韌性治理：新時代基層社區治理發展的新路徑

◎張 勤，宋青勵

南京航空航天大學 a.人文與社會科學學院；b.馬克思主義學院，南京210106

隨著社會治理重心不斷向基層下沉，基層社區治理的社會復雜性、脆弱性和敏感性不斷增加，社區如何更好地應對治理復雜多元的風險，尤其是在后疫情時代，如何不斷完善社區治理體系，提升社區治理效能，這既是新時代對基層社區治理能力現代化的一項重要命題，也是對國家治理體系和治理能力的一次大考。習近平總書記在北京市調研指導新冠肺炎疫情防控工作時強調：“把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”[1]社區治理作為國家治理的重要基礎和基石，也被稱為城市治理的“最后一公里”。面對復雜多變的外部環境和日益增多的風險挑戰，要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善基層社區應對重大風險治理的體制機制，健全新發展理念下社區治理的體系，迫切需要樹立“全周期管理”意識，努力探索新時代社區現代化治理的新路子。“韌性城市”“韌性社區”概念是近年來世界各國可持續發展領域的理論、實踐研究熱點，如何構建“韌性社區”應該成為其中的重要命題。隨著社會治理重心不斷向基層下沉，本文基于基層社區如何適應風險治理復雜多變的嚴峻挑戰，尤其在后疫情時代如何進一步增強社區應對重大突發風險以及各類事件的應急處置能力，為新時代人民群眾美好生活奠定堅實基礎，從多維度、多視角創新研究韌性社區治理的新發展路徑，進一步審視社區安全治理的工具理性與價值理性之間的內在邏輯體系。

一、韌性社區治理的動態發展

“韌性”最早出現于工程學、物理學、生態學等領域，表示材料在塑性變形和破裂過程中吸收能量的能力以及在應對外部環境壓力時的反應。自20世紀90年代以來，韌性概念開始被引入社會領域的研究，如“韌性城市”“韌性組織”等概念逐漸凸顯。后來發展進入到復雜的社會生態系統，成為回應壓力和限制條件而激發的一種變化(change)、適應(adapt)和改變(transform)的能力。傳統的經典組織韌性理論認為，韌性是某種或幾種能力或過程。基于能力視角，學者認為，在組織中的韌性是組織在面臨不確定性的環境時的一種能力。韌性能力表現為在組織中可以利用已有資源進行反彈，同時也包括組織在發展中具有的新的能力對外部環境的適應性，以及在環境變化時的應對性和環境變化后的復原能力。基于過程視角，研究者認為，韌性就是關注組織在應對外部環境及不確定因素時的一種過程機制，組織韌性體現在風險分析、風險處置執行、風險后復原等方面。當今世界面臨百年未有之大變局，不確定因素越加突出，烏爾里希·貝克將現代社會解釋為風險社會，“在發達的現代性中，財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會生產”，同時，他指出，現代社會財富的制造者在制造大量財富的同時，也制造大量的風險，在反思西方現代理論、發展道路等問題的弊端及其負面后果的基礎上，他提出了“風險社會理論”和“反思的現代化理論”等。隨著城市化進程推進，在探討城市韌性的基礎上，學者進而關注和研究基層社區韌性問題。與城市韌性在物理層面和社會層面所關注的韌性能力一致，基層社區韌性主要針對社區在物理層面的“抗逆力”、社會層面的“彈性力”、社區層面的“自治力”等不同層級的指標體系。大多數學者普遍認為，基于災害管理視角的社區韌性主要包括：第一，穩定能力，即災害發生時維持社區穩定的能力；第二，恢復能力，即社區能夠在發生變化后恢復正常的能力；第三，適應能力，即社區適應新環境的能力[2]。本文基于社區治理體系現代化的視角，提出要關注社區韌性或者將韌性意識納入社區治理體系現代化的考察當中，以反思當下的基層治理創新實踐和基層治理體系現代化進程。

基于此，利用CiteSpace v5.7.R3軟件進行可視化分析，選擇以“社會科學引文索引”(Social Sciences Citation Index)數據庫為檢索源，獲取文獻數據。根據前期的檢索測試，對期刊收錄的“韌性社區”研究成果進行檢索，結合我國基層社區治理發展特征，將檢索對象限定為社會治理下的韌性社區建設。第一步采取的檢索策略為“TS=Community Government”，按照 Web of Science(WOS)中自動學科分類并借助PDF閱讀器中“查找文本”功能進行核查，初次檢索的文獻總數為15,328篇。二次檢索確保文獻主題與“韌性社區”直接相關，指導原則是將社區治理視為一個整體系統，檢索策略為“TS=Resilience Community”，排除非“韌性社區”研究文獻后，剩余文獻1,719篇，最后通過篩選，保留1,222篇文獻作為本文的研究分析樣本源。

