政府職能轉變視域下自貿區營商環境評估
——以A自貿區企業滿意度測量為中心

◎程波輝

對外經濟貿易大學 政府管理學院，北京100029

一、研究緣起與文獻綜述

(一)研究緣起

作為“先行先試”的自由貿易試驗區，其營商環境質量直接影響我國外資準入、負面清單、投資自由、貿易便利等具體事務，以及對外開放水平和實施開放型經濟的目標實現。因此，推進自貿區營商環境優化工作具有先導意義。具體而言，本研究主要源于三個方面的思考。其一，加強營商環境建設在當前我國經濟社會發展中的作用日益凸顯。習近平總書記在2017年中央財經領導小組第十六次會議上強調，要營造穩定公平透明的營商環境，加快建設開放型經濟新體制。李克強總理在歷次“放管服”改革電視電話會議上亦突出強調改善營商環境的重要作用，“營商環境是市場主體面臨的制度性條件，是他們生存發展的土壤。好的營商環境就是生產力、競爭力”[1]。營商環境優化已成為撬動我國經濟社會發展尤其是市場主體活力的新動能。其二，轉變政府職能與“放管服”改革是營商環境優化的關鍵。優化營商環境的本質是變革政府制度性安排，使企業等市場主體投資創業、經營許可等活動更加便捷，更少承擔各類制度性交易成本。變革政府制度性安排，核心是轉變政府職能，從根本上解決政府越位、錯位和缺位問題，因此，優化營商環境與政府職能轉變緊密相關。營商環境建設的阻力與障礙根源就在于政府管了許多不該管的事。“當前市場主體創業發展仍面臨不少掣肘，必須全面深化改革，堅持從市場主體的痛點難點出發，深化‘放管服’改革，推動全鏈條優化審批、全過程公正監管、全周期提升服務”[1]，即加強政府職能轉變、深入推進“放管服”改革，是破除營商環境建設阻力、持續打造市場化法治化國際化營商環境的關鍵之舉。其三，自貿區試點在推動營商環境優化方面具有突出優勢。建設自貿試驗區是我國進一步深化改革開放的重要舉措。自上海設立首個自貿試驗區以來，我國在省級層面已建立了21個自貿區試點。自貿區的先行先試橋頭堡作用，為深入推進“放管服”改革及優化營商環境提供了現實條件，如“國民待遇+負面清單”“備案制”的外資準入模式，對提升投資自由化、貿易便利化等具有重要的促進作用，即自貿區的建立為優化營商環境提供了契機。可以看出，無論是自貿區建設，還是營商環境優化，關鍵是加強政府職能轉變，深入推進“放管服”改革。

(二)文獻綜述

1.關于自由貿易區的總體研究。國外文獻主要圍繞自由貿易區對就業、生產力、工資水平和收入分配的影響[2]、自由貿易區對投資、貿易和產業的影響[3]、自由貿易區的經濟效應[4]以及原產地規則對一國的經濟、福利及出口的影響[5][6]等方面。國內研究關注點主要集中于自貿區綜合評估[7][8]、自貿區的風險與管理變革[9][10]以及地方自貿區建設實踐[11]等方面。

2.關于自貿區政府職能轉變研究。主要集中于三個方面：一是自貿區與政府職能轉變的關系。研究認為，政府管理職能范圍的有限性是成熟自貿區的突出特點，政府職能范圍越窄，越有利于保證自由貿易區政策的有效運作[12]；簡化的管理程序和“一站式”服務是促進自貿區發展的重要舉措[13]。因此，自貿區的改革亟須轉變政府職能，減少政府權力并向市場和企業放權[14]。此外，適應外部環境新變化，發揮自貿區改革開放試驗田的作用，也有助于推動政府職能轉變[15]。二是自貿區政府職能轉變路徑。研究認為，自貿區政府職能轉變要注重依法行政、規范行政、高效行政的能力和體系建設，在效率、質量以及二者混合等三個維度上拓展[16]；建立與經濟全球化相適應的政府行政管理體系[17]；貫徹“法無禁止皆可為”“制有激勵皆設置”“權無服務不啟動”“職無責任不配權”“事無績效不鼓勵”“治以協同簡實施”“政涉公正必干預”等七大原則[18]，包括建立扁平化政府、提高行政透明度、簡化審批流程、創新服務和貿易模式、創新人才管理制度、加強信用平臺建設、鼓勵多元主體參與基層治理等具體措施[19]。三是自貿區負面清單制度改革。研究認為，在自貿區推廣負面清單制度應立足于簡政放權、行政審批體制改革的時代背景，依據法律法規規定對行政審批事項予以明示，將確有需要的行業和領域納入負面清單的調整范疇，并對其進行類型化的闡釋[20]。

