾病的人員”，參照“單人戶”納入低保。特困供養方面，“將特困救助供養覆蓋的未成年人年齡從16周歲延長至18周歲”，著力提高集中供養服務能力，加強失能（失智）特困人員集中照護，對分散供養人員開展委托照料服務。臨時救助方面，及時總結各地實踐經驗，推動疫情防控中的臨時救助舉措常態化，在申辦過程中逐步取消戶籍地、居住地限制，探索由急難發生地實施臨時救助。專項救助幫扶方面，在做好教育、住房、醫療、就業、災害等專項救助的基礎上，開展司法救助，完善困難群眾節日補助，加強身故困難群眾基本殯葬服務保障，推進殘疾兒童康復救助、困境兒童分類保障、殘疾人兩項補貼等工作。

制定社會救助梯度標準。救助標準的設定，直接影響保障水平的高低、保障人群的覆蓋面以及救助制度的可持續性。中國已實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧，人均GDP也將從1萬美元向更高水平躍升，江蘇2020年的人均GDP已超過1.8萬美元。隨著經濟社會不斷發展和國民收入水平持續提高，人民群眾更加關注生活的品質和服務的質量，因此困難群眾的認定標準和救助水平也要進行相應調整。要堅持“盡力而為、量力而行”的基本原則，合理確立社會救助標準并建立正常的增長機制。要立足我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，既要盡心盡力為群眾解困，也要根據江蘇經濟發展和財力狀況，采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，穩步提高社會救助水平，推動實現救助服務對象利益最大化。逐步建立健全“與居民人均消費支出掛鉤的低保標準動態調整機制，按照上年度全體居民人均消費支出的30%—40%，制定當年度低保標準”。同時，以低保標準為基準，確定特困供養標準、低收入家庭幫扶標準等，形成與經濟社會發展相適應、梯度合理的基本生活保障標準體系，既保障困難群眾基本生活，又不吊高胃口，合理引導社會預期。

拓展社會救助服務方式。傳統的社會救助方式方法以發放救助金和實物、減免相關費用等為主，漸漸已不能滿足人民群眾對“美好生活”越來越高的要求，亟須轉變工作理念，改變單一模式，積極發展服務類社會救助，建立“物質+服務”的社會救助模式。基于救助對象的實際狀況做好需求評估，針對不同對象的差異化、多樣化需求，通過政府購買服務引入社會組織、專業社工、慈善力量、志愿者等多元主體提供救助服務。比如，對社會救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人、重病患者，提供必要的訪視和照料服務;對社會救助家庭中學齡階段的未成年人，提供學業輔導、親情陪伴等服務;對社會救助家庭中有就業和參與產業項目需求的困難人員，提供資源鏈接、技能培訓、就業崗位或產業項目幫扶;對有特殊需求的困難家庭，提供生活指導、心理撫慰、社會融入等精神層面的救助服務，等等。推行從物質和現金救助轉向物質類保障和服務性救助相結合的模式，體現的是從“生存”到“生活”再到“發展”的理念變化，有助于實現政府兜底、社會參與、個體增能的良好互動。

提升能力健全救助工作機制

社會救助工作直接面向群眾。深化社會救助改革，構建行之有效的救助工作體系，必須回應群眾關切，聚焦群眾需求，做到解民憂、紓民困、暖民心。一直以來，普遍存在基層經辦服務能力不強、服務難到位等問題，與社會救助依法、專業、高效的要求不相適應。2019年以來，江蘇省民政廳開展“溫情社會救助改革”，推出以申辦救助“只需跑一次、無需開證明”、構建弱有所扶大救助體系等為重點的7項改革舉措，“簡”程序，“快”響應，“緩”退出，“暖”服務，不斷深化社會救助領域“放管服”改革，著力提升社會救助“溫度”，增強困難群眾的獲得感、幸福感和滿意度。在此基礎上，要繼續深化改革措施，著力提升救助服務能力，確保救助政策在“最后一米”的執行效果。

深化救助領域“放管服”改革。全面推行“一證一書”，即只需提交居民身份證和家庭經濟狀況核對授權書就可以申請社會救助，加強政府部門間信息共享，取消不必要的、通過共享可以獲取的證明材料，讓數據多跑路、群眾少跑腿，實現社會救助申請“只需跑一次、無需開證明”。建立健全社會救助主動發現機制，充分發揮“大數據+網格化+鐵腳板”的作用，強化多主體、多層面、多渠道的主動發現，由申請救助向“申請救助+主動發現”轉變。有效發揮村（社區）組織作用，建立第一道主動發現工作網絡;開通社會救助服務熱線，暢通求助綠色通道;通過來信來訪、走訪調研、定期排查等，拓寬主動發現渠道。優化、簡化社會救助審核確認程序，有條件的地區可按程序將低保、特困供養等社會救助審批確認權限下放至鄉鎮（街道）一級，還可以探索開展異地受理基本生活救助申請。

推進救助服務管理“智慧化”轉型。依托大數據共享交換平臺，建立完善社會救助資源庫，統一匯集、互通共享多元力量開展救助幫扶的相關信息。推進社會救助家庭經濟狀況核對平臺升級改造，持續提升救助對象認定的精準度，最大限度地避免“漏保”“錯保”等情況發生。加大現代信息技術在社會救助領域的運用力度，重點開發移動端應用，推動實現救助事項“掌上辦”“指尖辦”，讓群眾享受到方便快捷的救助服務。建立監測預警平臺，與醫保、公安交通事故處理、消防等部門實現信息共享，及時發現遭遇急難的困難，對困難群眾做到早發現、早介入、早救助。

健全基層社會救助工作網絡。機構設置上，推動在縣（市、區）成立社會救助綜合服務中心，在鄉鎮（街道）行政服務中心建立社會救助綜合服務窗口，在村（社區）依托便民服務中心設立救助幫扶工作站（點），實行救助幫扶事項統籌辦理，將工作觸角延伸到困難群眾身邊。運行機制上，建立并推廣“全科社工”“一門受理、協同辦理”，統一經辦服務，形成申請人提交申請、鄉鎮（街道）一門受理、縣級社會救助綜合服務中心派單分辦、相關職能部門分別辦理、縣級社會救助綜合服務中心匯總反饋的服務模式，實現“只進一扇門，能辦所有事”的目標。人才隊伍上，加強經辦服務隊伍建設，打造與社會救助保障公共服務要求相適應的專業隊伍。

習近平總書記深刻指出：“民政工作關系民生、連著民心，是社會建設的兜底性、基礎性工作。”社會救助工作是民政工作“兜底性”的直接體現，是黨和政府與民心間的橋梁。全省各級民政部門將堅持以人民為中心的發展思想，以統籌救助資源、增強兜底功能、提升服務能力為重點，構建與江蘇經濟社會發展相適應的分層分類的社會救助體系，在高質量做好兜底救助的基礎上，突出救助的對象精準性、內涵豐富性、方式便捷性，進一步實現高效救助、溫情救助，把困難群眾向往的民生愿景轉化為實實在在的幸福實景。

（作者單位：江蘇省民政廳）

責任編輯：張蔚菊