突現詞圖譜可以展示某一時區的研究熱點、研究演化趨勢以及該領域研究前沿。因此，對所選文獻進行突現詞分析，依照突現強度由強到弱選取前25個突現詞，以涂色段展示突現詞所出現的年份，結合相關文獻的研讀，如表1所示。

表1 有關“韌性治理”相關文獻關鍵詞突變(2010—2020年)

韌性社區治理作為典型的應用研究，具有強烈的問題導向[3]。結合圖譜分析以及相關文獻的研讀，梳理近年來韌性社區治理的研究脈絡，大致可分為三個階段。

第一階段，2010—2012年。該階段“社會—生態系統(Social ecological system)”“適應能力(Adaptive capacity)”等關鍵詞突現。這個時期，許多西方學者認為社區是人類生態學范疇的基本單位，以生態學、環境學為視角分析社區在自然變化下的適應能力[4]。由于傳統社區忽略災害管理工作的全面化、常態化，使自然災害威脅著人類的安全與生存，甚至造成毀滅性的影響，在這個時期，學界對韌性社區治理的研究側重于其恢復功能的發揮。換句話說，“韌性”意指社區對災害事件的應對和恢復能力，包括使系統吸收影響與應對災難事件的內在條件。

2012年，聯合國減災署啟動亞洲城市應對氣候變化韌性網絡，使韌性治理的理念得到國際社會的廣泛關注，韌性社區治理及韌性城市建設開始逐步取代傳統發展思路，成為可持續發展的關鍵術語。“韌性城市”“韌性社區”等相關理念已在國外滲透到城市規劃及社區治理的各個層面，并以公共政策的形式，積累了從理論研究到具體實踐的大量成果。如2012年10月29日，紐約遭遇“桑迪”颶風襲擊，這場史上罕見的颶風致使整個城市遭到嚴重損失，這一極端的自然災害事件直接推動了紐約適應性規劃的出臺。

第二階段，2013—2018年。該階段“魯棒性(Robustness)”“社會生態復原力(Social-ecological resilience)”“災害治理(Disaster governance)”等關鍵詞頻現。隨著各界對“韌性”研究的不斷深入，韌性理念從單一的生態視角擴散到生態、經濟、社會發展、科技等多元視角。2013年，美國洛克菲勒基金會啟動“全球100韌性城市”項目，并針對“韌性城市”總結出七大特征，包括靈活性、冗余性、魯棒性(穩健性)、智謀性、反思性、包容性和綜合性等。2014年，日本頒布了《國土強韌化基本法》，韌性理念既為土地資源規劃提供了新的視角，也為社區減災防災的規劃建設與基礎設施應用提供了思路。2015年，聯合國可持續發展峰會通過的《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》將建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市、人類住區作為2030年可持續發展目標之一。同時，我國也正式開啟韌性城市建設與管理工作，《北京韌性城市規劃綱要研究》《上海市城市總體規劃(2015—2040)綱要概要》均提出以韌性理念建設一個韌性的、有恢復力的城市。2016年，第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會通過的《新城市議程》，明確提出建設包容、安全、有韌性和可持續的城市，使世界更美好。社區是城市的基本組成元素，韌性社區是韌性社會治理的基本單元，在緊急狀態時承擔著“第一響應人”的角色。我國于2010年開始創建的全國綜合減災示范社區，為韌性社區治理奠定了基礎，韌性社區治理工作在防止造成損失的基礎上，逐步開始關注各功能的維護。隨著社會的急劇轉型和城市化進程加快，傳統社區由于缺少社區自組織和既有資源利用，難以體現韌性理論所強調的系統性思維[5]，加之社區的復雜性、多樣性，社區風險往往呈現出社會風險的微觀形態，包括制度供給和運行不足、政府主導與社區自治失衡、個人利益與群體利益沖突等，致使社區成為各類風險的匯聚地和爆發地。