3.關于自貿區營商環境研究。研究認為，建設市場化法治化國際化的營商環境，是中國自貿區構建與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度框架所必須努力的環節，并且國際化營商環境能夠不斷提升企業各生命周期的運作效率和需求，為國際化人才提供適宜工作、生活的教育、醫療、居住以及出入境等配套設施和政策[21][22]。在實證和經驗研究方面，基于公共服務“消費—供給”核心關系，有學者通過對政府服務質量評估框架和指標體系進行設計，分析總結不同片區“投資者—服務提供者”對自貿區政府的服務質量評價，得出的營商環境評價對健全監管體系、完善服務型政府建設、拓展交流合作深度廣度等具有重要價值[23]。也有學者以多米尼克為例，實證分析了自由貿易區流動資本稅對工人利益的損害，發現取消企業所得稅免征額，會給收入相對較低的工人帶來10倍于額外稅收收入的負擔[24]。還有學者以四大自由貿易試驗區所在的省或直轄市為實驗組，以其他省或直轄市為對照組，基于2012—2016年間的面板數據，實證檢驗我國自貿區在以貿易投資政務便利化、金融創新和服務開放為特征的高標準規制改革中，因營商環境改善引致的服務要素集聚效應、消費拉動效應、貿易驅動效應、市場規模擴張效應及其對外資引致效應的影響[25]。

綜上所述，國內外關于自貿區、自貿區營商環境、自貿區政府職能轉變等方面的研究比較豐富，這為本文提供了重要的研究基礎，但從政府職能轉變的角度對自貿區營商環境評估進行系統考察較為少見。

二、政府職能轉變與優化營商環境：一個評估框架

所謂政府職能轉變，是指政府的職責與功能依據國家和經濟社會發展需要所作出的相應變化，核心是政府的管理理念、權責結構、服務能力等的轉變與重塑。《優化營商環境條例》明確規定，“國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，加強和規范事中事后監管，著力提升政務服務能力和水平”[26]。政府職能轉變與營商環境優化密切相關。市場本位理念的塑造、政府權責體系的重構、權力下放的落實、服務能力的提升等是優化營商環境的基礎與保障，構成自貿區營商環境評估的核心維度。

(一)市場本位與優化營商環境

確立市場本位理念是優化營商環境的首要前提。市場本位就是要求政府打破以往以自身為中心、統攬配置資源決定權的治理模式，轉變為向市場提供公共產品和服務，改變由于政府將全部管理權力緊握在手中導致的行政權力過度集中、市場主體和社會組織過度依賴政府的格局，徹底摒棄政府職能依市場經濟改革需要而設、依應急任務而設、依領導指示而設、依臨時性政策而設等與“市場本位”嚴重背離的做法[27]。當前，作為政府的重要職責和使命，優化營商環境必須著力塑造市場本位的現代政府管理理念，從內到外打破以政府為中心的思維定式，把配置資源的決定權還給市場，使企業真正成為市場主體，在市場準入、經營許可、財產登記、跨境貿易、辦理破產等過程中降低企業成本，讓企業獲得更多便利。從可觀測的角度來看，市場本位下的自貿區營商環境評估指標可以從市場主體保護、維護市場秩序、保障經營自主權等方面進行綜合考察。

