國際組織的病癥
——以官僚制理論為視角

焦克龍

（同濟大學政治與國際關系學院，上海 200092）

0 前言

隨著全球化浪潮逐漸深入政治、經貿和文化等領域，世界各國之間的相互依存關系日益加深，國際社會對于氣候變化、能源開發、反恐怖主義等全球性問題也愈加關注。而國際組織作為全球治理的重要主體，在上述領域中都承擔了越來越重要的角色，特別是在美蘇冷戰結束后的二十多年間，國際合作的加深更凸顯了跨越國家疆域范圍限制的國際組織的重要性。但是，對于國際組織的定位與作用，國際關系理論學者有著不同的觀點：在現實主義看來，國際組織只能反映國家利益，組織的存續是國際體系的力量對比的結果，其只能在國家授權的范圍內活動，能否生存和發展主要由其實現國家利益的程度決定，那些能夠反映成員國優先關切的國際組織才能夠生存和發展，否則主權國家將結束組織的使命。另外，新自由制度主義學者從委托-代理角度提出，由于單一國家無法解決影響其內部的全球性事務從而主動授權于國際組織，或者由于代理損耗或代理松懈問題導致的主權國家對國際組織的被動授權，因而國際組織有一定的自主行動能力。

但是，現實主義和新自由制度主義對于國際組織的研究重點，始終放在國際組織與主權國家之間的關系問題上，而沒有對國際組織的機構內部運行機制進行研究。邁克爾·巴尼特（Michael·Barnett）和瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）以韋伯（Max·Weber）提出的官僚制為視角進行研究，才使得國際組織成為了一個單獨的研究對象。他們將國際組織視為具有官僚制特征的組織，國際組織在建立后的政策偏好及其執行過程中都遵循官僚組織的規則，也因為官僚組織的一系列特性導致其產生了病態行為。然而，巴尼特和芬尼莫爾更多是基于國際組織中的任職經歷進行的經驗分析，雖然借用了官僚組織理論，但仍然缺乏理論性。因此，本文從馬克斯·韋伯的官僚制理論出發，通過總結官僚制的特征，將其應用于國際組織的病態分析中，從而在理論角度理解國際組織產生病態行為的背后原理。

1 官僚制的本質與官僚組織的特征

在馬克斯·韋伯的理論中，官僚制是在資本主義發展的理性化與社會化分工的基礎上形成的。韋伯認為，在宗教改革與啟蒙運動的洗禮下，西方宗教與社會提倡理性主義，而且理性化逐漸從思想界蔓延至經濟活動、政治決策、社會文化等各方面。同時，這種理性化也被認為是從傳統社會過渡到現代社會的重要標志之一。在此背景下，官僚組織在理性主義的原則中產生并且以理性化作為自身行為的準則。此外，資本主義社會的分工趨勢是官僚組織產生的第二個重要背景。在資本主義社會中，雖然已經擺脫了傳統貴族制，但是政黨政治依然產生了諸多問題，例如在選舉結束后，勝選的政黨領袖大肆酬庸，“政黨分肥”現象導致很多政府官員因其在政黨中的地位、關系而上位，而并非是其熟悉業務且績效良好，因此，專業化的、職業化的官僚群體與官僚組織成為了解決政黨分肥的有效手段，這正是社會分工在政治領域的實踐。此后，官僚組織相較于純粹由政黨安排執政團隊的情況而言，成為了“高效率、理性、專業化”的代名詞。由此可見，官僚制的本質是理性主義與效率至上。

在理性主義與效率至上這兩個本質的影響下，官僚組織在運作過程中產生了一些典型特征。有學者將其總結為層級制、連續性、非人格化和專業化。也有人總結為以專業分工為核心的專業型政府、以專業技能和素質為標準的相對客觀進入方式、形成了嚴密的上下服從的等級制度、形成了專業分工的垂直部門以及行政體系內人員按照績效進行晉升或者退出。但是從官僚制的理性主義與效率至上的本質出發，可以將官僚組織的特征歸納為以下五個方面，如表1所示。