第三階段，自2018年持續至今。該階段“應急管理”與“韌性治理”兩條脈絡呈現出交叉融合的趨勢，“風險”與“韌性”并置結合。2019年，聯合國開發計劃署(UNDP)與中國災害風險治理創新項目(二期)“雅安韌性城市建設創新項目”于蘆山地震六周年和第十一個國家減災日正式啟動，標志著我國風險管理機制對韌性理念與實踐的進一步探索。隨著各類突發風險和災害場景及特征的演變發展，加之安全威脅的不可確定性和復雜性隨著經濟社會發展呈現增大態勢，精確預測、防控、應對等對于安全治理的積極意義已相對弱化。韌性治理理念所追求的并不是沒有風險和災害的社會，而是無須畏懼風險的社會。風險與危機不僅難以預測，而且不可回避，防止災害和抵抗風險并不是風險治理的全部，更為重要的是增強社會面對風險災害的韌性，即抗災害的反彈和恢復能力。“我們不能否認災害的存在而是長期與災害共存，在防范與治理風險的過程中應當激發人類的潛能，提升人類防范災害和風險治理的能力閾值”[6]。因而，要增強社會承受風險沖擊的能力，使之不陷于失序狀態或遭受長期傷害。由此可見，社區韌性治理所倡導的是社區對外部環境變化的反彈或韌性，在應對復雜多變的風險沖擊中能夠盡快恢復原狀，能夠在不斷適應發展變化的環境中實現風險應對能力的創新，以適應不同發展階段應急管理的需求，這也是應急管理能力現代化的新局勢。

黨的十九屆四中全會提出“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。基層社區應對重大突發風險事件的治理能力建設已成為國家應急管理能力體系建設的重要組成部分。自我國開始全面推進社區建設以來，“社區安全”作為基層治理的關鍵要素，在經濟、社會、生態發展中的功能日益突出。2020年年初，一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷全球，嚴重沖擊了我國經濟社會前行的正常節奏，對社區治理能力提出了嚴峻考驗。為了解決社區防疫力量不足的困難，許多社區通過招募防疫志愿者來充實疫情防控隊伍。在一些治理較好的社區，疫情防控工作得到居民的積極支持，社區居民自覺擔任志愿者，形成社區抗疫防控的共同體，而這些局面的形成得益于社區長期治理的有效資本。可見，治理機制規范社區在突發重大風險事件應對中發揮了具有重要的韌性意義，一方面可維護社區居民的有序生活環境和穩定心理預期，堅定其對社區治理的信心；另一方面，突發風險也會激發社區居民的責任意識和參與意識，以達成社區治理共識。反之，一些社區的疫情防控采取“一味設限”、層層加碼的粗糙政策，導致農村社區農民工“出不去”、城市社區農民工又“進不來”的兩難境地，凸現出社區韌性治理的重要性和緊迫性。習近平總書記指出：“抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考，要加強社會治理”[7]“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社會服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”[8]隨著社會治理重心不斷下移，基層社區應對風險的重要經驗就是實施“寧可備而不用，不可用而不備”的應急管理，實現平戰結合。韌性社區治理需要關注多個維度的耦合[9]，要求社區在面對災害時具有高度靈活性，具有主動維護系統的適應能力，能夠自我消解、迅速反饋和緩解外界沖擊，從整體上化解外部對系統的威脅。實踐證明，韌性社區能夠增進社會整體的凝聚力，同時改善與居民福祉息息相關的各個方面。韌性社會系統能主動維持和提升調適能力，有效對抗外部對系統的沖擊，并在事后迅速恢復再生治理功能。

當前，人類社會正處于大發展、大變革、大調整的時代，各種新舊矛盾交織，不確定不穩定因素增多，風險挑戰和威脅加劇。“如何應對風險，是當今各國都需要認真思考的問題。面對新形勢新挑戰，我國韌性社區治理要以‘四個全面’戰略布局和創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為指導，以確保人民安居樂業、社會安定有序、建設更高水平的平安中國”[10]為宗旨，以做好預防為主線，不斷推進基層社區治理體系和治理能力現代化。

總體來看，韌性治理是一個多重元素交織的系統性工程，主要體現在系統能夠及時感知沖突風險、抑制災害擴張，且具備富有彈性和存續恢復的功能結構。除此之外，韌性社區以社區共同行動為基礎，能夠鏈接內外資源、有效抵御災害風險，并從有害影響中恢復、再生和保持可持續發展。我國在抗疫實踐中，探索了數量眾多、規模各異的社區以多種方式嵌入多元主體治理模式的現實命題，且多個社區已經在風險控制、功能恢復等環節呈現出韌性社區所具有的基本特征。可見，我國的韌性社區治理已迎來新機遇。