(二)職能重構與優化營商環境

重構政府職能體系是優化營商環境的基礎。政府職能重構并非簡單減少職能或“弱化、淡化”管理，而是“精化、強化”政府管理，厘清政府的職責權限，明晰各級部門的權責，做到“法定責任必須為”“法無規定不可為”。解決諸如亂收費、“融資難融資貴”、政商關系扭曲、“新任不理舊任賬”、政府承諾不兌現、“不作為亂作為”等優化營商環境實踐中的突出問題[28]，關鍵是重構政府的權責體系，避免權力異化，使政府的職責體系、機構編制、法規政策等更加適應市場主體投資創業與企業生命周期各個階段的經營需求。政府只有科學定位自身職能，明確自身職責權限，遵循責權對等原則，統籌規劃機構編制，并根據實際需求制定頒布有利于企業創業、成長的各種優惠政策和法規，才能促進營商環境的不斷優化。從可觀測的角度來看，職能重構下的自貿區營商環境評估指標可以從政府監管的規則和標準、服務創新、市場準入等方面進行綜合考察。

(三)權力下放與優化營商環境

確保權力下放到位是優化營商環境的根本保證。權力下放是指政府把政務權力盡量下放給一線、基層或授權給中介組織，即“政府系統內的權力轉移、取消以及政府對市場、社會的權力下放”[29]。權力下放并非簡單的行政權力轉移，它是一種能使權力行使主體、權力實質與載體發生根本改變的行政權力變更，進而可以使企業掌握和擁有市場準入權和商品定價權等更多權限。如果只是簡單的行政權力位移，那么市場和社會擁有的非行政權力很可能導致一些市場和社會主體成為“二政府”，無法真正實現政府職能的轉變[30]。必須清晰地界定“政府手中握有哪些和怎樣握有屬于市場和社會的權限”，這樣才能厘清政府權力下放時帶來的種種問題和困境[31]。行政審批的統包統攬、繁雜耗時，市場監管的機構掣肘、“九龍治水”等問題，根源就在于政府權力下放不到位——避實就虛、不對等——權責失衡，結果導致企業開辦難、許可辦理難、獲得電力難、辦理破產難等現象和問題層出不窮，陡增市場主體的投資創業成本。因此，權力下放與營商環境優化之間具有密切的關聯，政府必須向市場與社會(中介組織)進行合理放權，在法律制度的范圍內賦予企業更多的自由和權力，最大限度地激發企業的創造力和社會活力。從可觀測的角度來看，權力下放的自貿區營商環境評估指標可以從行政許可清單管理、貿易便利化、審批權下放等方面進行綜合考察。

(四)服務能力與優化營商環境

提升服務能力是優化營商環境的出發點和歸宿。政府服務能力的高低直接影響企業對營商環境的實際感受和滿意度，改善營商環境要求政府必須不斷提升政務管理和服務能力。政府職能轉變不僅要解決“做什么”“怎么做”，還要注重“做得怎么樣”，把提升服務能力貫穿于政府營商環境優化的始終。近年來，在營商環境優化過程中出現“新衙門作風”現象，雖然政府“做什么”和“怎么做”問題得到一定程度的緩解，但“做得怎么樣”問題仍沒有改進，服務效率和質量徘徊不前。往深里看，這個問題“不僅關系到具體部門和人員的工作作風，其實背后折射的還是政府職能轉變不到位，政府仍然管了很多不該管也管不好的事情，無暇顧及服務效率和能力提升”[28]。政府只有在優化營商環境的過程中注重服務能力的提高和服務質量的保障，才能真正成為讓自貿區企業滿意的服務型政府。從可觀測的角度來看，服務能力下的自貿區營商環境評估指標可以從政務服務的信息化、網絡化、流程化、高效化等方面進行綜合考察。