表1 官僚制的本質及特征

由理性主義會延伸出對理性原則的遵從與管理的非人格化這兩個特征。對理性規則的遵從是指，為了保證組織運作的合理性，組織需要通過合理手段制定出理性規則以約束成員行為，保證組織內部的一切行為均遵從于相對穩定的理性規則，以此維持組織的合法性、合理性與穩定性。另外，在制定出理性規則后，還需要“不留情面”的管理方式，即官僚組織應具備管理的非人格化特征，盡可能排除非理性因素對組織管理的影響。通過非人格化的管理，將組織的公務與個人私事嚴格區分開來，韋伯認為這樣可以最大發揮規則的理性與客觀性，而官僚組織的理性即是其權力的來源，理性即合法。從效率至上的本質要求出發，官僚組織衍生出專業化、職業化與層級制的特征。首先，隨著社會的不斷發展，工業革命后的組織所面臨的任務都是復雜的，為了提高效率，工廠車間里的流水線作業式的分工化就成為最好的解決辦法，通過嚴格固定的分工，將復雜的任務分割為較小的幾個部分，使組織成員在權利與責任的約束下熟悉自己負責的部分，從而提高組織整體的效率。其次，需要分工就必然需要職業化，因為分工要求將任務分割，而每項工作的科學標準需要經過職業培訓才能被熟練掌握。最后，為了保證效率至上，官僚制組織必然要求聽從統一的指揮與領導，在制定出科學、理性的組織規則后，實際運作中必須實行層級制，建立明確的上下級關系，確保從高層級向低層級傳達的統一命令的權威性，以使低層級成員完整接收上級命令并及時完成任務，提高組織效率。

2 官僚制與國際組織的病癥

在官僚制組織發展出上述五種特征時，其在實際運作過程中滿足了人們對于理性、效率、客觀的部分要求，但同時也因此產生了種種弊端。在20世紀60年代韋伯提出官僚制理論后，對于官僚制及官僚組織的批判就始終沒有停止。組織理論的學者對于官僚制的批判包括：技術失能，即隨著社會科學技術日新月異的發展，傳統官僚制組織僵化的層級體制及其保守性導致其學習新技術的能力較差，效率逐漸落后于社會需要；結構失能，即由于官僚制組織追求自身利益，不斷擴張，最終導致組織內部的權力腐敗與一大批不能勝任工作職責的官僚群體，帕金森定律就是結構失能的典型表現；組織失能，即官僚制組織所具有的傳遞社會信息、組織生產公共物品并提供公共服務等方面的功能，越來越多地為新技術條件下的社會群體所取代，特別是在互聯網技術飛速發展、非營利組織等第三部門興起的狀況下，傳統官僚制組織的功能面臨喪失的挑戰。還有學者從目的與手段之間的矛盾、組織內部橫向和縱向之間的沖突以及非人格化與人性之間的張力等方面分析了官僚制的內在矛盾。

由此可以看出，無論韋伯在設計的時候將官僚制視為怎樣的一種理性模型，但在實際的實踐過程中，官僚制組織存在著矛盾與病態。而巴尼特與芬尼莫爾將國際組織視為官僚組織的視角下，同樣分析了國際組織的病態行為，包括理性化的非理性、官僚普遍主義、越軌行為的正常化、隔離、文化爭執五個方面，并且列舉了較為豐富的案例進行論證。但是，從官僚制理論的本質及特征角度來看，筆者認為巴尼特與芬尼莫爾提出的國際組織的五種病癥可以進一步總結為目標替換、利己傾向、社會脫節、文化偏離等幾種形式。

第一，官僚制理性主義的本質要求會使官僚組織延伸出非人格化管理與對理性規則的遵從的特征，而這兩個特征在國際組織的實踐中會導致目標替換的病癥產生。目標替換，其內涵是手段替換目標。首先，在國際組織中對理性規則的遵從，會表現出理性規則的權威性，在組織建立之初，為了實現組織的價值目標，經過專家、管理人員與面向群體之間的充分討論，確立一套合理的理性規則，而這些理性規則能夠真正促進組織目標與價值的實現。但是，隨著組織內部對于理性規則的強調，組織目標與價值這些更重要的部分被逐漸隱藏在理性規則背后，國際組織就會在潛移默化中關注作為手段的理性規則，而“遺忘”組織最初的目標，產生手段替換目標的情況。而在國際社會的形勢不斷變化的情況下，這些本來應該促進國際組織目標實現的理性規則，會在新的社會條件下逐漸落后于現實，從而與組織目標之間相互脫離，甚至在極端情況下會成為國際組織目標實現的最大障礙，導致國際組織產生病癥，扭曲其行為。