二、韌性社區治理創新面臨的困境與挑戰

作為整個社會的子系統，韌性社區具有學習型屬性，其韌性強度、反應速度等在經歷風險事件后得到不斷增強。新冠肺炎疫情以來，社區成為我國防范化解風險的前沿陣地和重要關口，在積極作為的同時，也暴露出一定的治理短板。實際上，無論是非常態還是常態，韌性社區治理創新均面臨著嚴峻挑戰。

(一)社會重大變革中傳統社區未得到根本轉型，韌性品質短板明顯

受計劃經濟“行政權力主導模式”影響，基層社區治理長期被視為政府行政工作的延續，新時代社區治理改革在行政體系的縱向整合、橫向協作、區域聯動和公私合作等方面仍存在盲區和缺失，在細化分工整合運作方面有待進一步完善。韌性品質短板明顯，治理不精，關愛不夠。隨著城市化進程加快，農村轉移人口進城落戶增多，在住房安家、子女入學、融入社區等方面存在較多障礙，缺乏情感歸屬。部分基層社區黨組織未能樹立足夠權威，核心領導作用難以發揮；缺乏與其他組織的聯系，導致社會資源的整合力不強；黨建形式單一，缺乏與居民群眾的現代化結合方式。一些城市在治理中存在“一刀切”問題，如為追求環保指標采取“一律關停”的粗暴政策，不能從社區單位和居民群眾的真實意愿需求出發，找準工作的落腳點。

(二)共建共治共享的協調機制仍需完善，協同發展的合作韌性尚未形成

我國多元主體共治初現崢嶸，但整體來說，各個主體間尚未形成良好協同，導致多元參與較為混亂，難以形成良好秩序，甚至會阻礙韌性社區治理與發展。第一，政府作為社區治理的引導者，“越位”“缺位”“錯位”行為明顯。隨著政府大量社會職能下沉，社區居委會逐漸成為基層政府的延伸，存在行政化傾向，未能從根本上解決二者間長期存在的依賴與控制關系問題。與此同時，政府對本應交給社會組織承擔的社區治理職能仍然大包大攬，在一定程度上阻礙了社會組織和志愿組織的培育與發展。第二，市場化機制與市場活力在基層社區治理中的運用不充分。社區服務是一種融合福利屬性和經營屬性的特殊產品，市場化機制滯后，導致直接參與社區服務的個體、企業和專業機構等無法形成具有收益保障的運營模式，經濟激勵機制缺位。第三，各主體之間信任不足。由于協調機制與監管機制尚未健全，加劇了居民對其他主體的信任危機。社區居民之間缺乏互信，缺少信息交換和情感交流空間，居民之間呈現原子化的隔離狀態，內部容易出現矛盾沖突。“一老一小”成為社區治理參與主體，年輕群體、社會團體的參與積極性不高。與此同時，社區工作人員素質參差不齊，也影響了居民的信任度。

(三)公共服務供給機制尚未健全，基礎配置韌性不足

隨著社區參與治理領域不斷擴大，提供的公共服務種類逐漸細化，但也存在不少問題。一方面，社區服務與職能的行政化所代表的自上而下式的服務供給模式與逐漸成為主流的自下而上的服務需求表達模式相矛盾[11]。由于大部分情況是通過公共部門的主觀意愿提供公共服務，缺少反饋社區居民、服務受益者、社會組織有關服務項目和偏好的專業渠道和調查機制，居民對社區服務供給的種類和標準不清楚，反應不及時，不能保證社區公共服務供給的品質。另一方面，大多數社區公共服務屬于公共福利產品，由于一些地方沒有將社區工作與服務納入城鄉建設的總體規劃中，對基礎設施的重視不夠，導致社區非常態治理的效果不佳，甚至無法有效應對風險危機，導致了需求供應不足、矛盾相對集中的局面。

(四)大部分居民參與意識不足，社區主體韌性難以提升

社區是由不同社會背景、知識結構的個體組成，集中了相對豐富的人力資源，居民的熱情參與更能將社區打造成多元共治的韌性綜合體，但目前居民的參與度不高，主要體現為參與社區治理的居民不具備代表性和廣泛性，以及居民參與社區治理的廣度和深度不夠。從整體來看，眾多的社區治理主體可以分為確定型、預期型、潛在型等三類利益相關者，分別形成了“政府、社區居委會、物業公司”等多重委托代理關系，錯綜復雜，鏈條多層，相互嵌套，存在諸多掣肘。從個體來看，居民過于強調維護自身利益，而承擔社區建設成本的意愿卻明顯低于前者，反映出傳統社會形態下“差序格局”的社會結構，導致個體難以生發出關注公共利益的公共精神[12]，個人利益與公共利益尚未有機結合，社區主體韌性缺乏保障。