三、A自貿區營商環境優化的實踐效果：基于企業滿意度的測量

根據李克強總理2021年電視電話會議關于營商環境的評價要求，即“以市場主體和群眾的實際感受作為主要評價依據”[1]，本文擬運用企業滿意度的評價方法，對我國自貿區營商環境優化的實踐效果進行測量。A自貿區成立于2017年，是國家布局的第三批自由貿易試驗區之一。在21個自貿區中，A自貿區的產業和經濟基礎處于中等位置，選取A自貿區作為考察樣本，在時間(位于2013—2020年的中間段)、批次(中間批)和發展程度(中等)上，能夠反映我國自貿區營商環境優化的平均水平和總體效果。

(一)指標體系與問卷設計

1.指標體系。依據前述關于政府職能轉變與營商環境優化的關系闡述，設立市場本位、職能重構、權力下放、服務能力等四個評估維度，并結合相關政策法規(主要是《優化營商環境條例》)設立各維度之下的二級指標，經政府職能轉變、營商環境優化和自貿區建設等相關領域的研究專家的權重及修正，最終形成了24個二級指標，如表1所示。

表1 自貿區營商環境指標體系

2.問卷設計及發放。問卷內容包括三個部分：第一部分是調查對象的基本信息，包括性別、年齡、學歷、職務以及所在企業的類型、資產規模、成立時間等；第二部分是A自貿區企業營商環境滿意度的總體情況；第三部分采用李克特五級量表形式，測量企業對市場本位、職能重構、權力下放、服務能力等四個維度下的各項指標的具體滿意度。樣本覆蓋了A自貿區內各種類型和性質的企業，調查對象包括企業法人代表、高中基層管理者及普通員工等。本次問卷采取網絡和現場發放相結合的方式，共發放問卷330份，采用SPSS26軟件對問卷結果進行分析和匯總處理，并通過進一步審核校驗及刪除無效問卷后，最終獲得有效問卷300份。

3.信度和效度檢驗。通過運用SPSS26統計分析軟件得到Cronbach’s Alpha系數為0.913。通常Cronbach’s Alpha系數在0—1區間，該系數越接近1，代表結果信度越高，因此本問卷量表具有良好信度。效度通常采用的檢驗方法是KMO測度和Bartlett檢驗。常用的KMO值標準：KMO值>0.8,表示非常適合；0.7

4.樣本檢驗。首先，使用SPSS26軟件對調查對象的基本信息進行Kruskal-Wallis秩和檢驗。結果顯示，p(Sig)值均大于0.05，表明調查對象的性別、年齡、學歷、職務差異不顯著，對企業滿意度無影響。其次，對調查對象所在企業基本信息的單因素方差分析。結果顯示，除了“注冊時間”的Sig值高于0.05而不顯著以外，企業其他信息的Sig值均小于0.05，對企業滿意度有顯著性影響。因此，接下來的企業滿意度測量不再將調查對象的所有信息納入分析，僅納入企業性質、行業類別、人員規模、資金規模等四個方面的信息。

(二)企業營商環境滿意度測量及結果分析

根據問卷調查結果，A自貿區企業對營商環境的總體滿意度較高。選擇“非常滿意”(30.45%)和“基本滿意”(39.48%)的占比最多，合計約70%；選擇“不滿意”和“一般”的分別為14.42%、12.26%；僅有3.39%選擇了“非常不滿意”。此外，約75%的人認為與建立自貿區之前相比A市營商環境變得越來越好，且72%的人認為A市政府足夠重視營商環境建設并在不斷提升營商環境水平。也有約18%的人對自貿區當前營商環境表示“不滿意”，30%的人認為政府對營商環境優化的認識存在很大不足，沒有充分發揮引領和主導作用。

為了具體測量A自貿區企業人員對營商環境的滿意度，本次問卷根據李克特量表對企業滿意度得分進行測算，用數字1—5分別表示“非常不滿意”“不太滿意”“一般”“比較滿意”“非常滿意”，并分別設定得分為0、25、50、75、100。結果表明，企業對“職能重構”的滿意度最高(70.32分)；對“市場本位”滿意度次之(64.77分)；對“權力下放”和“服務能力”滿意度相對較低(57.97分和53.60分)。這四個維度下的具體指標得分見上頁表1所示。