第二，官僚制的理性主義的本質要求及非人格化管理、對立性規則的遵從的特征還會導致國際組織在運作過程中產生利己傾向的病癥行為。理性主義的產生，本身就是為了順應資本主義貨幣經濟的發展趨勢，特別是在亞當·斯密（Adam Smith）在其著作《國富論》中提出的理性經濟人的基本假設并推導出人人利己最終會促進集體效益的增加這一結論后，理性經濟人在世界范圍內得到了不斷地推崇，并且使得人們在接受這一思維邏輯后內化為自身的行為準則。而在國際組織之中，穩定的理性規則約束組織成員的同時也逐漸使他們的思維趨于僵化，將幾乎全部的目光都投注于組織內部的規則上，信奉這套理性的規則在任何時候都是不可動搖的，同時非人格化的管理方式一方面可以盡可能地排除人的情感因素以提高行動效率，但是另一方面這也會導致整個國際組織的行為逐漸缺乏人道主義關懷，畢竟，我們無法想象一個國際組織內部成員都被要求非人格化，而這個國際組織整體能夠體現出情感化的、人道主義的傾向。同時，理性經濟人的假設會讓任何具有官僚制組織特征的組織——包括國際組織在內——產生組織自我的利益，并且很多時候其自身的利益與組織的目標并沒有太大的關聯，甚至當組織自身利益與其最初的崇高的、占據道德制高點的價值目標相沖突的時候，它們因為自利傾向而優先選擇保護自身利益，這也就使得有時候一些國際組織的行為會看起來“過于理性”“冷冰冰”。例如，在反人類的盧旺達大屠殺事件發展的過程中，本應作為維護并避免此類事件發生的聯合國維和行動部門及安理會秘書處卻將其定義為國家內戰，并不是反人類的屠殺并且置身事外，這是因為“阻止內戰和屠殺平民能夠帶來的收益非常難以計算。在后索馬里的環境里，秘書處相信成功的幾率很低，而且下一次的失敗可能就是致命的，它明白干預失敗將給聯合國帶來災難性的后果。因此，聯合國官員幾乎毫無動機吸納那些可能指引他們實施干預的信息。”這是典型的國際組織利己傾向病癥的表現。

第三，從官僚制的效率至上的本質要求延伸出的專業化、職業化特征，會導致國際組織產生社會脫節的病癥行為。社會脫節，即國際組織與其面向的國際社會特定群體之間的反應相脫節，導致為了實現其初始目標的行為在落實到實踐的過程中產生較大偏差的情況。一方面，國際組織的專業化與職業化所帶來的的權威導致其更多依賴組織自身的專業判斷采取行動，對于國際社會的呼聲傾聽較少或有意忽視。國際組織自身具有強烈的專業化、職業化特征，因為它們更多由專家或專門人員組成，并長期關注某一特定的國際社會領域，會導致組織內部的成員對于自身的專業知識與認識了解國際社會問題的能力過度自信，在這種主觀性的心理在這一群體內部形成后，會影響他們對于客觀的、批判的信息進行的處理，從而忽視或扭曲外界的聲音，導致其采取的行動偏離原初的目標。另一方面，由于國際社會的無政府狀態，缺少統一的權威對國際組織進行監督與問責，雖然國際組織因為主權國家的授權而在一定程度上受制于主權國家，但是因為國際組織大多是多邊組織，單一國家對其行為進行批判很難保證及時、有效地糾正國際組織的錯誤行為，有時即便加入國際組織的大多數國家反對某項政策，也需要花費一段時間通過程序進入其決策程序進行修正，因此國際組織的政策執行過程中的監督與問責難以得到保證，會使其產生與國際社會脫節的病癥行為。

最后，效率至上的本質延伸出的官僚制組織層級制特征，在國際組織的運作過程中會導致其組織內部的文化偏離。因為官僚制在組織設置上強調橫向的聯合和縱向的管控，形成嚴密完整的矩陣結構，宛如“鴿籠式”的組織架構，一方面，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”，另一方面，橫向層次上，由于信息的阻隔、邊界的成本、碎片化的管理導致合作和協調的困難，形成了部門壁壘。因此，在層級制的組織架構下，國際組織的不同部門之間形成壁壘后會因為分工的不同而產生不同的次級文化，而這些次級文化會相互競爭，在國際組織的運作過程中產生沖突影響效率，即便由上級部門進行調節，最終勝出的次級文化或者重新融合產生的文化都會與最初的組織文化產生偏差，即便這些偏差的程度很小，但是經過多次偏差或者多個部門的偏差融合，都會使得國際組織的整體文化向越來越偏離其最初的組織文化的方向發展。

3 結語

在全球經濟高度依存、全球問題愈發凸顯的今天，國際社會越來越需要超越主權國家疆域范圍的全球范圍的治理。在這種背景下，作為全球治理的主要行為體的國際組織能否實現國際社會對其賦予的期望，擔負起責任與使命，越來越需要我們進行檢視，我們不僅需要關注國際組織建立的過程，更需要關注與全球治理緊密聯系的國際組織運作過程。但是，通過以韋伯官僚制理論作為研究視角進行理論層面分析后可以看出，在面臨官僚制組織內生矛盾的情況下，國際組織會在其實際運作過程中產生目標替換、利己傾向、社會脫節與文化偏離等病癥行為，且這些病癥從理論上看，很可能在國際組織中廣泛存在。所以在了解并認識這些國際組織的病癥之后，如何對此提出相應的解決之道，需要我們進一步地探索。