(五)組織化、規范化、標準化的韌性社區治理體系尚未形成

現階段，我國出臺了多項社區治理制度、文件和措施，已解決很多治理問題，但在整體上而言，這些制度、文件和措施之間缺乏系統性整合，造成了“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的局面，基層社區組織忙于應付、精力分散，導致治理碎片化。社區的總體營造尚未形成，即政府總體參與和社區居民全過程參與不足。以社區環境行動為例，在傳統治理領域內，社區環境治理一直由政府主導，由于缺少自治協商制度，居民難以參與治理，潛在矛盾影響社區治理工作的有效推進。同時，社區的人文環境缺乏共識與認同感，特色不明、內涵缺乏。在快速的城市化進程下，一些民族的、傳統的、區域的城市特色流失，城市建筑模板化、流水線化，重建設規模、輕區域地方特色。一些中小城市與大城市趨同，定位雷同、產業同構、城市功能重復現象嚴重。

(六)數字化轉型中韌性治理工具尚未達成共識

目前，中國智慧社區蓬勃發展，但建設目標建設內容各有千秋，整體規劃和技術標準也各有不同，智慧城市建設與智慧社區建設嚴重脫節。例如，社區數據與政府社會治理的智能系統之間未銜接，部分管理領域尚未切入端口，只能依賴傳統方式安排政府人員入駐社區，監控收集信息，在非常態下難以保證信息的時效性，影響治理效能。且大量智慧工具處于條塊分割的狀態，缺乏資源整合，難以尋求實現動態治理的最佳途徑。在應用層面，缺少信息化集成的社區服務和管理平臺，部門系統開發各自為政。對政府職能部門而言，無法滿足市民對居住場所“更安全”的強烈需求和對社區精準服務運營模式的需求等。特別是社區內部各個層面信息與互聯網大數據的結合不緊密，居民的獲得感、幸福感、安全感不強。

針對當前中國社區治理存在的種種問題，我們需要客觀全面地加以分析，對現有研究進行梳理。中國城市化已超60%，大規模的城市化必然給社區治理帶來與預期不相匹配的巨大壓力，這是社區治理面臨的客觀現狀。由此可見，推進韌性社區治理成為應對社會風險治理的重要手段，需要長期不懈的努力。

三、新發展理念下韌性社區治理創新路徑的新探索

無論是常態化治理，還是非常態治理，或是常態與非常態并行的治理，都體現著韌性社區治理的運行邏輯。如何營造韌性社區、創新韌性治理，是立足新發展階段亟待解決的發展問題。“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念以人民至上為價值旨歸，以馬克思主義方法論為指導，以增強人民獲得感為實踐要求，不僅是韌性社區治理的理論指導，還是實踐遵循。要從新發展理念的戰略視野、思維理念以及價值追求出發，把握新發展理念的內在聯系，創新韌性社區治理路徑，打造協調、綠色、共享的社區治理體系。

(一)加強黨統領社區治理的“制度韌性”

黨的十八大以來，習近平總書記先后發表了一系列關于在基層社區治理中立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重要講話，特別是在吉林省考察時強調：“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。提高社區治理效能，關鍵是加強黨的領導。要推動黨組織向基層延伸，把基層的工作做好，這樣才能‘任憑風浪起，穩坐釣魚臺’。”[13]中共中央、國務院在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確提出，“加強黨的基層組織建設，健全基層治理黨的領導體制”[14]。當前，針對重大突發公共衛生事件尤其是新冠肺炎疫情暴露出來的社區應急處置短板和問題，必須以推動高質量發展為目標，堅持以黨的建設為統領，系統推進社區韌性治理。在橫向上要發揮黨的總攬全局、協調各方的領導作用，構建共建共治共享的韌性社區治理同心圓；在縱向上要著力打造韌性治理協同鏈，明確社區黨委會、居委會以及業委會等不同主體的職責功能，充分發揮好政府的主導作用、自治組織基礎作用、社會力量協同作用、社區居民主體作用等。打造權責明晰、高效聯動、上下貫通、運轉靈活的社區治理的韌性體系。不僅要注重從源頭、過程和結果等三個維度加強精細化韌性治理，強化事前、事中、事后全流程的社區風險共建共治的實現路徑，確定每個步驟的具體措施和目標、每個階段的基本邏輯關系，還要注重全流程的治理方略體現的是時間維度上的考量，旨在提高社區面對不確定性因素的抵抗力、恢復力和適應力。