1.市場本位滿意度分析。從公司性質來看，國企對“市場本位”指標的滿意度最高(75.32分)；民企的滿意度次之(73.86分)，外企的滿意度水平最低(65.43分)。從企業所屬行業來看，信息軟件業、制造業、交通運輸業對各項指標的滿意度較高(69.24分、66.68分和62.74分)，金融業、教育文化業等的滿意度偏低(60分以下)。從人員規模來看，501—1,000人及1,000人以上規模企業對各項指標滿意度較高(64.82分和67.45分)，其中“政策支持”和“維護公平競爭市場秩序”等指標的得分最高，100人以下和101—500人規模企業的滿意度相對較低(54.26分和57.65分)。從資金規模來看，2,000萬元以上和1,001萬元—2,000萬元規模企業對各項指標的滿意度最高(74.56分和72.29分)，而500萬元以下和501萬元—1,000萬元規模企業的滿意度較低，尤其對“市場主體保護”和“經營自主權”指標表示“不滿意”。

2.職能重構滿意度分析。從公司性質來看，國企的職能重構滿意度最高(76.45分)，民企和外企的滿意度較低(64.37分和60.24分)，尤其“落實減稅降費政策”和“保障平等市場準入”指標的得分偏低。從企業所屬行業來看，教育文化業和批發零售業的職能重構滿意度較高(69.12分和68.46分)，住宿餐飲業的滿意度相對較低。從人員規模來看，501—1,000人和1,000人以上規模企業的滿意度較高(69.86分和66.44分)，其中“強化服務創新”和“構建社會信用體系”指標的得分較高，而101—500人和100人以下規模企業的滿意度相對較低(均為60分左右)。從資金規模來看，1,001萬元—2,000萬元及2,000萬元以上規模企業的滿意度較高(70.85分和74.69分)，500萬元以下和501萬元—1,000萬元規模企業的滿意度較低，尤其“落實減稅降費政策”和“解決‘融資難融資貴’問題”指標的得分偏低。

3.權力下放滿意度分析。從公司性質來看，外企的權力下放滿意度較高(69.45分)，其中“跨境貿易便利化”指標得分最高，民企和國企對“投資審批制度改革”“政企溝通便捷化”等指標的滿意度較低。從企業所屬行業來看，信息軟件業、教育文化業的權力下放滿意度較高(68.42分和70.21分)，制造業、建筑業、交通運輸業的滿意度較低(59.18分、55.26分、52.13分)。從人員規模來看，100人以下和101—500人規模企業的滿意度較高(68.23分和72.34分)，501—1,000人和1,000人以上規模企業的滿意度整體較低。從資金規模來看，501萬元—1,000萬元和1,001萬元—2,000萬元規模企業對權力下放的滿意度較高(69.42分和72.16分)，500萬元以下和2,000萬元以上規模企業的滿意度較低(均為55分以下)。

4.服務能力滿意度分析。從公司性質來看，國企和民企的服務能力滿意度較高(65.84分和61.48分)，外企的滿意度相對較低(56.16分)，其中“跨部門行政執法聯動響應和協作機制”“當場辦結、一次辦結、限時辦結制度”“一站式服務”等指標得分偏低。從企業所屬行業來看，金融業、批發零售業、住宿業的服務能力滿意度相對較高(60.25分、56.28分、52.41分)，制造業、建筑業等的滿意度水平偏低(均為45分左右)。從人員規模來看，100人以下和101—500人規模企業的服務能力滿意度水平較高(66.78分和64.25分)，501—1,000人及1,000人以上規模企業的滿意度較低(52.28分和49.84分)。從資金規模來看，1,001萬元—2,000萬元及2,000萬元以上規模企業的服務能力滿意度較高(64.62分和59.45分)，500萬元以下和501萬元—1,000萬元規模企業的滿意度較低，尤其“一站式服務”和“便利暢通的投訴與舉報渠道”指標的得分偏低。