因此，堅持黨統領社區治理的“制度韌性”，是打造韌性社區的首要前提；打造社區治理工作的“韌性思維”，真正體現韌性社區治理的系統性思維，貫穿全流程治理。在新發展理念視域下運用好“制度韌性”這一重要治理工具，確保社區持續健康發展，構建社區韌性治理的新發展格局，讓新發展理念落地生根，轉化為社會治理的普遍實踐，就必須從設計切實可行的韌性社區建設議程開始，引發“韌性思維”在五大系統中向著更廣闊發散，收集民意，獲取更多的治理方案。其過程體現為“問題研判—制訂方案—征集民意—實施與反饋”，每個階段都融合了對社區治理的探索與學習能力的提升。社區是最接地氣、最能直觀反映人民日常生活的地方，社區治理能力也是群眾對社區的最直觀的檢驗。這就要求社區每一項工作都充分滿足居民的需求，每一個決策都充分考慮居民的愿望，即從理念上堅持以人民為中心的價值取向。

(二)堅持共建共治共享的“韌性智慧”

社區治理與每個居民息息相關，推進社區韌性治理要重視社區居民的主體性地位，每個人在社區治理中都有自身的責任。“共享”發展理念包括全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享等四個內涵，將共建共治共享貫穿于韌性社區治理始終，是堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享的本質體現。在應對重大突發風險事件中，只有切實踐行共建共治共享理念，充分發揮駐區單位參與社區共同體建設的能動性，做到人人有責、人人盡責，才能凝聚起應對重大風險的強大力量。由于社區是居民的共同體，無論是常態化下的社區治理，還是非常態化時的應對風險能力，如在新冠肺炎疫情防控中作為內防擴散、外防輸入的關鍵屏障，社區在應對風險疫情中的作用都非常重要。正因為如此，很多基層政府要求各級領導干部深入一線，靠前指揮，打通“最后一公里”，促進各類社會組織、社會企業的銜接配合和協同互動，打造人人有責、人人盡責的社區應急治理共同體。

發揮社區居民的積極性，既有利于社區治理的順利開展，也有助于強化社區居民的公共精神與社區歸屬感，從而提高居民生活質量。一個社區能夠將共建共治共享常態化，其韌性能力將足以有效應對風險挑戰，即在非常態下抵御危機、高效恢復社區秩序的能力。社區治理旨在建立“生活共同體”“社會共同體”“精神共同體”“文化共同體”[15]，這個共同體將“以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財富”[16]，但由于大多數社區居民的社區認同與社區參與理念匱乏，導致社區在很大程度上只是地域概念。韌性社區的治理理念將沖破這一桎梏，將“韌性思維”注入社區文化，共同創造具有本社區特色的精神財富以及物質形態，共享文化傳承，增強社區各個群體的凝聚力，形成社區治理的整體合力，推進社區治理工作更有序、更高效。

打造韌性社區治理機制，實現“識別—表達—供給—評估”的全流程服務。要堅持問題導向、目標導向，直擊治理短板，拓寬治理空間。“不同的社區群體在構建韌性城市形態方面可能有不同的愿景和優先級”[17]，同樣，不同的社區組織在構建韌性社區方面可能有不同的需求。從某種意義上來講，其最終指向均是從社區的低功能向高功能轉變，從基本的生活方式向高水平的現代生活方式轉變，從社區的風險抵御向風險預警的安全性能轉變。韌性社區的根本目的在于滿足不同主體對社區的需求，因此，從源頭上及時識別居民對社區環境、社區安全、社區建設等的不同需求顯得尤為關鍵。政府主導地位的發揮是建立在以民為本的基礎之上、立足于解決居民的現實問題。要暢通自下而上的需求表達機制，在總體人群分類的基礎上，針對不同居民的需求層次明確供給主體與方式，推進治理工作順利開展，最終以居民滿意度為輸出結果，根據社區需求種類建立指標體系，衡量治理效能，進而促進改革以實現韌性社區的可持續發展。

(三)強化平安社區的“韌性之基”

韌性社區以安全的環境為基礎，韌性的環境首先要具備良好的安全意識。新發展理念為防范化解社區風險提供了戰略思路，以統籌協調為內生特點，合理調動分配各項資源；以科技創新為驅動力量，促進科學預警、精細治理。打造平安社區，建設安全的社區環境，需要居民“自助”“共助”“公助”等三者結合，依據“依法治理、群防群控、專群結合、打防結合”的原則，堅持問題導向，發揮社區多主體力量，運用多種工具手段和科技創新技術，提高社區治理的防控能力和水平，預防、減少各類違法犯罪行為發生，創建平安社區。