四、結論與建議

考察和評估自貿區營商環境優化的效果，對于國家調整自貿區政策、深化“放管服”改革和營商環境建設具有重要的參考價值。本文通過規范和實證分析得出如下結論。一是政府職能轉變是推進自貿區營商環境優化的基礎與保障，營造市場化法治化國際化的營商環境必須著力加快政府職能轉變，深入推進“放管服”改革。二是“職能重構”和“市場本位”的企業滿意度相對較高，這表明我國堅持不懈的機構改革和市場化改革取得了很大成效，后續的自貿區營商環境優化仍要沿著當前改革方向推進，繼續政府職能重構和市場本位理念塑造。相對難啃的“權力下放”和企業容易感知的“服務能力”的滿意度相對較低，這要求未來國家對政府職能轉變的結構或維度要有所調整，著力加強政府權力下放和服務能力建設。三是企業性質、行業類別、人員規模、資金規模等對自貿區企業營商環境滿意度具有深刻的影響。總體來看，國企的營商環境滿意度相對于民企、外企要高；信息軟件業、批發零售業相對于其他行業的企業滿意度要高；人員規模大的企業對市場本位、職能重構的滿意度較高，而人員規模小的企業對權力下放、服務能力的滿意度較高；資金規模大的企業的滿意度普遍高于資金規模小的企業。這要求未來自貿區在惠企政策供給方面要更加注重公平公正，不論企業的性質、行業類別、人員和資金規模，都要一視同仁，注重產業、行業的協同發展。四是通過政府職能轉變推進自貿區營商環境優化仍存在一些“弱項”和“短板”，即企業滿意度在諸如企業經營自主權的保護、減稅降費政策的落實、跨部門執法聯動機制的建立等領域的得分較低(60分以下)，亟須加以改善和進一步優化。

主要的對策建議包括：一是優化營商環境應以深刻轉變政府職能為核心。堅持營商環境優化的市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為自貿區各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好營商環境。二是國家加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系。依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭；鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力；進一步擴大對外開放，積極促進外商投資，平等對待內資企業、外商投資企業等各類市場主體。三是依法保護企業家的財產權、創新權益和經營自主權。加快建立依法保護各種所有制經濟產權的長效機制；因政府規劃調整、政策變化造成企業合法權益受損的，依法依規給予補償救濟；制定商業模式、文化創意等創新成果的知識產權保護辦法；著力遏制政府干預企業家依法進行自主經營活動，建立完善涉企收費、監督檢查等清單制度，清理涉企收費、攤派事項和各類達標評比活動，細化、規范行政執法條件，最大限度地減輕企業負擔；設立全國統一的企業維權服務平臺。四是積極落實減稅降費政策和著力解決“融資難融資貴”問題。廣泛開展自貿區企業稅負調研，對于發展和經營困難的小微企業和個體工商戶實施部分租金減免或延期支付等政策，對于跨境電商、融資租賃等一些新興行業可提供低稅率或免稅期政策；加大對自貿區企業的金融扶持力度，鼓勵各種金融機構為企業提供更加靈活多樣的融資服務，逐步放開對民間資本借貸市場的管制和束縛，通過小額貸款公司和其他民間融資機構等新興融資方式建立多層次的融資體系。五是加大投資審批制度改革力度。全面清理規范投資審批事項，以“減無可減、放無可放”為原則，竭力縮減投資審批程序和層級；進一步完善“國民待遇+負面清單”的外商投資管理制度和準入政策，對清單范圍內外的事項分別落實核準制、審批制和備案制等，并完善配套政策和細則。六是加快構建資源開放共享、業務協同聯動、線上線下融合的數字政府治理體系。加快政務信息資源共享交換和公共信息資源開放的目錄體系編制和平臺建設，提升政務信息資源跨部門、跨層級、跨區域共享交換能力，促進公共信息資源的社會開發利用，加強政企數據合作，釋放數據紅利；加快數字政府建設步伐，本著“一站式”服務和“一體化”監管的原則，持續優化政務服務流程，加快發展“互聯網+政務服務”，打造一體化電子政務管理服務平臺，提升政務業務數據無縫流動能力，促進政務業務協同聯動和協同服務能力。