目前，我國居民的安全意識、防災意識還比較薄弱，不少群眾對于風險的認識不足、防災知識掌握不夠，在面臨重大突發事件時，往往不能及時作出正確的判斷和應對。對照發達國家，居民普遍防風險意識較高，如日本每家每戶除了具備必要的防災意識和掌握救災方法以外，還儲備了應急的物資及常用工具等。只有居民的防災意識達到一定層次，社區的韌性治理才能真正有所保障。

面對紛繁復雜的社區治理難題和挑戰，需要綜合運用多種治理工具，充分發揮治理工具的聚合效應，形成更加靈活的治理工具組合，因時因地、因人因事地靈活選擇治理工具，有效助力社區治理效能提升。

第一，社區要加強流動人口管理和重點人口的幫教。充分利用民警、流管辦、居委會、物業公司等多方力量，對社區流動人口進行摸底排查，掌握底數和基本情況，做到底數清、情況明。如南京鼓樓工人新村社區居委會與物業公司簽訂流動人口管理目標責任書，在物業提供入住人口信息的基礎上，定期與公安系統的人口數據進行比對，并通過電話隨訪或入戶訪查的形式核準流動人口信息。此外，按照“誰出租，誰負責”的原則，依托房屋出租底數，全面采集、錄入房屋的出租人、租住人信息，建立“房東首問責任”制度。

第二，組建幫教領導小組，做好重點人口幫教工作。如江寧區秦淮社區針對刑滿釋放人員、戒毒人員、社區矯正人員等特殊人群管理難度大的問題，成立了“刑釋解教”“吸毒人員”“社區閑散青少年”等幫教工作小組，對重點人員進行梳理分類，定期談話交流，建立幫教記錄，安排專人負責，詳細記錄每次的幫教情況，確保重點人員分類明確、情況清楚、更新及時。

第三，推進嚴打整治和矛盾糾紛調節排查工作。構建“點、先、面”相結合的社區治安治理思路。如秦淮社區針對社區治安特點，將所有社區劃分為“點、線、面”等三個不同區位。以社區治安亭為“點”，轄區所有街路為“線”，轄區基本單位為基本“面”。看住“要點”，建立業主自治委員會，組建“平安使者”隊伍，動員社區居民在案件高發區開展聯戶聯防、看樓護院、鄰里守望等系列活動；筑牢“防線”，抓好派出所民警、志愿者、小區守樓護院者、治安保衛等巡邏隊伍，做到小區治安24小時“在線”；穩住基本“面”，廣泛組織開展“零發案小區”“控案先進小區”“紅旗門崗”“十佳衛士”“紅旗巡邏隊”等系列評選活動，加大對重大節日不穩定因素、安全隱患排查和調處的工作力度。

第四，創新社區矛盾糾紛排除化解機制。堅持“調防結合、以防為主”的原則，落實好矛盾糾紛排查調處的領導責任制度，按照網格劃片責任，并簽訂責任書。將矛盾糾紛排查工作與征地拆遷、重點工程建設等中心工作有機結合，重點排查當前社區可能引發各類群體性事件的矛盾糾紛以及群眾普遍反映的“熱點”“難點”“摩擦點”問題，做到矛盾排查橫向到邊、縱向到底，緊密織牢治安防控網。如吉山社區開展“星級調委會”創建活動，具體分為一星、二星、三星等三個級別，實行一年一評的動態評選，使社區治理糾紛排查的韌性調處得以落實。

第五，建立社區警務工作站，實施流動警務。充分發揮社區警務在社區治安治理中的作用，建立“社區警務工作站”，工作站領導可由社區片警和居委會主任(或物業公司經理)共同擔任，并將門衛保安、治安聯防隊、社區治安巡邏隊等劃歸“社區警務工作站”管理。改變傳統的常規巡邏模式，建立在重點部位“守望式”、重要路段“巡線式”、派出轄區“流動式”的巡控模式，并通過設立激勵補償機制整合社區志愿服務隊伍等資源力量，鼓勵其加入社區治安韌性治理工作中。

第六，全面推行社區治安網格化精細化治理。整合勞動、民政、計生、公安、綜治、城管、流管等外部信息數據系統資源，實現基礎信息資源信息集成和共享。構建一個“一網多格、一級多格、一格多元”的社區網絡化治安防控平臺，將信息分類和處理、社區服務、治安防控等集于一體，并設立手機和PC應用客戶端，便利社區居民等社區主體的活動和信息反饋。組織派出所、鄉鎮街道等根據實際情況安排不定期的清查工作，全面提升預防風險、快速反應、有效控制、整體協調的韌性治理能力。如工人新村社區探索一網多能、多網聯動的治理模式，開辟了社區“基礎網”、警社“融合網”、安全“交叉網”一體化網格治理新路徑，實現了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，維護了社區和諧穩定。

(四)打造數字化轉型的“韌性工具”

隨著信息技術的快速發展，數字社區、開放社區、智慧社區、韌性社區等概念風起云涌。特別是新冠肺炎疫情以來，配合社區防控的要求，社區治理正在以前所未有的速度推動創新，如何運用大數據提升社區應對重大風險的治理能力和技術韌性，已成為新時代創新社區治理的重要使命和戰略任務。對于加強社區疫情防控及治理，習近平總書記強調：“鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。”[7]為此，加快推進信息技術與社區應對重大風險治理的相互融合、相互聯動，成為新時代的一項重要任務。根據社區易發風險的類型、災害影響的主要因素等進行前期的技術研判和風險預測，打造覆蓋本社區的應對重大風險的信息治理平臺、災害處置方案等智能化的預警防控系統，盡快扭轉社區應急管理的“重救輕防”的慣性思維，提升社區風險應對的智能化水平。

堅持新發展理念，以數字化推進社區韌性治理，同時社區數字化轉型進程為構建新發展格局貢獻力量。在智慧社區建設中發揮智治的支撐作用，塑造社區韌性治理動力，治理的智能化和設備的人性化相互支撐，為社區居民自組織和民間組織的參與提供便利。推動網格信息技術和智能裝備技術創新，加快智慧社區項目落地建設，在系統軟件開發和維護的基礎上，運用專業性、高水準的云服務與工程公司提供的整體解決方案，構建智慧城市、智慧社區的系統內核，實現“智慧”要求。社區治理在“大數據”趨勢和智慧政府格局中，以服務居民為主旨，真正實現了從發展型向服務型轉變。在街道辦事處和居民委員會履行轉移政府職能的工作中，智慧化的治理將提高解決問題速度和危機處理能力，隨著居民參與活動與事務、表達意見和建議的增加，將會對社區決策和治理提供參考。

“十四五”時期提升社區韌性治理效能，必須進一步發揮數字治理在社區治理中的作用，用數字治理優化信息收集、公眾溝通、公共決策等環節，推動社區治理過程、手段、方式的智能化、數字化，使社區治理更加科學、高效，讓現代信息技術這個最大變量成為推動社區治理體系和治理能力現代化的最大增量。

隨著信息時代快速發展，各種傳統安全和非傳統的安全風險因素相互交織，線下實體風險與線上網絡風險相互呼應，對社區治理提出了更高要求。因此，必須高度重視社區風險預防與應急體系建設，提升風險防控和應對處置突發事件的能力，在重大突發事件到來時，打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。韌性的理念為公共安全模式提供了新的視角與行動指南，作用于網絡化這一治理工具，在常態化的治理工作中要通過這“一張網”，實現“大治理”，筑牢“大平安”，即以公安部門的基礎信息提升社區網格員走訪的針對性，提升居民的減災意識，并以鮮活的社區治理信息增強公安數據的多維性與時效性。同時，在網格內安裝各類“警報器”和“減壓閥”，將關口前移，構建好社區建設過程中的長期動態評估體系。

把握關鍵環節，打造網格化治理智慧樣本。“信息化、智能化是創新網格化社會治理機制的最大特色亮點”[18]。一方面要強化數據感知獲取，建設智慧網格，充分利用科技技術將居民信息與社區服務高效準確對接，實現互聯互通、信息共享；另一方面，要強化數據匯集管理，把網格化的信息作用于社區平臺建設，利用數據賦能，強化數據信息的反饋功能，為網格工作人員提供服務保障與改進支撐。

隨著新冠肺炎疫情防控工作的推動，社區信息化、數字化、智能化的應急治理已成為提升社區應對風險能力和治理水平的新任務新目標。具有韌性的智慧社區可以依托信息技術實現對突發事件的全方位、多方面的感知和智能化響應，從而使社區應急具有自我感知、預防和應對的特質。“網絡空間是億萬民眾共同的精神家園”，要確保社區網絡空間在法治軌道上正常運行，對現實空間與網絡空間執行同一標準，尤其是在社區矛盾防范化解方面，要正確處理網絡信息傳播，正確引導網絡輿論，推動形成各治理主體間的價值認同與心理情感認同，共同關注社區治理與發展，形成韌性合力。